Au sens large, le foncier est l’ensemble des rapports entre les hommes en ce qui concerne la terre et les ressources naturelles qu’elle porte. Il s’agit donc d’un rapport social, qui a de multiples dimensions, sociales, économiques, politiques, juridiques :
– à travers la façon dont elle définit ses modes d’appropriation des terres et des ressources, une société traduit ses valeurs et ses fondements ;
– les inégalités et exclusions dans l’accès aux terres et aux ressources sont au cœur des inégalités économiques ;
– le contrôle de la terre, ou de l’affectation des droits sur la terre, a des enjeux politiques forts. En définissant des catégories juridiques, en orientant la répartition des terres entre les acteurs, une politique foncière inclue ou exclue les différents groupes sociaux, et influe sur la répartition des richesses.

Le foncier a donc des enjeux de « pouvoir, richesse et sens » (Shipton). Il n’est pas étonnant qu’il soit au cœur des enjeux sociaux, des conflits, des politiques.

A l’échelle de la planète, la diversité des modes d’appropriation des terres et des ressources est immense. Elle reflète à la fois la diversité des modes d’exploitation du milieu (« extractivisme » dans les forêts équatoriales et les déserts froids et chauds, agriculture itinérante ou fixe, irrigation, etc. : Le Bris et al, 1991), celle des choix de société, et celle des histoires et des dynamiques. Elle se traduit par des équilibres variés et dynamiques entre privé, commun et public ; entre ce qui est soumis à la compétition et ce qui en est exclu ; dans les liens entre identités sociales et accès aux terres ; dans les rapports entre Etat, pouvoirs locaux, citoyens, groupes d’appartenance.

Du fait de leur histoire coloniale, la majorité des pays en développement connaissent une situation de pluralité de normes en matière foncière : aux situations locales, en grande majorité « extra-légales » relevant de normes foncières locales, issues de la coutume et des dynamiques de peuplement, anciennes ou récentes, se superpose un cadre légal qui organise le dualisme entre les espaces régis par la propriété privée (en pratique limités du fait de la complexité et du coût de l’accès aux dispositifs d’administration foncière) et la majorité du territoire, qui relève juridiquement de terres « publiques ». S’y ajoute une administration foncière lointaine, fréquemment corrompue.

Une part plus ou moins importante de la population est, de droit ou de fait, exclue de l’accès aux droits, ce qui induit une insécurité juridique qui, lorsque l’Etat ou des acteurs puissants veulent s’approprier les terres, se traduit en insécurité réelle et en risque de perte de leurs droits. Lorsque les régulations locales sont acceptées par tous, cette situation « d’extralégalité » n’est pas un problème. Lorsqu’elles sont contestées, que certains acteurs ont intérêt à jouer sur les contradictions entre normes, cela favorise les conflits, les arbitraires, les spoliations. La gestion foncière est bien souvent une « gestion de la confusion », servant des intérêts.

S’intéresser au foncier, c’est donc décrire et comprendre les conceptions et les pratiques d’appropriation des terres et des ressources, sans être prisonnier d’un cadre conceptuel conçu autour de la propriété privée, en échappant au double piège d’une idéalisation de sociétés «communautaires » et d’une lecture téléologique qui voit dans la propriété individuelle la référence unique et le résultat nécessaire des évolutions (spontanées ou induites par les politiques publiques). Il faut pour cela s’interroger en termes d’accès aux terres et aux ressources naturelles et de contrôle de cet accès ; décortiquer de façon empirique les modes d’appropriation liés aux différents modes d’exploitation du milieu et aux choix de société ; s’intéresser à la façon dont cet accès est régulé, de façon plus ou moins effective, par un ensemble d’acteurs aux légitimités souvent diverses. Il faut interroger les processus de changement, les politiques de l’Etat et leurs conséquences, analyser les conflits et les enjeux qu’ils recouvrent, dans leurs différentes dimensions entremêlées, être attentifs aux instrumentalisations du foncier dans les luttes politiques. C’est aussi comprendre les luttes pour l’appropriation et le contrôle de l’espace, les processus d’exclusion, les stratégies des élites et des firmes multinationales, les dynamiques d’accaparement foncier.

Agir sur le foncier, c’est tenter d’apporter des réponses aux formes d’insécurités rencontrées par les acteurs, de favoriser l’émergence de régulations effectives fondées sur des normes davantage partagées et une répartition plus équitable de l’accès aux terres et aux ressources naturelles. Du fait de cette pluralité de normes et d’intérêts, la gestion des terres et des ressources naturelles pose des enjeux de « gouvernance », au sens de « processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, et d’institutions en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement » (Le Galès).

C’est tenter d’influer sur les politiques foncières en donnant aux acteurs partie prenante l’accès à des analyses rigoureuses des situations et des dynamiques, en donnant des ressources aux organisations qui luttent pour des politiques plus inclusives et contre les processus d’exclusion, en accompagnant les politiques et les opérations par des expertises et des recherches appliquées. Cela suppose  de prendre au sérieux le fait qu’une politique (policy) foncière est aussi du politique (politics), et que les processus de changement se confrontent à de puissantes logiques d’intérêts.

Cela suppose de prendre acte des leçons de l’expérience, qui amènent à beaucoup de prudence par rapport aux modèles standard :
– les conditions de succès des opérations de formalisation de droits de propriété privée sont en effet bien plus complexes et restrictives que l’affirment leurs promoteurs et génèrent souvent des effets contre-productifs dans des contextes « d’imperfections » dans les processus productif, de carences des institutions d’administration foncière et d’instrumentalisation politique de la confusion dans la gestion foncière;
– faute de prendre au sérieux les enjeux socio-politiques de la gestion des ressources naturelles, la promotion des « comités de gestion » aboutit plus souvent à une privatisation de ressources communes au profit de quelques groupes ou familles, et à l’exclusion des « étrangers » ou des pasteurs, qu’à une gestion communautaire équitable.

Quelques références

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