1er mars 2015 : Qu’est-ce que la sécurité foncière ?

L’objectif affiché des politiques de formalisation des droits fonciers est la sécurité foncière. D’un point de vue strictement juridique, seuls des droits légalement reconnus peuvent être sûrs, et se voir confirmés devant un tribunal. Inversement, des droits « informels » sont nécessairement « insécures » et comme la propriété privée est la seule à conférer tous les droits, seule celle-ci protège vraiment contre les revendications des tiers. Une telle vision postule un lien univoque entre « droits formels » et « sécurité », entre « formalisation » et « sécurisation » des droits fonciers, voire « propriété privée ».

Paradoxalement, la référence permanente à la sécurité foncière dans les débats sur les politiques foncières et les opérations de formalisation va de pair avec le fait que cette notion est souvent floue, les définitions sont multiples (Arnot, Luckert et Boxall, 2011), souvent peu précisées. Or la façon de définir la sécurité foncière oriente fortement le débat sur la formalisation. Une définition rigoureuse est donc nécessaire.

Des droits sécurisés, ce n’est pas nécessairement la propriété privée

Certaines analyses confondent sécurité et propriété privée. Ainsi, lorsque Bruce et Mighot-Adholla (1994 : 3) définissent la sécurité foncière comme «le droit, ressenti par le possesseur d’une parcelle de terre, de gérer et utiliser sa parcelle, de disposer de son produit, d’engager des transactions, y compris des transferts temporaires ou permanents, sans entrave ou interférence de personne physique ou morale», ils décrivent une propriété privée absolue et non la sécurité foncière ! Des droits d’exploitations obtenus en faire-valoir indirect, des droits de chasse, peuvent parfaitement être sécurisés. On peut être sécurisé dans sa propriété même avec des restrictions au droit de vendre. Le fait que, en France, le montant des baux ruraux soit fixé ou que la SAFER ait un droit de préemption ne signifie pas que le propriétaire n’est pas en sécurité foncière !

Le type de droit dont on a besoin dépend des usages. Un pasteur n’a pas besoin de la propriété sur les pâturages ou les points d’eau où il conduit ses troupeaux. Il a au contraire besoin de pouvoir se déplacer, d’accéder à des pâturages sur des terres qu’il ne possède pas. Ce qu’il cherche est un droit d’accès, un droit de pâture. Bien plus, en zone aride, la mobilité est une condition d’efficacité : au Sahel, l’élevage transhumant permet en moyenne une plus grande charge en bétail que l’élevage en ranching, sur un espace délimité, en propriété (Thebaud, Grell et Miehe, 1995).

En milieu urbain, la sécurité foncière tient au fait d’habiter une parcelle qui n’est pas revendiquée par d’autres, ou qu’on occupe en bonne intelligence avec le propriétaire. Dans les quartiers populaires, elle tient aussi et surtout au fait qu’on ne risque pas d’être expulsé par l’Etat, et de voir son habitation et ses biens détruits par une opération de déguerpissement.

Ce sont ces droits d’accès à la terre et aux ressources, dans leur variété, que les populations ont besoin de sécuriser, pour vivre et habiter paisiblement, et produire efficacement.

La sécurité foncière résulte d’abord du consensus social sur les droits et de la confiance dans les institutions

On ne recourt à l’administration ou à la justice qu’en cas de problème. Et on y a d’autant moins recours que ces institutions sont lointaines, peu accessibles, coûteuses, voire peu fiables. Au quotidien, c’est la reconnaissance sociale des droits qui assure la sécurité foncière.

La sécurité foncière de droits sur la terre n’est pas liée au fait qu’ils aient été formalisés. « Formalisés » ou « informels », des droits sur la terre sont sécurisés s’ils font l’objet d’un consensus social, si chacun sait que leur détenteur les a hérités de son père ou les a achetés. Si personne ne cherche à contester mes droits et si, au cas où cela arriverait, leur détenteur pourra s’adresser à des autorités qui arbitreront dans le sens des droits légitimes. Inversement, on peut avoir un Titre foncier et être en insécurité si l’on ne peut l’utiliser, si le terrain a déjà fait l’objet d’un Titre, si l’achat a été illégitime et que le terrain est occupé. Si la justice est corrompue et qu’elle arbitre en faveur du plus puissant ou du plus riche.

La sécurité foncière n’est pas liée non plus au contenu des droits. On peut être en insécurité foncière sur une parcelle en propriété privée, et en sécurité sur une parcelle louée pour une année, si personne ne viendra contester ce droit, si le propriétaire ne peut pas reprendre la parcelle juste avant les semis ou en cours de culture. Il y a souvent confusion entre précarité des droits et insécurité foncière.

La sécurité foncière peut être définie comme la confiance dans le fait que les droits que l’on détient sur des terres et des ressources naturelles (quelle que soit la nature de ces droits) ne soient pas contestés sans raison, et que, s’ils le sont, ils seront confirmés par des instances d’arbitrage (Lavigne Delville, 2006). La sécurité foncière suppose des droits légitimes par rapport à des normes et aux autorités qui chargées de les garantir, et des autorités aptes à les garantir effectivement. C’est donc une question avant tout institutionnelle, et même, dans les contextes où les droits ne sont pas tous formalisés, où les droits sont liés aux identités sociales et où les institutions sont politisées, une question politique et institutionnelle. En pratique, c’est seulement lorsqu’un recours effectif aux autorités est nécessaire que l’on peut vérifier si elles sont effectives… la sécurité foncière est ainsi avant tout une question de confiance dans les règles et dans les institutions (Le Roy, 1997).

L’insécurité des droits « informels » est souvent surestimée, la concurrence entre normes et entre autorités est une source d’insécurité foncière

Mis en avant depuis les années 90, le thème de l’insécurité foncière recouvre des réalités très variables selon les zones et les acteurs. Il est souvent mis en avant sans analyse sérieuse de la réalité de l’insécurité foncière et de ses causes, sur la base d’une confusion entre sécurité et formalisation.

En pratique, l’insécurité foncière est souvent surestimée. Là où les régulations foncières sont à peu près effectives, les droits fonciers des populations, même informels, sont globalement sécurisés : chacun sait quels sont ses droits et ceux des autres. En cas de conflits, des médiations ou arbitrages, à un niveau ou un autre, permettent de débouter les revendications illégitimes, de trouver une solution. La pression démographique, l’insertion dans les marchés, ne produisent pas mécaniquement des conflits ou de l’insécurité. L’insécurité « potentielle » liée à l’absence de reconnaissance juridique des droits fonciers ne se traduit pas en insécurité réelle tant que les normes locales ne sont pas contestées, et que des acteurs externes (l’Etat, des acteurs externes) ne viennent pas les mettre en danger.

L’escalade de certains conflits renvoie pour partie à l’affaiblissement de la capacité de l’Etat à les contenir (conflits agriculteurs/éleveurs). Dans des contextes très conflictuels, où la violence ou les rapports de force dominent, l’insécurité foncière peut être structurelle. Mais les conflits ou les abus de pouvoir se concentrent souvent sur des situations spécifiques. Outre les ventes (peu régulées du point de vue de la coutume et non régulées par l’Etat), qui sont une source fréquente de conflits, les zones conflictuelles sont souvent liées à des configurations spécifiques (limites territoriales flous et contestées entre territoires ; tensions entre migrants et autochtones dans des zones de migration liées à la renégociation des rapports fonciers lors d’un changement de génération, etc.).

Pourquoi tant de conflits sur les ventes ?[1]

Dans de nombreuses régions, ce sont les ventes qui sont la source principale de conflits fonciers. Dans les normes coutumières, la terre est un patrimoine familial ou lignager, qui doit être préservé pour l’ensemble du groupe familial, et les futurs descendants. Ce patrimoine ne doit pas être amputé par les ventes. Dans de nombreuses régions, les ventes de terre se développent, malgré cette norme. Mais 1/ elles ne sont pas toujours considérées comme légitimes sur le principe (et dans ce cas, les transactions se font plutôt de manière discrète, en cachette) ; 2/ la vente d’une parcelle familiale par le gestionnaire du patrimoine a de fortes chances d’être contestée par un autre ayant-droit, si la vente ne résulte pas d’une négociation au sein des ayants-droits.

Dans certaines régions, les ventes sont anciennes et suivent des procédures coutumières explicites (Hallaire). Mais la plupart du temps, elles ne sont véritablement régulées ni par des normes locales, ni par le dispositif étatique, qui considère que seule les parcelles « entrées dans la vie juridique » peuvent être légalement transférées[2]. Les ventes de terre se développent ainsi dans un « marché gris », ni totalement occulte, ni totalement ouvert.

Les causes des conflits sont assez simples : il y a souvent contestation de la vente par un ayant-droit qui découvre qu’elle a été faite sans son accord et s’y oppose a posteriori. Ces oppositions peuvent porter sur la vente elle-même, sur l’absence de discussion préalable, sur le partage du montant reçu. Il peut y avoir ambigüité sur le contenu de la transaction, sur les droits cédés. Ainsi, un possesseur autochtone peut penser céder des droits de culture au vivant, sans droit de transmission, quand l’acheteur pense en termes de vente complète, et acquérir tous les droits. Ces ambigüités peuvent ultérieurement être utilisées pour imposer une réinterprétation du contenue de la transaction. Il peut y avoir contestation ultérieure de la vente, de son existence ou de son contenu, par l’une ou l’autre des parties, souvent les vendeurs ou leurs descendants.

Lorsque la pression foncière est forte, que la valeur des terres augmente rapidement, les ayants-droits cherchent à renégocier le prix d’achat ou à récupérer des terres vendues et instrumentalisent les flous sur la transaction, voire revendent plusieurs fois la même parcelle. Lorsque le marché n’est pas régulé, les ventes peuvent être le fait d’ayants-droits sans responsabilité dans la gestion du patrimoine, ou de migrants installés de longue date sur des terres contrôlées par un lignage autochtone. Les acheteurs sont prêts à acheter des parcelles même dans des conditions douteuses, espérant que leur pouvoir politique ou économique leur permettra de faire face aux éventuelles contestations. En péri-urbain en particulier, le risque de perdre quelques parcelles est moindre que le gain lié à l’urbanisation d’un champ acheté.

Face à ces conflits, les acteurs locaux ont souvent mis en place des procédures endogènes de formalisation, par le recours aux témoins et à l’écrit (Lavigne Delville, 2002a). Ces procédures, qui évoluent et se précisent avec le temps (André, 1999), ne résolvent cependant pas tous les problèmes : 1/ les termes sont souvent euphémisés, on parle de « cession » et pas de vente, ce qui n’évite pas toutes les ambiguités sur le contenu de la transaction ; 2/ celui qui signe en tant que « vendeur » est un individu, et l’accord des ayants droits familiaux n’est pas garanti, en cas de vente d’une parcelle relevant d’un patrimoine familial ; 3/ il n’y a pas toujours de visite sur le terrain et d’identification contradictoire, avec les voisins, des limites et du changement de propriétaire ; 3/ il n’y a pas d’enregistrement à date certaine de la vente et archivage fiable.

Les conflits sont particulièrement fréquents lorsque certains acteurs jouent de la pluralité des normes pour contester des droits légitimes, ou en revendiquer qui ne le sont pas sur le registre local. C’est en particulier le cas lorsque les règles étatiques sont mobilisées pour contrer les normes locales, lorsque l’on peut obtenir un titre foncier sans disposer des droits correspondant dans l’espace local. Lorsque des migrants mobilisent le droit étatique ou l’administration pour refuser les normes coutumières. Mais aussi lorsque des autochtones réécrivent l’histoire pour contester des ventes faites par leurs parents.

Les situations, nombreuses, de pluralité des normes, de coexistence de régulations locales et étatiques, favorisent les conflits au sens où certains acteurs peuvent jouer des contradictions entre différentes normes, pour revendiquer en référence aux unes des droits qui seraient illégitimes par rapport à d’autres. Mais ce n’est pas tant la pluralité des normes qui pose problème, que les concurrences entre institutions, que la carences d’un cadre institutionnel qui n’arrive pas ou ne veut pas organiser la coexistence des instances et la production d‘arbitrages partagés, à hiérarchiser les pouvoirs, à préciser les modalités de saisie des différentes autorités. Dans ce cas, chaque protagoniste d’un conflit va chercher appui auprès de l’instance qu’il juge la plus à même d’arbitrer dans son sens, un arbitrage rendu dans un sens est contesté par l’autre partie auprès d’une instance concurrente. Les problèmes d’insécurité foncière trouvent ainsi fréquemment leur source dans les concurrences entre instances d’arbitrage, dans les défaillances de la régulation foncière, et posent donc des rapports entre autorités locales et institutions étatiques.

Face aux risques d’insécurité, les acteurs ne restent pas inactifs : les stratégies de sécurisation

Face aux risques d’insécurité foncière et aux dysfonctionnements de la régulation foncière, les populations ne restent pas inactives. Elles mettent en place des stratégies de sécurisation (Lavigne Delville, 2007), pour réduire les risques qu’ils perçoivent. Ces stratégies sont variées : marquage du terrain et pose de bornes végétales, renforcement de sa place dans les réseaux sociaux locaux (en particulier pour des migrants), inscription dans la clientèle politique d’acteurs puissants dont on attend un soutien en cas de besoin, recherche de documents écrits ou venant de l’administration quelque soit leur caractère légal, recours aux dispositifs publics dans la mesure où ils sont fiables et accessibles, etc. Globalement, ces stratégies visent à rendre visibles les droits et les inscrire dans le paysage par des marques d’appropriation ou du travail, à légitimer la façon dont ils ont été obtenus dans l’espace local et vis-à-vis de l’administration, à pouvoir mobiliser des institutions et des acteurs puissants en cas de contestation. Dans un contexte d’incertitudes sur les normes et de dysfonctionnements de la régulation foncière, ils visent à réduire l’incertitude (di Balme, Guissou, Hochet et al., 2012), à tenter de combiner sécurisation par la reconnaissance sociale des droits et sécurisation par l’Etat et le papier.

strat secur021

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(source : Lavigne Delville, 2007)

En particulier, les ruraux recourent fréquemment à l’écrit pour les transactions marchandes (Andre, 2002; Lavigne Delville, 2003; Colin, 2013b). Beaucoup plus fréquentes qu’on ne le pensait il y a quelques années, très évolutives, parfois très normées et systématisés, les procédures locales de formalisation des transferts de droits relèvent du droit privé (contrats sous-seing privé) et de l’affirmation des conventions (décret de 1906). Elles sont rarement reconnues par les politiques foncières. Ils ne suffisent pas toujours à éviter les conflits sur les ventes. En particulier, la signature d’une autorité témoigne que les parties sont venues le voir avec le contrat, mais pas de la légitimité de la vente, ni de l’absence d’ambigüité sur son contenu. Le fait que les Etats refusent de reconnaître explicitement ces procédures et de leur donner un encadrement légal empêche de traiter ces limites (cf. encadré ci-dessus), les enfermant dans une situation de solution partielle, qui favorise les coups de force et les acteurs puissants.

Bibliographie

Andre C., 2002, « Custom, contracts and cadastres in north-west Rwanda », The European Journal of Development Research, vol 14 n° 2, pp. 153-172.

André C., 1999, « Pratiques foncières et «formalisation informelle» des transactions (Nord-ouest du Rwanda) », in Lavigne Delville P. et Mathieu P., ed., Formalisation des contrats et des transactions. Repérage des pratiques populaires d’usage de l’écrit dans les transactions foncières en Afrique rurale, Paris, Gret/UCL, pp. 202-213.

Arnot C. D., Luckert M. K. et Boxall P. C., 2011, « What is tenure security? Conceptual implications for empirical analysis », Land Economics, vol 87 n° 2, pp. 297-311.

Colin J.-P., 2013a, « La formalisation des transactions foncières en milieu rural africain. Une perspective ivoirienne », « Formalisation des droits et des obligations » Nogent-sur-Marne, Comité Technique Foncier et Développement, 141-150 p.

Colin J.-P., 2013b, « Securing rural land transactions in Africa. An Ivorian perspective », Land Use Policy, vol 31, pp. 430-440.

Colin J.-P. et Woodhouse P., 2010, « Introduction: interpreting land markets in Africa », Africa, vol 80 n° 1, pp. 1-13.

di Balme L. A., Guissou C., Hochet P., et al, 2012, Réduire l’incertitude, Ouagadougou, Laboratoire Citoyenneté

Groppo P., Mekouar M., Damais G., et al, 1995, « Politique de regularisation fonciere pour une agriculture durable en Republique Democratique Populaire Lao », Land Reform, Land Settlement and Cooperatives, pp. 63-88.

Lavigne Delville P., 2002a,  » When Farmers Use “Pieces of paper” to Record Their Land Transactions in Francophone Rural Africa : Insights into the Dynamics of Institutional Innovation » », European Journal of Development Research, vol 14 n° 2, pp. 89-108.

Lavigne Delville P., 2002b, « When Farmers Use ‘Pieces of Paper’ to Record Their Land Transactions in Francophone Rural Africa: Insights into the Dynamics of Institutional Innovation », European Journal of Development Research, vol 14 n° 2, pp. 89.

Lavigne Delville P., 2003, « When Farmers Use “Pieces of paper” to Record Their Land Transactions in Francophone Rural Africa : Insights into the Dynamics of Institutional Innovation « , in Benjaminsen T. A. et Lund C., ed., Securing land rights in Africa, London/Bonn, Franck Cass/EADI, pp. 89-108.

Lavigne Delville P., 2006, « Sécurité, insécurités et sécurisation foncières: un cadre conceptuel », Réforme agraire et coopératives, n° 2006/2, pp. 18-25.

Lavigne Delville P., 2007, « Insécurités foncières et trajectoires de sécurisation : illustrations ouest-africaines », Réforme agraire et coopératives, n° 2007/1, pp. 7-17.

Le Roy E., 1997, « La sécurité foncière dans un contexte africain de marchandisation imparfaite de la terre », in Blanc-Pamard C. et Cambrézy L., ed., Terre, terroir, territoire, les tensions foncières, Paris, Orstom, pp. 455-472.

Mathieu P., 2001, « Transactions informelles et marchés fonciers émergents en Afrique « , in Benjaminsen T. et Lund C., ed., Politics, property and Production in the West African Sahel : Understanding Natural Resources Management, Uppsala Nordic Africa Institute, pp. 22-39.

Mathieu P. et Lavigne Delville P., 2003, Sécuriser les transactions foncières dans l’ouest du Burkina Faso, IIED/GRET/IED/UERD, 36 p.

Thebaud B., Grell H. et Miehe J., 1995, Vers une reconnaissance de l’efficacité pastorale traditionnelle : les leçons d’une expérience de pâturage contrôlé dans le nord du Sénégal, Londres, IIED

 Notes

[1] (Mathieu, 2001; Lavigne Delville, 2002b; Mathieu et Lavigne Delville, 2003; Colin et Woodhouse, 2010; Colin, 2013a)

[2] Au Laos, c’est justement la vente d’une parcelle non enregistrée qui est l’occasion de l’enregistrer, en même temps que la vente se fait : un agent de l’administration foncière vient relever les limites et enregistrer la parcelle au moment de la conclusion de la vente (Groppo, Mekouar, Damais et al., 1995).

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