Mai 2017 – Peut-on parler de politiques publiques en Afrique ?

(extrait de Lavigne Delville P., 2016, « Pour une socio-anthropologie de l’action publique dans les pays ‘sous régime d’aide’ », Anthropologie & développement,  (45): 33-64)

Le développement rural, la santé, l’éducation, l’eau, les déchets… les thèmes d’intervention du « développement » correspondent, finalement, à ce qui relève ailleurs des politiques publiques, de l’action publique. Les labelliser en terme de « développement » signifie que ces interventions concernent des pays « en développement », sont en partie prises en charge par « l’industrie du développement », qu’elles sont problématisées, définies, mises en œuvre en lien avec les façons de penser et d’agir des acteurs et des institutions liées à l’aide. Mais ce label souligne aussi, pour une part, la dimension d’intervention externe dans des espaces considérés comme marginaux ou incomplètement insérés dans l’espace social et politique national, avec sa double dimension de modernisation suscitée et de contrôle social.

Pour Thoenig (1998a : 47), « l’action publique peut se définir comme la construction et la qualification des problèmes collectifs par une société, problèmes qu’elle délègue ou non à une ou plusieurs autorités publiques, en tout mais aussi en partie, ainsi que comme l’élaboration de réponses, de contenus et de processus pour les traiter ». Cette définition met « la société » au cœur de la question, pour mieux marquer la rupture avec les analyses stato-centrées, qui font des autorités publiques le centre de l’analyse (Thoenig, 2005)[1]. Mais ce n’est jamais « la société » qui définit les problèmes, ce sont des groupes sociaux variés et des entrepreneurs de cause, ceux qui portent des problèmes et cherchent à les médiatiser, à forcer à leur prise en charge ; ceux qui ont des solutions à proposer et cherchent à quel problème les assembler, et qui parfois constituent des réseaux de politique publique. Ce n’est pas tant « la société » qui délègue le traitement des problèmes à des autorités publiques, à des associations, à des entreprises, que les unes et les autres, et des entrepreneurs, qui cherchent à s’en emparer et à se légitimer sur cette question, ou inversement à pousser tel autre acteur à s’en charger.

De ce point de vue, les politiques et interventions de développement sont bien des actions publiques[2]. Elles sont portées par des groupes d’acteurs, et cherchent à répondre à des problèmes. Mais c’est une action publique particulière, car ces groupes sont rarement les mouvements sociaux. Ce sont avant tout des groupes de professionnels et d’experts, fortement internationalisés, qui construisent les problèmes sous un angle technique (Li, 2011). La façon dont les problèmes sont construits doit souvent plus aux référentiels internationaux qu’au travail propre des sociétés.

Poser la question du développement en termes d’action publique, c’est prendre acte du caractère pluri-acteurs, internationalisé et fortement extraverti de l’action publique dans les pays « sous régime d’aide ». Depuis les ajustements structurels, au moins, les politiques publiques ne sont pas seulement étatiques, avec un Etat central qui contrôlerait directement l’ensemble de son territoire et qui définirait seul ses actions en mobilisant les moyens financiers nécessaires. En pratique, d’ailleurs, cette situation n’a jamais véritablement existé. Ainsi, en Afrique subsaharienne, les Etats ont tenté aux Indépendances de construire une unité nationale à travers un processus de modernisation autoritaire, à partir d’un espace socio-politique plus ou moins hétérogène et remodelé par le pouvoir colonial. Dès leur origine, ils ont eu à gérer leurs rapports avec des chefferies et des pouvoirs locaux ou religieux plus ou moins puissants, et avec les anciennes puissances coloniales, puis avec les institutions d’aide, qui soutenaient toutefois à l’époque leur projet étatique, dans un contexte de guerre froide. Les politiques d’ajustement structurel, elles-mêmes liées à la crise de la dette et au tournant néo-libéral mondial, ont obligé les Etats du Sud à libéraliser leurs économies, à réduire et à reconfigurer leur intervention dans les infrastructures et les secteurs sociaux. Tant en milieu urbain que rural, les politiques de décentralisation ont mis en place des collectivités territoriales. La diversité et l’hétérogénéité des acteurs de l’action publique se sont renforcées dans les deux dernières décennies, avec l’accroissement des acteurs externes (multiplication des ONG et fondations, nouveaux bailleurs de fonds, originaire des pays émergents ; nouvelles institutions spécialisées par exemple sur la santé comme ONU-SIDA ou le Fonds Mondial contre le Paludisme et la Tuberculose, etc.) et la différenciation des acteurs nationaux (organisations paysannes, ONG nationales, collectivités locales, etc.). Sous l’impulsion des politiques d’aide et grâce à leurs ressources, le paysage institutionnel des acteurs de l’action publique s’est diversifié et complexifié.

On le sait, ces politiques de « désengagement de l’Etat » ne signifient pas tant un retrait qu’une recomposition, un redéploiement (Hibou, 1998). Elles produisent des configurations d’action publique complexes, instables, contradictoires. Mais on peut aussi argumenter qu’elles sont le mode post-ajustement de construction de l’Etat et que, en diffusant des équipements, la culture de l’écrit, des logiques managériales de gestion des équipements publics, les ONG elles-mêmes contribuent à diffuser l’idée d’Etat et l’inscription des dispositifs étatiques sur le territoire (Darbon, 2015b). De plus, la remise en avant de la question des politiques publiques par les institutions internationales, la multiplication des processus de définition des politiques sectorielles financés par l’aide, les logiques programme où les ONG nationales sont sous-traitants pour la mise en œuvre des programmes nationaux, tout cela montre qu’une action publique pluri-acteurs ne signifie pas forcément marginalisation de l’Etat.

Mais peut-on parler de politiques publiques en Afrique ? Certains auteurs en doutent : depuis les ajustements structurels, il n’y aurait pas de politique publique, seulement des déclinaisons nationales des politiques des institutions internationales. Le fait que les pays sous régime d’aide aient une souveraineté limitée, que leur capacité de négociation avec les donateurs soit problématique au-delà de quelques pays pouvant jouer sur une rente de situation géopolitique (Whitfield, 2009), tout comme l’ampleur des transferts de modèles (Darbon, 2009; Behrends, Park et Rottenburg, 2014), sont incontestables. Pour autant, aucun transfert ne se fait de façon mécanique, sans sélection et réinterprétation (Delpeuch, 2009). Les Etats ont des capacités à subvertir les injonctions et les conditionnalités qui leur sont faites (Thomas, 2004). Les différents secteurs d’action publique ne relèvent pas des mêmes enjeux politiques et, si les Etats laissent certains secteurs aux mains des organisations internationales (le travail des enfants, par exemple) et en copilotent d’autres autour de référentiels globalement partagés (l’eau potable par exemple), ils contrôlent davantage les secteurs stratégiques comme le foncier. La justice, domaine régalien par excellence, n’est que récemment devenu un secteur d’investissement de l’aide. Bref, les comparaisons entre secteurs, tout comme les comparaisons entre pays sur un même secteur, montrent des différences significatives, obligeant à prendre en compte la spécificité des secteurs et des trajectoires nationales (Lavigne Delville, à paraître), et donc la singularité des processus et le rôle des acteurs et des institutions nationales.

D’autres considèrent qu’il n’y a pas de « public » en termes de citoyens organisés, capables de revendiquer que l’Etat prenne en charge leurs problèmes, et que l’on a au mieux des politiques étatiques, mais pas « publiques ». D’autres encore que la faible différenciation entre Etat et bureaucratie ne permet pas de penser des politiques sectorielles qui soient suffisamment autonomes par rapport aux enjeux de maintien au pouvoir des élites, aux réseaux politiques et clientélistes, bref, par rapport aux « politics », pour pouvoir être analysées pour elles-mêmes, avec les outils des « policy process studies » (Darbon, 2004; 2015b). On ne peut qu’être d’accord sur le fait qu’on ne peut pas étudier les politiques sectorielles (les policies) en les isolant du politique (les politics) – c’est bien l’axe de travaux emblématiques (Bates, 1981; Berry, 1993; Boone, 2013) – et même des enjeux de contrat social, de conception de la société (polity)[3]. Mais il serait à l’inverse réducteur de ne lire les politiques sectorielles que sous l’angle des politics, au risque d’occulter le travail des bureaucraties et des experts, le rôle des modèles, etc. Faire l’hypothèse d’une autonomie, relative et partielle, des policies, et la mettre à l’épreuve de l’enquête, permet au contraire de poser la question du rapport policy/politics (Smyrl, 2002), de mettre en avant une autre dimension de l’Etat en action, celle de l’Etat producteur de services (Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014), et ainsi de porter un regard renouvelé sur l’Etat et le politique en Afrique.

Bref, le fait que les politiques publiques en Afrique ne correspondent pas au modèle, en partie idéalisé sinon fictif, de politiques sectorielles autonomes par rapport aux politics et faites pour répondre aux attentes des citoyens, ne signifie pas qu’elles n’existent pas, pas plus que le fait que l’histoire et la trajectoire spécifiques des organisations africaines se réclamant de la société civile en correspondent pas au modèle civique européen ne suffit à disqualifier la notion même de société civile en Afrique[4]. Dans les deux cas, ce n’est pas tant le modèle ou les écarts à un modèle largement idéalisé qui importe, que les « sociétés civiles réelles » (Camau, 2002), les politiques publiques en acte, « l’Etat en action » (Jobert, 1985), dont il s’agit d’élucider les dynamiques et les modalités, par des recherches empiriques.

Références

Balandier G., 1967, Anthropologie politique, Paris, Presses Universitaires de France.

Bates R., 1981, Market and States in Tropical Africa. The Political Basis of Agricultural Policies, Berkeley, University of California Press.

Behrends A., Park S.-J. et Rottenburg R., 2014, « Travelling Models. Introducing an Analytical Concept to Globalisation Studies », in Behrends A.,  Park S.-J. et Rottenburg R., ed., Travelling Models in African Conflict Management: Translating Technologies of Social Ordering, Leiden, Brill: 1-40.

Berry S., 1993, No condition is permanent, the social dynamics of agrarian change in subsaharian Africa, Madison, The University of Wisconsin Press.

Bierschenk T. et Olivier de Sardan J.-P. ed., 2014, States at Work. Dynamics of African Bureaucracies, Coll. Africa-Europe Group for Interdisciplinary Studies Vol. 12, Leiden, Brill.

Boone C., 2013, Property and Political Order in Africa. Land Rights and the Structure of Politics, Cambridge, Cambridge University Press.

Camau M., 2002, « Sociétés civiles « réelles » et téléologie de la démocratisation », Revue internationale de politique comparée, 9 (2): 213-232.

Darbon D. ed., 2009, La politique des modèles en Afrique. Simulation, dépolitisation et appropriation, Paris/Pessac, Karthala/MSHA.

Darbon D., 2004, « Peut-on relire le politique en Afriques via les politiques publiques?  ou « Policies make politics » : Does it make sense in African Countries ? », in Triulzi A. et Ercolessi C., ed., State, power, and new political actors in postcolonial Africa, Milano, Fondazione Giangiacomo Feltrinelli: 175-199.

Darbon D., 2015b, « Politiques publiques sectorielles dans les Etats et sociétés fragiles et science politique », in Valette E., Baron C.,  Enten F., et al, ed., Une action publique éclatée ?, Nogent sur Marne, GRET/LEREPS: 121-126.

Delpeuch T., 2009, « Comprendre la circulation internationale des solutions d’action publique : panorama des policy transfer studies », Critique internationale, 43 (2): 153-165.

Hibou B., 1998, « Retrait ou redéploiement de l’Etat? », Critique internationale, 1998/4 (1): 151-168.

Jobert B., 1985, « L’État en action. L’apport des politiques publiques « , Revue française de science politique, 35 (4): 654-682.

Lavigne Delville P., 2015, Aide internationale et sociétés civiles au Niger, Paris/Montpellier/Marseille, Karthala/APAD/IRD.

Lavigne Delville P., à paraître, « Les réformes de politiques publiques en Afrique de l’ouest, entre polity, politics et extraversion. Les cas de l’eau potable et du foncier en milieu rural (Bénin, Burkina Faso) », Gouvernement et action publique, 6 (4)

Li T. M., 2011, « Rendering Society Technical. Government through Community and the Ethnographic Turn at the World Bank in Indonesia », in Mosse D., ed., Adventures in Aidland. The Anthropology of Professionals in International Development, London, Berghahn: 57-79.

Otayek R., 2004, Les sociétés civiles du Sud. Un état des lieux dans trois pays de la ZSP (Cameroun, Ghana, Maroc), Paris, Ministère des affaires étrangères, 163 p.

OTAYEK R., 2009, « La problématique « africaine » de la société civile », in GAZIBO M. et THIRIOT C., ed., Le politique en Afrique, Paris, Karthala: 209-226.

Smyrl M., 2002, « Politics and Policy dans les approches américaines des politiques publiques : effets institutionnels et dynamiques de changement », Revue française de science politique, 52 (1): 37-52.

Thoenig J.-C., 1998a, « L’usage analytique du concept de régulation », in Commaille J. et Jobert B., ed., Les métamorphoses de la régulation politique, Paris, LGDJ: 35-53.

Thoenig J.-C., 1998b, « Politiques publiques et action publique », Revue internationale de politique comparée, 5 (2): 295-314.

Thoenig J.-C., 2005, « Pour une épistémologie des recherches sur l’action publique », in Filâtre D. et de Terssac G., ed., Les dynamiques intermédiaires au cœur de l’action publique, Toulouse, Octarès: 285-306

Thomas M. A., 2004, « Can the World Bank Enforce its Own Conditions? », Development & Change, 35 (3): 485-497.

Whitfield L. ed., 2009, The Politics of Aid. African Strategies for Dealing with Donors, Oxford/New York, Oxford University Press.

[1] Dans une culture anglo-saxonne, où l’Etat n’a pas ce caractère central, une telle distinction ne fait pas sens et on parle de public policy dans tous les cas.

[2] Je ne rentre pas ici dans le débat sur le sens du mot « public ».

[3] Balandier (1967 : 32) distingue de la même façon trois dimensions du politique, qui recoupent très largement cette typologie : les modes d’organisation des gouvernements et des sociétés humaines ; les types d’action qui concourent à la direction des affaires publiques ; les stratégies résultant de la compétition des individus et des groupes.

[4] Cf. Otayek (2004). Voir aussi la mise au point dans Lavigne Delville (2015 : 17-22).

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