1.L’action publique, un art du possible, entre idées, intérêts et institutions

L’action publique n’est pas une science. C’est un art du possible. Les politiques publiques, les interventions de développement cherchent à intervenir sur le réel, pour le modifier, pour orienter les dynamiques économiques et sociales. A des degrés très variés (tout ne se vaut pas !), elles sont nécessairement ambigües, contradictoires, imparfaites. « Les « projets » et les « programmes » gouvernementaux sont porteurs de beaucoup d’ambigüités : leurs objectifs sont souvent flous, les intérêts protégés, contradictoires, les moyens attribués, imprévisibles, la répartition des compétences, peu ou mal effectuée » (Lascoumes et Le Galès, 2007: 34). Leur mise en œuvre est souvent extrêmement problématique, au point que des ouvrages entiers y sont consacrés, et que le livre fondateur de Pressman et Wildavsky, sobrement intitulé «Implementation », a pour sous-titre : « comment les grands espoirs à Washington sont brisés à Oakland ou pourquoi il est surprenant que les programmes fédéraux marchent malgré tout, ceci étant une saga de l’Administration du Développement Economique, racontée par deux observateurs sympathisants cherchant à tirer des leçons sur la fondation d’espoirs ruinés »…

Les décalages entre les réalités (sociales, politiques, écologiques, économiques, etc.) objets de la politique ou de l’intervention et les représentations qui les sous-tendent sont une donnée structurelle. C’est particulièrement vrai pour ce que j’appelle les « interventions sociales », qui cherchent à modifier les conditions de vie ou les façons de vivre d’autres acteurs, appartenant à des territoires ou à des espaces sociaux marginaux ou incomplètement intégrés à l’espace socio-politique et économique dominant, que ces politiques ou interventions soient portées par l’Etat, des associations nationales ou locales, des institutions internationales, etc.

Ces décalages résultent de différentes sources :
– les visions politiques, les logiques d’intérêts des acteurs et des institutions qui promeuvent et mettent en œuvre ces actions et ces politiques, et les rapports de domination qu’ils exercent, consciemment ou non, sur les destinataires de leurs actions ;
– la méconnaissance et l’incompréhension de la réalité des situations qu’ils veulent changer et des logiques et intérêts des acteurs concernés, méconnaissance découlant elle-même, outre de ces visions politiques, de préjugés socio- ou ethnocentriques, et de biais cognitifs liés aux formations et aux cultures professionnelles des intervenants et des décideurs ;
– les logiques institutionnelles des institutions promouvant ou mettant en œuvre ces politiques et interventions, qui conditionne ce qui est faisable ou non, pensable ou non, et les thèmes et modes d’action possibles.

Ces décalages sont particulièrement forts dans le développement. La machinerie du développement est en partie un instrument de politique internationale, partie prenante des rapports de domination nord-sud. La distance (culturelle, économique, sociale, géographique) y est maximale entre les « décideurs » et les « bénéficiaires ». Les rapports de force particulièrement déséquilibrés (même si les acteurs nationaux et locaux ne manquent pas de capacités de résistance et de réinterprétation). Les régulations et médiations politiques et institutionnelles sont particulièrement faibles. Du coup, les cultures professionnelles et institutionnelles des acteurs du développement s’y déploient sans guère de régulation, de sanction par le réel. Le monde du développement est « irresponsable» au sens où les développeurs ne subissent jamais (ou presque) de sanctions pour leurs erreurs ou échecs (Lavigne Delville, 2000).

Cadres cognitifs et champ des pensables

Toute politique publique, toute intervention sociale, repose sur des cadres cognitifs, sur une représentation simplifiée des réalités sur lesquelles elles prétendent agir. Ce cadre de référence est à la fois un « décodage du réel », une façon de construire un diagnostic qui « diminue l’opacité du monde en définissant de nouveaux points d’appui pour agir » (Muller, 1990 : 44) et une opération de recodage du réel, à travers « un ensemble de normes prescriptives qui donnent sens à un programme politique » (idem : 43) en permettant d’en définir les modes opératoires. Ce qui est pensable à un moment donné dépend de l’idéologie dominante, des cultures professionnelles des acteurs dominants dans le secteur en question.

Malgré tous les démentis apportés tant par la recherche que par l’expérience des projets, la culture développementiste (je parle là d’un ensemble dominant de représentations, pas de la façon de voir de tous les
développeurs, bien sûr !) continue de reposer sur des postulats « technicisant » et « dépolitisant », sur des stéréotypes sur les populations locales, sur une absence de perspective historique et sur une illusion de table-rase permanente, sur une vision des situations « à développer » en termes de manque (Olivier de Sardan, 1995). Elle oscille entre un misérabilisme qui sous-estime les capacités et savoirs du peuple et un populisme idéologique qui les surestime (idem). Dès lors qu’ils reposent sur ces mêmes paradigmes éculés, la littérature développementiste et ses multiples études contribuent à reproduire ces stéréotypes et à évacuer une part importante des réalités. Elles tendent à produire et reproduire de l’ignorance (Hobart ed, 1993 ; Jacob ed, 2000).

Logiques institutionnelles, intérêts, rapports de force, résistances au changement

Le champ des possibles dépend largement des logiques institutionnelles des institutions intervenant. Par « logiques institutionnelles », j’entends les objectifs de reproduction de l’institution, ses critères internes d’évaluation et de gestion des carrières, sa culture organisationnelle, et la façon dont ces éléments influent sur les façons de penser et d’agir de ses membres. On ne pense pas et on n’agit pas (tout à fait) de la même façon à la Banque Mondiale, à l’AFD, dans une Ong. Le poids des logiques bureaucratiques n’est pas la même. Même si, à la Banque comme à l’AFD, le volume d’aide géré par un agent, le rythme de décaissement (le fait de dépenser l’argent) sont des critères importants d’évaluation des agents. Les analyses critiques du développement mettent en avant les rapports de domination à l’échelle mondiale, la volonté de libéraliser les économies au service du capitalisme mondiale. Ceci existe, incontestablement. Mais bien des effets pervers de l’aide s’analysent aisément en termes de logiques bureaucratiques des institutions d’aide et de jeux d’acteurs au sein des arènes de l’aide, sans avoir besoin de recourir à un grand complot…

Comme l’ont montré Ferguson et Naudet, les institutions tendent à « trouver des problèmes aux solutions », à formuler leur diagnostic en fonction de ce sur quoi elles peuvent agir. Comme l’expliquent de Gaulejac, Bonetti et Fraisse pour la France, « l’offre institutionnalisée structure la demande sociale (…) au point que les offreurs cherchent à faire surgir une dynamique de la demande ; se posent des problèmes d’ajustement entre une offre structurée par le réseau des institutions et une demande floue, mouvante et multidimensionnelle » (idem : 65-66).
Là encore, ces dimensions structurelles de l’action publique sont exacerbées dans le cas du développement. Une « industrie de l’aide » s’est mise en place dans les 40 dernières années, qui définit ce qu’il faut faire en même temps qu’elle contrôle les moyens. Qui, avec le soutien des bailleurs de fonds internationaux, s’est de plus en plus substituée aux Etats. Le système d’aide, tel qu’il s’est mis en place, est devenu fondamentalement pervers, au sens où il est pour partie un outil de domination, où les acteurs externes, qui n’ont pas de légitimité a priori, finissent, du fait de leur contrôle des moyens financiers, par avoir un poids démesuré dans la définition et la mise en œuvre de l’action publique. Au sens où l’afflux d’aide dans la durée, la multiplication désordonnée des acteurs internationaux, suscitent des logiques de dépendance, déresponsabilisent ou même contournent explicitement les acteurs locaux, et en particulier l’Etat (Lavigne Delville et Abdelkader, 2010 ; Lavigne Delville, 2011).

Or, comme toute institution, les institutions d’aide (Ong comprises, bien sûr) tendent à se reproduire, à éviter les remises en cause. Elles ont dès lors des inerties, plus ou moins fortes, des résistances au changement. Dès lors, les multiples réformes de l’aide ne changent pas forcément fondamentalement la donne. On peut même s’interroger sur la bureaucratisation croissante des mécanismes de financement, partie prenantes d’une « bureaucratisation du monde à l’ère néo-libérale » (Hibou, 2012).

2.Contribuer, malgré tout, à réduire les écarts

On peut considérer que, dès lors, tout est dit, que la seule chose qui vaille la peine est de dénoncer, une fois de plus, le système d’aide. C’est le choix de nombreux chercheurs en sciences sociales. De fait, la critique est indispensable.

On peut aussi considérer que les populations des pays en développement font face à des problèmes de misère, d’exclusion des services de base, de marginalisation sociale et politique inacceptables et qu’on ne peut pas s’en satisfaire. Que les politiques publiques, les politiques de coopération, les projets de développement, tels qu’ils existent réellement et résultent de 50 ans d’histoire du « développement », ne sont guère satisfaisants. Mais que tout ne se vaut pas, qu’il y a des politiques et des interventions plus pertinentes que d’autres. Que même au sein d’un système d’aide globalement pervers, il y a des interventions qui font sens et apportent des améliorations réelles dans la vie de gens et leur maîtrise de leur destin. J’en connais beaucoup !

On peut aussi reconnaître que de nombreux acteurs dans les pays en développement (au sein de l’Etat, des organisations locales, des Ong) mais aussi au sein du système d’aide, ne se satisfont pas de cette situation et qu’il est utile et légitime de travailler avec eux à renforcer leurs capacités de critique et de changement. Qu’il existe de nombreux professionnels engagés, porteurs de remarquables intelligences de l’action, de savoir-faire opérationnels éprouvés.

Bref, on peut assumer la fondamentale incomplétude de l’action publique (au Nord comme au Sud) et décider de s’y impliquer, pour travailler, avec d’autres et en premier lieu les acteurs engagés des organisations locales, à favoriser et/ou mettre en place des politiques et des interventions réfléchies. Des interventions qui ne prétendent pas faire de miracle, qui sont conscientes de leurs ambigüités, mais qui cherchent, le plus honnêtement possible, à faire évoluer les choses. Qui assument le fait d’être « des interventions dans des systèmes dynamiques » (Elwert et Bierschenk) et cherchent à faire sens par rapport à des réalités complexes, jamais bien connues à l’avance, à s’ancrer dans des dynamiques sociales. Des tentatives réfléchies pour réduire les écarts entre les discours et les pratiques, entre les ambitions et les effets réels.

Faire reconnaître la diversité et la complexité des réalités locales, faire reconnaître la légitimité des points de vue et aspirations des acteurs locaux (et donc questionner celle des points de vue et projet des intervenants…), favoriser le dialogue et la négociation entre acteurs locaux, d’une part, et responsables de politiques sectorielles et intervenants externes, de l’autre, est pour moi une exigence à la fois éthique et politique. Des consultants, des experts de formations variées, tentent d’y contribuer, de l’intérieur du système d’aide, dans une autonomie souvent limitée par rapport à leurs commanditaires. Ils ont parfois une solide culture socio-anthropologique, par formation ou par expérience. Ils sont parfois pris dans la culture développementiste et un populisme idéologique. A travers leurs analyses, leurs publications, leurs interventions en formation, leurs consultations parfois, les chercheurs en sciences sociales ont aussi un rôle à jouer.

Le rôle des sciences sociales, entre dévoilement et accompagnement

Pour réduire ces décalages, la connaissance anthropologique a évidemment un rôle crucial à jouer. C’est l’objectif de la recherche socio-anthropologique que de rendre compte du monde tel qu’il est, d’analyser les dynamiques sociales au plus près des logiques et des représentations des acteurs, en contrôlant au maximum l’ethnocentrisme. La socio-anthropologie a produit une somme considérable de connaissances sur les dynamiques sociales des sociétés locales dans la mondialisation, sur les effets des projets de développement sur les populations. Elle s’intéresse aujourd’hui aux institutions et aux acteurs de l’aide. Refusant de « se salir les mains » dans des actions forcément ambigües, l’anthropologie académique a longtemps considéré que son rôle était de constater (les décalages, les effets pervers) et de dénoncer (les rapports de domination, les méconnaissances, les projets et les politiques inadaptées). Elle s’étonne dans le même temps de voir le peu d’influence de ces écrits.

Mais ce ne sont pas des publications académiques qui produisent du changement. Dès lors que l’on a un minimum de réalisme sociologique sur l’action publique, et sur les modalités de circulation des connaissances, on ne peut se contenter de renvoyer à la littérature académique en disant « tout a déjà été dit ». Dès lors que l’on souhaite peser sur les processus, il est nécessaire de s’y impliquer, à un titre ou à un autre, et de coupler l’analyse distanciée avec le dialogue avec les acteurs de l’action publique. De coupler ce qui est pour François de Singly (2004) les deux fonctions de la recherche, le dévoilement, la mise à jour des processus et des dynamiques, et l’accompagnement, qui permet aux acteurs de mieux penser leur situation et leur pratique.

Production de connaissances, « accompagnement de l’information anthropologique » et appui à la réflexivité des praticiens

Un premier niveau porte sur la production et/ou la mise à disposition de connaissances utiles à l’action, qu’il s’agisse de cadres d’analyses solides d’un point de vue socio-anthropologique, ou d’analyses empiriques sur des objets précis. Les connaissances en sciences sociales sur les dynamiques sociales et politiques dans les pays du Sud sont extrêmement riches, elles ne sont pas toujours connues  et accessibles aux praticiens, tant d’un point de vue physique (comment savoir qu’il existe un article dans les Cahiers d’études africaines sur l’accès des femmes à la terre en pays goin ? comment se procurer cet article ?) qu’intellectuel : les questionnements académiques et opérationnels sont différents, les articles scientifiques sont écrits pour les chercheurs, et le langage, les concepts, forment souvent autant de barrières d’accès. Des études spécifiques sur des sites d’intervention, sur des objets communs, sont en général plus facilement accessibles, car elles parlent de choses que les praticiens connaissent empiriquement. Le dialogue n’est cependant possible que si les questionnements scientifiques et opérationnels s’articulent autour d’objets d’interface (Lavigne Delville, 2007). Dans les deux cas, un enjeu essentiel est la traduction d’un univers de sens à l’autre, ce que J.F.Baré (1995) appelle « l’accompagnement de l’information anthropologique », sans lequel, ajoute-t-il, « on ne peut parler d’application».

Mais l’apport des sciences sociales porte aussi sur l’aide, l’intervention de développement. Là aussi un important corpus de connaissance existe, qui permet aux praticiens de se penser comme partie prenante des arènes de l’action, de mettre en perspective leur positionnement et les enjeux de leur action. L’aide internationale est porteuse de rapports de domination, elle pose des problèmes d’ingérence. Elle produit et reproduit de l’ignorance, des préjugés. Agir pour le développement est un art du possible, qui suppose à la fois engagement, professionnalisme et recul réflexif. Contribuer à susciter et développer la réflexivité des praticiens (Schön, 1983) sur leur propre pratique est un second enjeu de collaboration entre sciences sociales et praticiens, que ce soit à travers l’animation d’une réflexion collective, des suivis de processus (Mosse et al, dir, 1998), l’appui à des capitalisations d’expérience (Lavigne Delville et Villeval, 2004) la conduite d’enquêtes de terrain sur les interventions et la mise en débat de leurs résultats.

Dans tous les cas, il s’agit de permettre aux praticiens de faire évoluer leurs cadres d’analyses, leurs façons de comprendre les dynamiques locales et d’appréhender l’enjeu de leurs interventions, en les « socio-anthropologisant » davantage. De leur permettre d’enrichir leur conception de leur métier et leur pratique. Ce qui suppose de respecter leur métier et leurs compétences professionnelles propres, ce qui n’est pas le cas de tous les anthropologues (Lavigne Delville, 2011).

S’impliquer dans les processus de changement : entre participation et dialogue critique

Un anthropologue peut choisir de s’impliquer dans les processus de changement, comme expert, comme chef de projet. Le choix est ici de « mettre les mains dans le cambouis », de mobiliser ses compétences dans la conception, la mise en œuvre, le suivi d’interventions. L’anthropologue est alors avant tout un praticien, quelqu’un qui mobilise ses compétences et ses savoir-faire de sciences sociales dans l’action. Devenir praticien, ou s’engager en tant que consultant dans l’élaboration de projets, de démarches, de méthodes, suppose de rentrer, au moins partiellement, dans les cadres de pensée, les cadres institutionnels et financiers qui structurent les interventions de développement, et donc de faire porter les efforts et la critique plus sur les processus opérationnels que sur les hypothèses fondamentales des actions. Mais mettre du réalisme terrain dans des démarches et des méthodologies, renforcer le feed-back sur l’action, est souhaitable et utile, dès lors que les projets font à peu près sens, que les configurations institutionnelles sont à peu près saines. La légitimité apportée par l’expérience pratique, le fait d’être, comme les autres praticiens « les mains dans le cambouis », le fait de travailler ensemble dans les mêmes équipes, permet de mieux prendre en compte les représentations et contraintes pratiques de agents de terrain, et donne souvent plus de poids aux propositions.

En fonction des positions, les rôles varient, la capacité d’influence sur les dispositifs et les méthodologies, aussi. La capacité de distance critique également, et les points sur lesquelles elle s’exerce également. Le socio-anthropologue praticien est souvent mal vu par ses collègues chercheurs. C’est pourtant un métier à part entière, qui a ses propres valeurs et contraintes, qui demande des capacités nombreuses et variées, qui oblige à affronter la complexité même si, pour agir, il faut (tenter de) la réduire. La position n’est pas simple, elle est pleine d’ambiguités (Mathieu, 2012 ; Reikat, 2012). Mais j’ai personnellement beaucoup d’admiration pour un certain nombre de collègues, chefs de projets, consultants, de formation variée, qui ont un engagement et un sens du terrain remarquables, et font preuve d’une impressionnante capacité d’animation de l’action collective et de conduite de projets.

Créer les « chainons manquants » institutionnels entre recherche et pratique

Le dialogue entre chercheurs en sciences sociales ne va pas de soi. Les questionnements sont différents. Les premiers sont tournés vers l’analyse de processus passés, restitués dans toute leur complexité. Les secondes vers un avenir à construire, à partir d’une vision normative. Comme le remarquait Olivier de Sardan (2004), il y a des chainons manquants entre la connaissance socio-anthropologique et la pratique du développement.

L’idée n’est pas ici que l’action devrait ou même pourrait découler directement de la connaissance socio-anthropologique : ce sont de meilleures articulations entre deux métiers, deux ensembles de questionnements et de savoir-faire qu’il s’agit de favoriser. Cela suppose à la fois des objets d’interface, communs aux deux types d’acteurs même s’ils les abordent différemment, et des raisonnements intermédiaires, qui fassent le lien entre les questionnements et les catégories des uns et des autres, déplaçant les uns et les autres (Lavigne Delville, 2007). Construire ces passerelles demande des « chainons manquants institutionnels », des acteurs qui, tout en étant ancré dans un des deux univers, ont la capacité à suffisamment connaître, comprendre et respecter l’autre, pour pouvoir assurer la traduction (au sens de Latour) des questionnements et des analyses d’un univers de sens dans l’autre. Des chercheurs attachés à comprendre la pratique, des praticiens formés ou au moins ouverts aux sciences sociales sont utiles pour jouer ce rôle. Il ne s’agit pas ici de prétendre que les projets « sociologiquement informés » sont nécessairement meilleurs. Encore moins croire que cela permet d’échapper aux contradictions structurelles de l’intervention sociale et de l’aide internationale. C’est simplement reconnaître que les interventions de développement sont des interventions dans des arènes sociales et politiques dynamiques, qu’elles consistent à apporter des ressources (financières, techniques, politiques, symboliques, etc.) à certains acteurs pour leur permettre de renégocier leur place dans ces arènes et qu’il vaut mieux le penser comme cela. Qu’au sein d’arènes locales complexes et d’un système d’aide globalement ambigu sinon pervers, il existe des espaces de jeu pour des interventions qui font sens pour les acteurs concernés, et qu’il vaut le coup de les explorer, et de donner des outils cognitifs, stratégiques et méthodologiques à ceux qui cherchent à les explorer.

De ce point de vue, tout en partageant largement son point de vue, mon expérience me rend un peu moins pessimiste que Tania Li (2014) sur les possibilités d’articulation entre les trois postures socio-anthropologiques qu’elle décrit par rapport au développement. C’est l’objet de ce site.

Bibliographie
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