2010 – Sécurisation foncière et formalisation des droits sur la terre : un cadre conceptuel élargi

(extrait de Lavigne Delville P., 2010, « Sécurisation foncière, formalisation des droits, institutions de régulation foncière et investissements. Pour un cadre conceptuel élargi », Revue des Questions foncières, FAO, n° 1, pp. 5-34)

Les débats sur la sécurisation foncière opposent, en simplifiant, deux positions : celle qui met en avant les rapports fonciers existants comme frein à l’investissement, et prône une privatisation[1] des terres et une libéralisation du marché foncier, et celle qui met en avant la reconnaissance des droits fonciers locaux comme outil d’intégration sociale et économique des populations, dans les quartiers urbains périphériques comme dans les zones rurales.

Les acteurs qui portent la première position s’appuient sur la théorie évolutionniste des droits de propriété (Platteau, 1996), qui met en avant les liens entre sécurité foncière, droits de propriété privée et investissements. La formalisation de droits de propriété privée est censée favoriser l’investissement et l’efficacité économique. Les seconds insistent sur l’exclusion juridique des populations dans les politiques foncières d’origine coloniale, et sur les conséquences néfastes du dualisme juridique qui organise cette exclusion à travers une conception de la propriété foncière réduite à la propriété privée individuelle, et plus encore des dispositions d’accès au droit qui sont complexes, coûteuses, et en pratique inaccessibles au plus grand nombre. Ils insistent sur la diversité des droits sur la terre et les ressources naturelles dans les zones rurales, la diversité des normes qui les sous-tendent, et leur légitimité aux yeux des populations.

Pour les tenants de ces deux positions, la sécurité foncière est un objectif en soi, et la formalisation des droits fonciers est une condition pour y parvenir. Mais la conception de la sécurité foncière n’est pas la même. Les effets attendus de cette sécurité foncière non plus : pour les premiers, ils sont avant tout d’ordre économique ; ils renvoient davantage à la gouvernance, à la réduction des conflits, et à l’intégration sociale, pour les seconds.

Les nombreuses critiques, tant théoriques qu’empiriques, portant sur ces deux conceptions ont abouti à l’émergence d’une troisième posture, qui semble constituer un relatif consensus international et qui met l’accent sur des processus plus souples de formalisation des droits, fondés sur la reconnaissance et la sécurisation des droits fonciers locaux (Comité Technique « Foncier et Développement », 2009 : 72 ; Colin et al, 2009). Mais les liens entre formalisation des droits, sécurité foncière, régulation foncière et investissement, dans cette nouvelle posture, demeurent peu explicites.

Le raisonnement standard : un schéma séduisant mais…

Personne de sérieux ne peut soutenir aujourd’hui que les droits locaux sont par essence des freins à la productivité et doivent être remplacés « par le haut » par un système de propriété privée (ce que Bruce et Mighot-Adholla – 1994 – appellent le « paradigme de substitution »)[1]. La grande majorité des acteurs raisonne dans « un paradigme d’adaptation », qui reconnaît le caractère dynamique des droits locaux. Le raisonnement standard (appelé par J.-Ph.Platteau, 1996, « théorie évolutionniste des droits de propriété, dans sa variante de l’innovation institutionnelle induite ») repose sur la théorie standard des droits de propriété, qui peut être schématisée ainsi (figure 1).

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Dans ce schéma, les droits fonciers locaux, qui assurent une sécurité foncière suffisante lorsque les enjeux sont faibles, posent problèmes lorsque la pression démographique et l’insertion dans les marchés s’accroissent. On observe alors des processus partiels d’individualisation et de développement des transactions marchandes. Cela aboutit à un flou sur les droits et à des conflits. Il y a alors une demande pour une intervention publique visant à formaliser les droits et à délivrer des titres de propriété individuels (partie haute du schéma). Notons que, dans le langage des économistes, « titre de propriété » renvoie à tout document juridique, et pas au Titre Foncier issu de l’immatriculation, qui en est une forme bien spécifique[2].

Le fait de disposer de titres de propriété privée est alors censé sécuriser les acteurs, leur donner accès au crédit en utilisant le titre comme garantie, le tout induisant donc des investissements, des gains de productivité et un accroissement de la richesse nationale (partie basse  du schéma).

Ce schéma est séduisant, et un tel cercle vertueux sécurisation/investissement est sans nul doute à favoriser. Le problème, comme de très nombreux travaux l’ont montré[3], est que, dans la pratique, chaque étape du raisonnement est discutable et qu’en particulier :

1/ il repose sur une conception discutable de la sécurité foncière ;

2/ les déterminants de l’investissement sont plus complexes que cela, et le lien entre formalisation des droits et investissement ne marche que dans des contextes précis.

La question de la sécurité foncière

La sécurité des droits est avant tout le fait que les droits dont on dispose légitimement (quels qu’ils soient) ne seront pas contestés sans raison et que, en cas de contestation infondée, les droits légitimes seront confirmés (Lavigne Delville, 2006). La sécurité foncière est donc d’abord une question d’institutions : quels sont les droits légitimes dans un espace donné ? Quelles sont les normes sociales qui les justifient ? Les règles qui s’appliquent sont-elles claires ? Les instances de gestion foncière et les mécanismes de règlement des conflits sont-ils fiables ? Les revendications illégitimes sont-elles déboutées ?

L’insécurité foncière apparaît lorsque des acteurs ne reconnaissent plus des règles, lorsque la capacité régulatrice s’effrite, lorsque les contradictions entre normes locales et droit écrit sont instrumentalisées par certains acteurs (cf. la question du dualisme juridique, ci-dessous). Ou lorsque le marché foncier se développe et que la mémoire de l’histoire foncière incorporée par les autorités locales ne suffit plus à garantir les droits.

A l’inverse, il n’y a pas de lien mécanique entre document juridique et sécurité. Des documents juridiques[4] peuvent être un puissant outil de sécurisation foncière, s’ils sont légitimes et donnent une validation juridique à des droits ayant fait l’objet d’une validation sociale préalable[5]. Et si les institutions de gestion foncière sont fiables. Mais si les registres ne sont pas actualisés, si le titre a été obtenu de façon illégitime, si les institutions de gestion foncières sont inefficaces ou corrompues, si le recours à la justice est impossible ou inéquitable, alors la sécurité apportée par la formalisation juridique des droits est en partie affaiblie, si ce n’est inexistante. C’est donc de façon empirique qu’il faut analyser les problèmes d’insécurité qui se posent concrètement aux acteurs, et leurs causes. On s’aperçoit alors que, plus que le caractère oral ou « coutumier » des droits, les premières sources des problèmes sont :

  • la pluralité des normes et les dysfonctionnements des dispositifs publics de gestion foncière ;
  • et le fait que l’Etat n’offre pas de dispositif pratique pour formaliser et sécuriser les transactions foncières sur des parcelles de statut « informel ».

Les déterminants de l’investissement

Ni la propriété privée, ni un statut formel ne sont une condition indispensable pour l’investissement : les populations urbaines ont investi des milliards de FCFA dans l’urbanisation sans avoir de titre de propriété ; avec un foncier « coutumier », les paysans cotonniers d’Afrique de l’ouest ont triplé leurs rendements en 40 ans, utilisent culture attelée (et parfois tracteurs), engrais et pesticides et seraient compétitifs à l’échelle internationale sans les subventions américaines aux producteurs américains suréquipés; sans avoir de document juridique sur leurs parcelles, les paysans de l’Office du Niger ont des rendements de 10 t/ha/an (en deux cultures) qui sont dans les records mondiaux. Il n’existe pas de lien mécanique entre statut juridique formel et sécurité foncière effective[6].

1/ Il n’y a pas de lien mécanique entre propriété privée et investissement : il y a investissement sans propriété privée, et sans droits formels (cf. ci-dessus).

2/ L’investissement ne se fait pas qu’avec du crédit formel. Une bonne part des investissements « populaires » (ceux des habitants des quartiers populaires, ceux des paysans et des éleveurs) sont faits en travail (travail familial ou de main-d’œuvre externe[7]), ou avec du crédit familial.

3/ Enfin, les contraintes d’accès à la terre et au crédit ne sont pas les seuls freins à l’investissement. Dans bien des cas, les rapports de prix entre produits agricoles et intrants, les dysfonctionnements des filières, les risques climatiques, etc. sont de loin les principaux freins à l’investissement.

Les conditions de pertinence d’un système d’information foncière

La troisième question sur la validité du raisonnement standard renvoie aux conditions de pertinence et de validité de systèmes d’information foncière. La délivrance systématique de titres ou certificats fonciers suppose un système d’information foncière, capable d’en assurer la gestion de façon durable, fiable et transparente. De nombreuses expériences de type cadastral à travers le monde ont été des échecs, faute d’actualisation : les mutations (héritages, ventes, dons, etc.) ne sont pas enregistrées, et au bout de quelques années, un nouveau décalage se crée entre la réalité foncière et les documents, rendant ces derniers caduques et suscitant des conflits. La viabilité du système d’information foncière en est une condition de pertinence. Celle-ci n’est obtenue que dans certaines conditions :

>     lorsque la valeur des terres est suffisante pour que les acteurs locaux soient prêts à faire la démarche de faire enregistrer les mutations ;

>     lorsque les dispositifs d’administration foncière leur sont accessibles, pratiquement (pas deux jours de voyage…) et économiquement (taxation, coût du séjour en ville, etc.)

>     lorsqu’ils sont conçus pour être fiables et transparents, et fonctionner avec des coûts récurrents faibles.

Là où ces conditions ne sont pas réunies, la recherche d’alternatives doit être privilégiée.

Un schéma conceptuel élargi

Les analyses proposées précédemment amènent à construire le raisonnement à partir des constats suivants :

  • le raisonnement standard sur l’effet de l’enregistrement des terres est sérieusement questionné. Favoriser l’investissement est un objectif d’un développement économique inclusif, mais encore faut-il savoir quel type d’investissement et pourquoi, et quels sont les réels leviers (dont le foncier n’est pas l’unique, et souvent pas le principal) ;
  • les problèmes d’insécurité découlent autant des dysfonctionnements institutionnels que des évolutions des droits locaux ; la sortie du dualisme juridique et le travail sur des dispositifs opératoires, capables d’adaptation, et fiables de gestion foncière doivent être un axe central de réflexion ;
  • selon les contextes, et en fonction des modes d’exploitation du milieu, la nature des droits locaux ne sont pas les mêmes, les problèmes d’insécurité non plus. Un cadre juridique et institutionnel monolithique, ne reconnaissant qu’une forme de droit de propriété, aura du mal à répondre aux problèmes. Tant pour des raisons de pertinence que d’efficience, il est utile de raisonner de façon large, en offrant une gamme de solutions juridiques articulées entre elles et évolutives, aptes à répondre aux différents besoins ;
  • l’impact de la sécurisation foncière est multiple, elle permet la réduction des conflits (mais ne supprime pas la compétition pour la terre et les ressources naturelles), lève certains freins à l’investissement (mais pas tous), contribue à créer une citoyenneté. Elle ne peut s’évaluer au seul prisme de l’investissement ;
  • si la formalisation juridique des droits existants contribue à la sécurisation foncière, cela ne réclame pas pour autant un modèle unique de propriété privée, encore moins une généralisation d’un instrument juridique du type Titre Foncier, legs colonial qui du reste ne saurait intégrer tous les types de droits qu’il convient de sécuriser ;
  • la sécurisation découle autant de la qualité des institutions (instances de gouvernance et d’administration foncière, systèmes d’information foncière) que de la formalisation elle-même. Le design institutionnel (les instances, les règles, les modes concrets de fonctionnement) sont un enjeu important de pertinence et d’effectivité des politiques foncières, et mérite une attention soutenue ; les outils (les plans parcellaires, les registres, les documents juridiques) n’ont d’utilité que dans un cadre institutionnel cohérent et efficace ;
  • dans un contexte de pluralité juridique, la façon dont le cadre institutionnel articule légalité et légitimité (Lavigne Delville dir, 1998) est fondamental.
  • On peut schématiser cela dans le schéma suivant (figure 3) : les dysfonctionnements observés (conflits, revendications opportunistes, conflits peu réglés) découlent principalement du dualisme légal, qui fait que la compétition foncière et les processus partiels d’évolution des droits vers l’individualisation et la marchandisation ne sont pas régulés, et des carences du dispositif légal et institutionnel public.
  • Face à cela, les acteurs développent des innovations, comme le recours croissant aux « petits papiers », aux contrats sous-seing privé pour les transactions foncières (Lavigne Delville, 2002). Ils cherchent à coupler sécurisation par le consensus local sur leurs droits et sécurisation par le recours à l’Etat, mais ne trouvent pas une offre publique adéquate. Il y a bien « demande d’innovation institutionnelle », comme postulé par la théorie évolutionniste des droits sur la terre, mais celle-ci est plus large que la seule propriété privée. Elle porte sur une gamme de solutions juridiques, sur des mécanismes de conciliation et d’arbitrage légitimes et effectifs, sur des procédures clarifiées de formalisation des transactions foncières, bref sur des dispositifs publics permettant de réconcilier légalité et légitimité.

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Figure 2 (a et b). Pluralisme juridique, enregistrement des droits, conflits et productivité. Un cadre conceptuel élargi

Dès lors que l’Etat répond à ces aspirations, en proposant un cadre légal pluraliste apte à prendre en charge la diversité des situations et des dispositifs opératoires, il peut y avoir place pour des effets positifs, en termes de paix sociale et de productivité. Mais ces impacts ne sont pas mécaniques, ils demandent certain nombre de conditions :

  • une gestion foncière transparente et effective;
  • des mécanismes de médiation et d’arbitrages efficaces;
  • et (pour des impacts économiques) une politique économique et agricole cohérente, des rapports de prix favorables, du crédit accessible en pratique.

Ces éléments ne sont pas des conséquences mécaniques de la formalisation des droits, mais bien des conditions pour que la formalisation ait les effets attendus. On voit bien qu’il est illusoire de postuler que la formalisation des droits peut avoir par elle-même des impacts positifs sur la productivité, quelque soit l’environnement économique et institutionnel.

De même, il est illusoire d’attendre une amélioration de la qualité de l’administration foncière (transparence, etc.) de la simple mise en place de systèmes d’information foncière. L’enjeu est bien en amont, il est dans la construction de dispositifs de régulation foncière permettant d’apporter des réponses concrètes aux acteurs, et d’organiser la co-existence paisible des différents modes d’exploitation du milieu, dans un contexte marqué par la pluralité des normes, par la diversité des acteurs et des modes d’exploitation du milieu. De ce fait, la gestion foncière n’est pas uniquement une question « d’administration » (c’est-à-dire de procédures d’enregistrement des droits et des mutations). C’est en amont de cela une question de gouvernance, qui pose la question de la prise en compte par les politiques publiques de la diversité économique et sociale dans une logique d’inclusion, et qui nécessite des choix politiques forts, quant aux types de droits reconnus, au degré d’ouverture du cadre légal et institutionnel, à la conception des instances chargées du foncier pour assurer légalité et légitimité. Les procédures d’administration foncière sont une façon de traduire dans les pratiques ces choix de gouvernance. Dans un contexte de pluralisme des normes, et face à la diversité des situations, un cadre institutionnel lui-même pluriel, hybride (c’est-à-dire empruntant, dans des proportions variables, aux institutions publiques et aux institutions locales) et évolutif est souvent nécessaire.

On le voit, prendre en compte les conditions dans lesquelles le schéma vertueux promis par le raisonnement standard modifie significativement l’analyse. Loin que la titrisation ait des effets mécaniques, cela met en évidence les conditions d’environnement préalables, sur lesquelles doit porter la priorité politique. En particulier, reconnaître que la sécurité foncière est une question institutionnelle déplace fortement le débat : l’enjeu est dans la mise en place d’un cadre institutionnel effectif. Par ailleurs, dans des contextes de pluralité des normes, cela oblige à traiter sérieusement la question des droits reconnus et formalisés, au delà de la référence à la seule propriété privée.

*****

[1] Par contre, de nombreux acteurs des politiques foncières continuent à le penser, ouvertement ou non…

[2] Dans tout le texte, « titre » signifie document juridique, le Titre Foncier étant appelé Titre.

[3] Cf. en particulier Platteau, 1996, et les résumés dans Platteau 1998 a et b, pour une synthèse précoce. Voir aussi Colin et al, 2009.

[4] Ces documents  peuvent reconnaître des droits individuels, familiaux ou communs (sur une mare, sur un pâturage commun) et ne se réduisent pas à la propriété individuelle.

[5] Même incontestables devant les tribunaux, des Titres Fonciers obtenus de façon non légitime peuvent être inutilisables si la culture est détruite chaque nuit…

[6] Pas plus d’ailleurs qu’entre droits fonciers coutumiers et insécurité foncière, ou entre statut juridique informel et absence d’investissements.

[7] Les contrats abusan, qui ont été à la base du boom du café/cacao en Côte d’Ivoire.

Références

Bruce J. W., Migot-Adholla S. E. et Atherton J., 1994, « The findings and their policy implications: Institutional adaptation or replacement », in Bruce J. W. et Migot-Adholla S. E., ed., Searching for land tenure security in Africa, pp. 251-265.

Colin J.-P., Léonard E. et Le Meur P.-Y., 2009, « Identifier les droits et dicter le droit. La politique des programmes de formalisation des droits fonciers « , in Colin J.-P.,  Le Meur P.-Y. et Léonard E., ed., Les politiques d’enregistrement des droits fonciers. Du cadre légal aux pratiques locales, Paris, Karthala, pp. 5-67.

Comité technique « Foncier et Développement », 2009, Gouvernance foncière et sécurisation des droits dans les pays du Sud, Livre Blanc des acteurs française de la Coopération, Paris, AFD/Ministère des affaires étrangères et européennes.

Lavigne Delville P. ed., 1998, Quelles politiques foncières en Afrique noire rurale ? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité, Paris, Ministère de la Coopération/Karthala.

Lavigne Delville P. et Mansion A., 2015, La formalisation des droits sur la terre dans les pays du Sud. Dépasser les controverses, alimenter les stratégies, Paris, Comité technique foncier et développement.

Lavigne Delville P., 2002, Les pratiques populaires de recours à l’écrit dans les transactions foncières en Afrique rurale. Eclairages sur des dynamiques d’innovation institutionnelle, Montpellier, IRD, 22 p.

Lavigne Delville P., 2006, « Sécurité, insécurités et sécurisation foncières: un cadre conceptuel« , Réforme agraire et coopératives,  n° 2006/2, pp. 18-25.

Platteau J.-P., 1988, « Une analyse des théories évolutionnistes des droits sur la terre « , in Lavigne Delville P., ed., Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité, Paris, Karthala-Coopération française, pp. 123-130.

Platteau J.-P., 1996, « The Evolutionary Theory of Land Rights as Applied to Sub Saharan Africa: A Critical Assessment », Development and Change, vol 27 n° 1, pp. 29-86.

Platteau J.-P., 1998, « Droits fonciers, enregistrement des terres et accès au crédit « , in Lavigne Delville P., ed., Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité, Paris, Karthala-Coopération française pp. 293-201.

[1] Le terme « privatisation » peut avoir un double sens de « sortie du contrôle de l’Etat » et de « généralisation d’une propriété privée individuelle ».  Dès lors que, comme en Afrique francophone, les espaces régis par les droits locaux sont légalement censés être sous le contrôle de l’Etat, sortir de la présomption de domanialité sur les terres coutumières et donner une reconnaissance juridique aux droits fonciers locaux relève d’une « privatisation » au sens de sortie du domaine privé de l’Etat. Mais cela peut recouvrir des statuts juridiques plus larges pour ces terres « privées » (au sens de « détenues par des individus ou des groupes »).

[2] Par contre, de nombreux acteurs des politiques foncières continuent à le penser, ouvertement ou non…

[3] Dans tout le texte, « titre » signifie document juridique, le Titre Foncier étant appelé Titre.

[4] Cf. en particulier Platteau, 1996, et les résumés dans Platteau 1998 a et b, pour une synthèse précoce. Voir aussi Colin et al, 2009.

[5] Ces documents  peuvent reconnaître des droits individuels, familiaux ou communs (sur une mare, sur un pâturage commun) et ne se réduisent pas à la propriété individuelle.

[6] Même incontestables devant les tribunaux, des Titres Fonciers obtenus de façon non légitime peuvent être inutilisables si la culture est détruite chaque nuit…

[7] Pas plus d’ailleurs qu’entre droits fonciers coutumiers et insécurité foncière, ou entre statut juridique informel et absence d’investissements.

[8] Les contrats abusan, qui ont été à la base du boom du café/cacao en Côte d’Ivoire.

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