Le débat sur l’efficacité de l’aide, la question de la durabilité des projets

L’efficacité de l’aide est en question et fait l’objet de débats accrus depuis le début des années 2000. La fin de la guerre froide, qui légitimait le soutien aux alliés de l’occident, les impacts mitigés de l’aide sur la croissance économique, la prise de conscience des effets pervers de l’aide sur les institutions nationales, ont conduit les institutions internationales à « refonder l’architecture de l’aide », autour des principes entérinés dans la Déclaration de Paris : « appropriation »[1] des politiques par les Etats, alignement des bailleurs de fonds sur ces politiques et coordination entre eux, harmonisation des procédures et gestion axée sur les résultats. Parallèlement, les modalités de finances de financement évoluent, avec un retour de l’aide budgétaire, ciblée ou non ciblée, et la création de fonds communs, dans une logique programme.

Ces évolutions sont discutées. La notion « d’efficacité de l’aide » vise souvent l’efficience des modes de décaissement plus que l’impact de l’aide sur le terrain. L’adoption des principes de la Déclaration de Paris reste lente, les bailleurs de fonds craignent une perte de contrôle sur l’affectation des ressources en cas d’aide budgétaire non ciblée[2], et les fonds communs entraînent des doublons administratifs difficiles à résoudre (Lavigne Delville, 2013).

Mais surtout, une part importante de l’APD continue d’être apportée sous forme d’aide-projet. La question de l’efficacité de l’aide, si elle est souvent abordée au niveau macro, se pose en premier lieu au niveau micro, au niveau des projets. L’APD sera d’autant plus efficace, utile, que les projets de développement par lesquels elle se concrétise sont menés à bien, qu’ils aboutissent à des résultats et des impacts (quantifiables ou non) positifs en termes de développement durable.

Depuis la fin des années 1980, les bailleurs de fonds ont cherché à externaliser les projets et à échapper à leur mise en œuvre par les administrations nationales. Face aux lenteurs de mise en œuvre et aux problèmes de décaissement, face aux blocages administratifs et à la faible transparence financière, ils ont promu des Unités de gestion de projet (UGP) indépendantes, ayant une forte autonomie dans la conduite des actions à mener et un contrôle sur les ressources financières (même si les décaissements sont autorisés par la tutelle et le bailleur de fonds). Parallèlement, les outils de programmation et de suivi ont été renforcés, pour assurer que les actions prévues soient effectuées et éviter les dérives financières. Ceci a accru le contrôle sur les activités menées, avec cependant quatre effets pervers majeurs :

• Le financement par projet aggrave la fragmentation de l’action publique, avec des « ilots d’efficacité »(Tidjani Alou, 1994) côtoyant une administration sans ressources, des régions « sur-aidées » et des zones sans appui ;
• Sortir les projets de l’administration a contribué à déresponsabiliser l’Etat, à fragiliser les services techniques nationaux (sans ressources et dont les meilleurs cadres partaient dans les projets) et finalement à accroître les stratégies d’instrumentalisation de l’aide (Lavigne Delville et Abdelkader, 2010);
• Les temporalités des projets, la succession de phases de trois ans avec de fréquentes interruptions, le rythme des avancées attendues et programmées, ne correspondent guère au rythme d’appropriation d’innovations et de changement dans les institutions, au risque que le projet impose un rythme artificiel aux acteurs avec une « mise en scène » des résultats ;
• La rigidification de la conduite des projets, lorsque les procédures de décision sont strictes et les possibilités d’ajustement faibles, les rendant moins aptes à « affronter l’incertitude » inhérente à toute démarche de ce type (Lavigne Delville, 2012).

La réalisation des activités programmées, grâce aux mécanismes contractuels et au recours aux UGP, peut ainsi avoir des effets négatifs sur l’impact de l’aide, et sur sa durabilité.

Le projet comme objet d’études sociologiques et socio-anthropologique

Qu’est-ce qui concourt au succès ou à l’échec d’un projet ? Quels sont les éléments facilitateurs ou les points de blocage qui en sont responsables ?

Le modèle technicien/étatique et ses évolutions

Le modèle du « projet » consiste à mobiliser, sur un temps et sur un espace donnés, des ressources humaines et financières, pour atteindre des objectifs prédéfinis. Issue de l’architecture, et plus récemment (les années 30) de l’industrie spatiale et militaire, la notion de projet de développement a été introduite avec les projets étatiques de développement régional, tant dans les pays industrialisés (la Tenessee Valley Authority aux Etats-Unis) que dans les pays de développement. La conception sous-jacente combine un modèle technique d’ingénieur, qui contrôle les paramètres et est capable de programmer les actions nécessaires pour aboutir à une situation souhaitée, et un modèle institutionnel étatique (ou centralisé) de mise en œuvre. Le cas de la Compagnie Générale des Oléagineux de Casamance (Diallo Cô-Trung, 1998) illustre les impasses de ces « grands projets » fondés sur une conception technique (et dans ce cas, sans études préalables !).

Dès les années 60, l’économiste Albert Hirschman montrait que ce modèle était un mythe et que certains projets « are poorly described by the word « project » which implies far more certainty and knowledge that is available (…). The term« implementation » understates the complexity of the task of carrying out projects that are affected by a high degree of initial ignorance and uncertainty. Here « project implementation » may often mean in fact a long voyage of discovery in most varied domains, from technology to politics » (Hirschman, 1967: 35).

Hirschman consacre ainsi près du quart de son ouvrage à discuter les différentes sortes d’incertitudes (sur les techniques, sur la demande – qui peut être insuffisante ou en excès-, sur la politique, sur les financements, etc.) auxquelles se confrontent les projets et aux façons de les affronter. Analysant des cas exemplaires de réussite de projets en Asie du sud, David Korten (Korten, 2006; Korten, 1980) montrait qu’ils ne devaient rien à une démarche « blue print », conçue sur la table à dessiner de l‘ingénieur, mais au contraire à une capacité à mener des « processus d’apprentissage », explorant les possibles en lien étroit avec les acteurs concernés, pour d’abord « apprendre à être efficace » par des essais-erreurs avant de systématiser des démarches et des méthodes (apprendre à être efficient) puis de gérer le changement d’échelle (« apprendre à grandir »).

Avec les problèmes d’effectivité et de coût, puis les ajustements structurels, les bailleurs de fonds ont abandonné les grands projets régionaux sous tutelle publique, au profit de projets de développement local et de renforcement institutionnel. L’objectif affiché est alors l’accompagnement des évolutions politico-institutionnelles, les infrastructures de proximité. Le paysage institutionnel se complexifie : au face-à-face entre les populations locales et l’Etat à travers les servies techniques, se substituent des relations complexes entre bailleurs, Etat, équipes projets, communes, organisations paysannes, Ong et bureaux d’études nationaux, etc. On passe en pratique à des processus pluri-acteurs, avec des objectifs plus politico-institutionnels que techniques (la gouvernance, le genre, la décentralisation), mais le mode de conception de projet, par étude de faisabilité courte, demeure.

Projets de développement et socio-anthropologie du développement

La socio-anthropologie du développement étudie les processus sociaux liés aux interventions de développement, et inclut comme objet de recherches les institutions de développement au sens large (ONG, administrations publiques, agences internationales, etc.). De nombreux travaux ont déjà insisté sur la confrontation de visions différentes dans le cas de projets de coopération Nord-Sud et le rôle fondamental de la nécessaire analyse et prise en compte du contexte local dans les projets de développement pour lequel les socio-anthropologues peuvent éclairer les décisions des professionnels du développement.

La socio-anthropologie du développement a largement contribué à comprendre les dérives des projets de développement en Afrique (Olivier de Sardan, 1995). Elle montre que l’intervention de développement met en jeu des acteurs hétérogènes (au-delà du clivage simpliste entre « développeurs » et « populations à développer »), porteurs de représentations et d’intérêts divergents, dans des relations asymétriques. Que les projets sur le terrain constituent une arène, partiellement inscrite dans les espaces locaux, autour d’enjeux politiques et financiers. Que l’existence de dérives par rapport à ce qui était prévu est sociologiquement normale (même si toutes les dérives ne se valent pas). Que les innovations passent par des processus de sélection et réappropriations sélectives.

Cinquante ans d’aide internationale ont produit des logiques d’instrumentalisation de l’aide, à tous les niveaux (Lavigne Delville et Abdelkader, 2010). Les évolutions de l’aide vers les petits projets, l’appui à la décentralisation, ne changent pas la donne. Du fait de leur pouvoir financier, les interventions continuent trop souvent à instrumentaliser les institutions existantes dans leur propre vision (cf. Naudet, op. cit). L’accent est mis sur la réalisation d’infrastructures plus que sur l’appropriation des dispositifs. Les procédures plus strictes de programmation et de gestion, le recours accru à la sous-traitance, complexifient les dispositifs parfois au détriment de la pertinence de l’action (Courtin, 2011). La systématisation du principe de la participation (Chauveau et Lavigne Delville, 2013) ne change pas la donne à partir du moment où elle ne s’affronte pas vraiment à la question du pouvoir de décision et à l’asymétrie des positions : la négociation d’objectifs suffisamment partagés entre acteurs hétérogènes n’est pas un objectif explicite des processus de préparation de projet, ou du moins, elle prend des formes (une succession de missions courtes) qui ne garantissent pas un tel consensus, d’autant que l’asymétrie des relations et les enjeux de captation de la rente de l’aide brouille le dialogue et la négociation.

La socio-anthropologie du développement a surtout mis l’accent sur les espaces locaux, sur l’interface concrète entre acteurs locaux et intervenants externes, sur la manière dont les ressources apportées par l’aide permettaient à leurs bénéficiaires de se positionner dans le cadre de leur communauté d’appartenance. Mais le constat de l’hétérogénéité des acteurs, de leurs logiques et de leurs intérêts, et les problèmes d’action collective qu’il pose, vaut pour toute la chaîne de l’aide[3], avec une série d’interfaces, au sein de l’institution de financement (entre instances de décision, départements techniques, bureaux dans les pays), entre bailleurs et Etat, entre tutelle, bailleur et opérateur, etc. Cette dimension a été jusqu’ici moins travaillée par la recherche, du fait d’un relatif désintérêt de la socio-anthropologie du développement pour les institutions d’aide (quand ce n’est pas un refus de s’intéresser aux praticiens – (Lavigne Delville, 2011), et de la faible mobilisation de la sociologie des organisations pour l’analyse des institutions d’aide. Les études socio-anthropologiques sur le déroulement complet de la vie d’un projet de développement sont rares. Une remarquable exception est l’ouvrage de David Mosse (2005) qui montre que le succès ou l’échec d’un projet tient d’abord à la capacité à construire et entretenir un réseau d’acteurs qui le légitime et le supporte : le projet qu’il étudie (après en avoir été partie prenante pendant une dizaine d’années) était considéré comme un modèle (proximité de terrain, participation, etc.) jusqu’à un changement de politique de la coopération britannique : les projets de terrain, avec des équipes relativement lourdes, hors de l’administration et des résultats locaux, devenaient subitement un contre-exemple…

Les mutations du management de projet dans les pays industrialisés

La pratique du management de projet a beaucoup évolué au cours de ces 20 dernières années, notamment dans le secteur privé ou dans la gestion des territoires (villes, agglomérations, …). Les études de cas de certains grands projets industriels et urbains, dans une perspective socio-anthropologique notamment, ont permis de mieux comprendre les facteurs de succès ou d’échec des projets, et de renouveler aussi bien la théorie que la pratique du management projet (notamment en ce qui concerne la gestion de l’incertitude et les dispositifs d’ajustement en cours de vie du projet) (Garel, 2003; Midler, 2004 (1998); Pinson, 2009 ; cf. (Lavigne Delville, 2012) pour une synthèse). Les limites du modèle classique de gestion de projet, qui « constate les dérives sans être capable de les anticiper », l’incertitude accrue sur l’avenir, la multiplication des acteurs partie prenante des projets ont induit une « révision déchirante du modèle classique » (Garel, op. cit. : 200). Le cadre normatif et cohérent qui structure la vie du projet est rarement l’élément déterminant de son succès (un même cadre pouvant produire à la fois des succès et des échecs). Flexibilité, construction et animation d’un réseau d’acteurs portant un projet partagé au-delà de leurs différences deviennent les mots d’ordre. La conception n’est plus séparée de la réalisation. Le pilotage collectif du processus, de façon à garder le cap tout en sachant s’adapter aux évolutions du contexte et du réseau d’acteurs, devient un enjeu majeur de réussite.

C’est davantage dans l’étude des jeux d’acteurs impliqués, de l’interaction entre le projet et le contexte, dans la gestion de l’incertitude et des imprévus, dans les capacités d’adaptation du projet en cours de vie, que l’on trouve plus souvent les éléments déterminants du succès ou de blocage d’un projet. L’art de la gestion de projet est bien plus qu’une somme de procédures et d’étapes à suivre dans le cadre du cycle du projet. Conduire un projet à son terme est un savant cocktail de négociations, tactiques, bref de nombreux compromis qui ont pu être stabilisés dans le temps après de nombreux efforts de mobilisation, d’itérations, d’équilibrage.

L’apport de la sociologie de la traduction

Issue de la sociologie des sciences et des techniques, la sociologie de la traduction offre des grilles d’analyses intéressantes sur ce qui fait le succès ou l’échec d’innovations, en mettant en lumière que l’un comme l’autre découlent de processus contingents, jamais vraiment maîtrisés, dans lesquels des acteurs tentent de construire et stabiliser des réseaux socio-techniques (Akrich, 1989), mettant ensemble des êtres et des choses, dont l’assemblage ne va pas de soi : « on mesure toute la difficulté de l’innovation à ce qu’elle assemble au même lieu et dans la même combinaison une population de gens intéressés, dont une bonne moitié est prête à déserter tout à fait, et un dispositif de choses, dont la plupart sont prêtes à tomber en panne ». (Latour, 1992 : 56).

Dans « Aramis ou l’amour des techniques », Bruno Latour analyse l’échec d’un projet révolutionnaire de métro automatique. On voit sous sa plume le projet (l’idée) d’Aramis se « réaliser » (au sens de devenir plus réel, passer de l’idée et du papier à des rails, des wagons, des accords entre Matra et la RATP) ou se « déréaliser » (revenir en arrière, redevenir idée ou projet de papier) lorsque des obstacles surgissent, que des accords sont remis en cause, etc. Il montre l’ensemble des négociations, coups de force, tractations, nécessaires pour dépasser les problèmes techniques, mobiliser les soutiens institutionnels nécessaires, se protéger des risques de défections ou des « ennemis ». Sachant qu’une partie des acteurs sont absents (les futurs usagers) et qu’on doit passer par des « porte-parole » censés les représenter : des études, des phases pilotes, etc.

La négociation d’un projet suppose des arrangements, des compromis, des négociations. « Le seul moyen d’accroitre la réalité d’un projet, c’est de se compromettre, de passer des compromis socio-techniques » (…). « A chaque fois qu’un nouveau groupe s’intéresse au projet, il le transforme un peu, beaucoup, passionnément » (…) « tous ces gens intéressés transforment le projet et posent à leur intéressement des conditions » (p. 101). Dès lors, un projet trop parfait, une conception trop verrouillée au départ, rend impossible sa concrétisation dans un lieu et un espace donnés, puisque cet ancrage même suppose des adaptations en fonction du contexte et des acteurs.

Dans de tels processus, les phasages ne sont que partiels. « En allant du moins réel au plus réel, on découpe souvent les projets en phases dites de conception, de faisabilité, de maquette, de prototype, de développement probatoire, de pré-industrialisation, de mise au point, de recette, de qualification, d’industrialisation, d’homologation. […]. Malheureusement, les phases ne sont pas seulement floues, elles peuvent ne pas se succéder du tout. […] L’accord sur les phases, leur durée, leur importance et leur ordre n’est pas un cas général. C’est un cas particulier des projets qui marchent bien. Dans le cas de projets difficiles il est impossible de se fier aux phases et à leurs jolis ordonnancements puisque, selon les interlocuteurs et les périodes, le projet peut aller de l’idée au réel ou du réel à l’idée ». (p. 63)

La « traduction » (Callon, 1986) désigne ces processus par lequel des acteurs au départ différents, ne communiquant pas entre eux, finissent parfois (par négociation, coups de force, conviction) par entrer en dialogue autour d’une vision commune d’un problème à traiter. Callon et Latour identifient trois étapes :

-la problématisation qui, pour les promoteurs d’un projet, consiste à définir un problème d’une façon qui rencontre les intérêts des acteurs dont ils pensent avoir besoin pour agir, et qui en même temps les positionne eux-mêmes comme acteurs indispensables de sa résolution. Une problématisation définit ainsi en même temps une lecture du problème et une sélection des acteurs considérés comme pertinents ;

– l’intéressement, qui consiste à convaincre ces acteurs qu’ils ont intérêt à être partie prenante, à les faire rentrer dans le jeu ;

– l’enrôlement, qui consiste à stabiliser des rôles dans le dispositif socio-technique, et permet de lui donner vie.

Une telle lecture est évidemment schématique, mais elle montre comment la construction réussie d’un réseau socio-technique passe par des étapes différentes, fruit d’un travail actif des promoteurs du projet, et comment la lecture des processus permet de repérer les moments où un projet « se réalise » au sens de « avance vers une concrétisation » ou se « déréalise ». Elle met en avant des étapes, des moments clés, qui ne correspondent pas forcément aux étapes classiques du management de projet (identification, faisabilité, etc.) mais n’en sont pas moins les plus cruciales.

Une telle approche est extrêmement riche, et sa pertinence pour les projets de développement commence à être mise à l’épreuve (Le Meur, 2011), (Deligne, 2013). Elle permet par exemple de comprendre comment le projet de réhabilitation des polders de Prey Nup au Cambodge, projet qui n’aurait jamais dû réussir si on regarde les conditions initiales (Lavigne Delville, en préparation) est devenu une réussite incontestable. Elle permet de poser la question de la durabilité, pas seulement en termes de sommes d’objets et d’instances à mettre en place, mais de réseau socio-technique, organisant de façon stabilisée des rapports entre des acteurs, tous nécessaires pour que cela fonctionne, mais qui ont chacun leurs intérêts.

Ainsi, un projet de création d’adduction d’eau potable sera durable s’il met en place, outre les forages, un ensemble d’institutions jouant chacune leur rôle : des associations d’usagers, des gérants de forage, des communes jouant leur rôle de maîtres d’ouvrage, une direction de l’hydraulique qui assure une supervision, des services de maintenance accessibles et efficaces, des institutions bancaires ou de microfinance pour conserver les recettes, etc. et parfois une fédération d’associations d’usagers. Il ne suffit pas que tous ces éléments existent, il faut que cela forme réseau, que chacun ait intérêt à jouer le jeu et à faire fonctionner l’ensemble. D’où l’enjeu des stratégies de mobilisation, d’intéressement, d’enrôlement, et de la gestion du processus par une équipe projet.

Mais pour que ce projet existe, et puisse assumer ce rôle d’intermédiation et de construction d’action collective et du réseau socio-technique qui assure le service de l’eau, il faut un autre réseau, qui supporte le projet, sa finalité, et lui permette d’exister et de travailler : des agents de l’institution d’aide et des acteurs du Ministère de l’hydraulique qui le portent, un Comité d’octroi du bailleur de fonds qui accepte de le financer, des consultants qui partagent la même vision, des services techniques déconcentrés qui jouent le jeu, etc. Ce réseau est temporaire, il supporte le projet.

On peut donc penser qu’il y a donc un double réseau et que le second aura d’autant plus de possibilité de se construire que le projet sera lui-même conçu comme ayant cet objectif.

Dans le contexte de la coopération internationale, d’autres paramètres sont sans doute à prendre en compte, dont il faudra interroger le poids, notamment le fait que les interventions de développement s’inscrivent dans des environnements institutionnels fragiles, fréquemment marqués par l’incomplétude et l’inachèvement du cadre légal et institutionnel (Ouattara, 2011). Les projets ont souvent besoin d’une évolution de ce cadre ou la mise en place de nouvelles instances, pour assurer leur réussite et leur durabilité. Comme pour le double réseau évoqué plus haut, cette évolution aura d’autant plus de chances de se réaliser que le projet sera lui-même conçu comme ayant cet objectif ou pour le moins, sera capable de mettre en perspective ses contraintes propres (en termes de coûts, de temporalité, de modèle d’intervention, de règles contractuelles, de diagnostic, d’envergure politique et d’échelle d’intervention…) et leur impact (positif ou négatif) sur la prise en compte de ce contexte et sur son évolution souhaitable.

Ces dimensions seront à intégrer dans l’analyse, pour en mesurer l’importance concrète et leurs implications pour la stabilisation de réseaux socio-techniques.

Lire les projets de développement comme tentative de construire et stabiliser des réseaux socio-techniques

Tant au Nord qu’au Sud, les analyses de sciences sociales sur les projets mettent en avant la flexibilité, la construction progressive de visions suffisamment partagées entre acteurs hétérogènes comme condition de réussite, l’importance des actions volontaristes pour construire et entretenir le réseau et la consolider en même temps que le projet se précise et se concrétise. Dans le cas de la coopération internationale, on peut faire l’hypothèse que la durabilité des actions menées suppose la consolidation d’un réseau socio-technique prenant en charge les infrastructures ou les services, et que la possibilité même de construire un tel réseau suppose un dispositif projet conçu dans cette optique, ou du moins un dispositif projet dont les objectifs et les modalités opératoires rendent possible un tel travail d’intéressement, ce qui remonte le questionnement en amont, sur la façon dont le projet a été conçu, négocié, et est lui-même porté par un réseau d’acteurs.

On peut donc penser que des analyses approfondies de la conception et du déroulement d’un échantillon de projets de développement, à travers une lecture en termes de processus et de construction de contexte favorable à leur action apporteraient des éclairages nouveaux sur la trajectoire des projets.

Il s’agirait de mener une analyse processuelle, identifiant les étapes de reformulation/négociation/mise en œuvre du projet, les phases de « réalisation » ou de « déréalisation », en les mettant en parallèle avec une analyse des acteurs impliqués ou mis à l’écart et de leurs logiques. Au-delà des étapes formelles de la vie d’un projet (étude de faisabilité, évaluation ex ante, convention de financement, contrat avec l’opérateur de mise en œuvre, rapports d’activité et de supervision), il s’agirait d’identifier les moments clés de structuration ou de fragilisation du réseau d’acteur concernés, et ainsi mieux appréhender les éléments déterminants pour le succès d’un projet ainsi que les points de blocage récurrents. Il s’agirait donc de réaliser une analyse fine du déroulement d’un ensemble de projets, depuis l’émergence de l’idée jusqu’à l’achèvement (voire au-delà), et ainsi d’aboutir à une meilleure compréhension de l’ensemble des processus à l’œuvre dans le déroulement d’un projet.

Références

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[1] Qui reste un terme ambigu. Cf.Whitfield et Fraser, 2009,Meier et Raffinot, 2005.

[2] Sur le dilemme entre autonomie et contrôle, cf. Naudet, 1999.

[3] A ces niveaux plus institutionnels, les acteurs ont aussi des contraintes et incitations liées à leur position institutionnelle.