1er mars 2015 : Formaliser les droits fonciers : du paradigme de remplacement au paradigme d’adaptation… et retour ?

L’importance des situations « d’extra-légalité » dans les pays du Sud

Du fait de leur histoire coloniale, la majorité des pays « du Sud » connaissent un dualisme juridique : dans le droit positif (le droit de l’Etat), coexistent une propriété privée légalement reconnue et un large domaine public, qui regroupe l’ensemble des terrains qui ne sont pas objet d’une propriété privée légalisée. Seule une portion du territoire – très faible dans la plupart des pays d’Afrique et d’Asie, plus forte en Amérique latine – est objet de droits fonciers, légalement reconnus, encadrés par le droit positif et les services étatiques d’administration foncière. Tant en milieu rural qu’en milieu urbain, une part importante de la population, parfois la grande majorité, occupe, habite, exploite des terrains, sans avoir de droits légalement reconnus sur ces terres. Dans ces espaces, l’accès à la terre, les transferts des droits sur les parcelles, la résolution des conflits répondent à des normes sociales qui sont d’abord celles de la société locale, et pas seulement (et parfois pas principalement) celles de l’Etat. Les instances qui régulent le foncier sont des autorités politiques locale, dont les sources de légitimité sont variées et dépendent de l’histoire, et qui, selon les cas, sont reconnues, tolérées, ignorées, combattues par l’Etat. Selon des formes très variées, les formes locales de juridicité[1] coexistent et s’hybrident avec le droit positif, les instances locales de gouvernance foncière avec l’administration publique. La pluralité des normes et des instances de régulation foncière est générale.

Pendant longtemps, bien que les théories du développement prônait une privatisation des terres et un enregistrement des droits fonciers, cette situation n’a guère été jugée problématique : elle n’empêchait pas le développement des filières agricoles ou l’expansion urbaine, elle facilitait la mobilisation de la terre par les Etats au service de leurs politiques de modernisation et d’aménagement, et les politiques de front pionnier. Des opérations cadastrales étaient menées ici ou là, en particulier en milieu urbain, avec des bilans mitigés. Mais cela avait aussi des effets pervers : les élites pouvaient s’accaparer des terres ; l’Etat refusait le plus souvent d’équiper les quartiers spontanés et en organisait les déguerpissements autoritaires ; les expulsions sans compensations pour des aménagements hydroagricoles ou forestiers étaient courantes de même que les abus de pouvoir des agents de l’Etat et des acteurs maîtrisant les procédures administratives. Parfois, comme en Amérique latine, les acteurs puissants usaient de la violence pour s’accaparer des terres. Du fait du dualisme juridique, certains conflits fonciers étaient difficilement résolus. Mais le foncier n’était globalement pas considéré comme une source de blocage.

Formaliser les droits fonciers : une (ré)émergence dans un contexte de mise en cause de l’Etat

La question de la reconnaissance et de la formalisation des droits fonciers est revenue à l’agenda international dans les années 1980. Avec le tournant néo-libéral et les ajustements structurels, le contrôle de l’Etat sur les terres a été mis en cause et les effets pervers de ce contrôle a été fortement dénoncé  : on considère dès lors qu’il faut sécuriser les acteurs économiques, les protéger de l’arbitraire étatique, et leur donner les moyens d’investir ; qu’il faut protéger les populations des risques d’expulsion par l’Etat, les sécuriser dans leurs droits pour leur permettre de vivre paisiblement et de produire de façon efficace. En ville, les politiques d’expulsion des quartiers spontanés sont contestées et les institutions d’aide mettent en avant la régularisation in situ. La reconnaissance et la formalisation des droits fonciers de la population deviennent des thèmes centraux des politiques de développement, et sont présentées comme un levier essentiel pour le développement économique, la paix sociale, l’inclusion socio-économique et politique.

Dans ces débats, certains s’appuient sur la théorie économique des droits de propriété[2] pour laquelle la délivrance de titres de propriété privée sécurise les acteurs économiques et stimule l’investissement, et promeuvent une privatisation des terres, censée être un moteur de développement économique. D’autres au contraire, mettent en avant les risques d’exclusion par le marché et de déstructuration des sociétés liées à la privatisation des terres. Pour eux, les droits fonciers locaux ne sont pas un obstacle au développement économique, ils évoluent spontanément sous la pression de la démographie et du marché, il faut avant tout permettre aux acteurs locaux d’occuper et d’exploiter paisiblement leurs terres, les protéger de l’Etat ou des appétits externes. Ils en appellent à des politiques de reconnaissance et de formalisation des droits fonciers locaux, tels qu’ils existent, dans leur diversité. Dans une logique « offensive » (pour stimuler la productivité) ou « défensive » (pour protéger les populations) (Chauveau, 2013), formaliser les droits fonciers devient une évidence, et est même parfois présentée comme une panacée, capable de conjuguer développement économique et inclusion. Au-delà du cercle des spécialistes, de plus en plus d’institutions s’emparent du sujet ou intègrent des dimensions foncières à leurs actions au cours des années 2000.

Les débats sont vifs entre les promoteurs de la privatisation et ceux de la sécurisation des droits existants. Les impacts économiques et sociaux des opérations de cadastrage sont très discutés : ils sont évidents pour certains, mais d’autres mettent en avant leurs effets limités ou négatifs sur l’accès au crédit et l’investissement, et soulignent les manipulations et malversations auxquels ces programme donnent souvent lieu. Les stratégies divergent, entre une généralisation rapide de la propriété privée, une transition progressive vers celle-ci, ou la promotion de démarches graduelles ou alternatives de formalisation respectant la diversité des droits locaux et garantissant leur coexistence dans la durée. Pour certains, la formalisation serait une façon de lutter contre la pauvreté, en permettant aux pauvres de valoriser leur « capital mort » (De Soto, 2005). Mais d’autres soulignent que, dans des contextes de pauvreté et d’asymétrie des ressources financières, cela ne peut que favoriser les ventes de détresse, la concentration foncière et aggraver les inégalités. Formaliser les droits fonciers est promu par la majorité des acteurs comme le moyen pour les populations de sortir de l’informalité et de l’insécurité, mais pour d’autres, dès lors que l’environnement institutionnel est défaillant, cela ne fait que « moderniser l’insécurité » (Jansen et Roquas, 1998).

Ces débats traversent autant la recherche que le monde des experts et des décideurs. Les discours qui idéalisent la formalisation des droits ignorent largement les leçons de l’expérience et les résultats de décennies de recherches, en économie, en socio-anthropologie, en droit. Celles-ci sont beaucoup plus nuancées sur les impacts, beaucoup sont très critiques. Pour certains chercheurs, c’est le principe même de la formalisation qui est discutable : c’est « le mauvaise remède pour la mauvaise maladie » (Bromley, 2009). Bref, plus de quarante ans après sa réémergence, la question demeure hautement controversée.

Passer du « paradigme de remplacement » au « paradigme d’adaptation » : au tournant des années 1990, une remise en question du dogme de la formalisation systématique des droits de propriété privée

Les recherches de la Banque Mondiale en Thaïlande, dans les années 1970 et 1980, ont contribué à relancer le thème de la formalisation des droits fonciers et les analyses selon lesquelles la délivrance de titres de propriété individuelle et privée permettait d’accroître la sécurité foncière et de stimuler l’investissement (Feder et Onchan, 1987) (Feder et Nishio, 1998). En réaction, de nombreuses recherches ont cherché à vérifier la justesse de ce raisonnement dans d’autres contextes, en Afrique en particulier (Feder et Noronha, 1987; Shipton, 1989; Atwood, 1990; Bruce, 1993; Bruce et Migot-Adholla, 1994). Elles l’ont globalement mis en question[3]. Dans “Searching for land tenure security in Africa”, ouvrage publié par la Banque Mondiale, John Bruce, juriste, et Shem Mihot-Adholla, économiste (Bruce, 1992; Bruce et Migot-Adholla, 1994) synthétisent les résultats d’une série d’études économiques sur les liens entre statut foncier et investissement. Ils montrent que la sécurité foncière des paysans, même sans titre, est souvent sous-estimée. Le bilan fait des programmes systématiques de formalisation des droits est sévère : ils sont coûteux et rapidement obsolètes. Ils servent fréquemment à des accaparements fonciers, en particulier sur les terres communes, les pâturages, etc. Le divorce entre les réalités de terrain et les registres induisent de nouvelles confusions, de nouveaux conflits. Sans réforme profonde et sans ressources régulières, l’administration foncière ne peut pas transformer ses pratiques et se mettre au service de l’ensemble des citoyens. L’opacité, la corruption, demeurent.

Pour eux (comme pour de nombreux chercheurs et observateurs à cette période), les implications pour les politiques sont claires : il faut changer de paradigme et faire évoluer les approches. Il faut passer d’un « paradigme de remplacement » dans lequel les droits fonciers locaux ont vocation à disparaitre au profit d’une conception de la propriété imposée par l’Etat, à un « paradigme d’adaptation » où l’Etat reconnaitrait les modes locaux de gestion et d’appropriation de la terre. L’enjeu d’un tel « paradigme d’adaptation » est de partir des droits existants, pour favoriser leur évolution. « La tâche de la recherche sur les politiques foncières pour la prochaine décennie est d’élaborer de telles approches gradualistes reposant à un degré significatif sur une modalités incrémentales (….) Plutôt que réécrire les lois foncières(…), les gouvernements devraient concentrer leurs efforts sur le renforcement des institutions assurant la médiation dans ce qui, dans des économies changeantes et instables, continuera à être des enjeux conflictuels entre les agriculteurs et les autres acteurs, en ce qui concerne les droits sur la terre en milieu rural ».

Les limites de la théorie standard des droits de propriété,
démontrées par la recherche économique de la Banque Mondiale

Tout en reconnaissant que « numerous studies have confirmed the positive impact of titling where the conditions are right” (p.259), Deininger et Binswanger (1999) soulignent que « titling is not a panacea for achieving a wide variety of divergent goals at the same time. The objective — whether it is to improve credit access, increase tenure security, or activate land markets — must be clear” (idem). Ils mettent en avant de nombreuses conditions de pertinence : “although individual titling has great potential to increase investment and productivity, several preconditions must be satisfied for this to be a desirable intervention.(…) Titling should (…) fit within a broader strategy of rural development. Otherwise, imperfections in other factor markets may undermine or even eliminate the advantages from possession of title, at least for the poor” (248-249). “Even if the above preconditions are satisfied [mais s’il y a des inégalités dans la distribution foncière et l’accès au crédit], titling might make it easier for large producers to access credit but would not make small landowners creditworthy, a situation that would deepen preexisting inequalities” (260). Insistant sur les “préconditions”, ils soulignent les risques d’effets négatifs, et mettent en cause le dogme d’un lien mécanique entre titre, crédit et productivité comme l’idée d’une solution universelle. “Formal title, under conditions of low population density, is not necessarily the most cost-effective and desirable way to ensure secure tenure” (269). “Removing the restrictions on markets for land sales may not be the most urgent requirement for increasing efficiency — and may have a negative impact on equity” (249).

Ces études convergent avec d’autres recherches menées notamment en milieu urbain, où la présence de l’Etat et de l’administration foncière est plus forte, mais où la mise en cause des approches cadastrales basées sur la propriété individuelle et privée est la même (Durand-Lasserve et Selod, 2009): les procédures légales d’accès à la propriété foncière sont inaccessibles au plus grand nombre ; la majorité des populations a accès à l’habitat via des procédures néo-coutumières ou informelles ; les politiques de la ville sont dépassées par le rythme d’expansion urbaine  ; les politiques standards de lotissement, fondées sur l’expulsion des quartiers spontanés, ne font que reporter le problème un peu plus loin ; les cadastres ne couvrent qu’une partie des villes et sont obsolètes ; l’Etat est la principale source d’insécurité foncière.

De multiples expérimentations pour concrétiser le paradigme d’adaptation

Face aux échecs et désillusions des politiques standards de cadastrage classique, de multiples tentatives d’alternatives ont été lancées depuis 20 ans tant en milieu rural qu’urbain. Plutôt que de proposer un schéma normatif universel, ces expériences cherchent à réduire les conflits et l’insécurité à partir des problèmes rencontrés par les populations. Elles combinent selon des modalités variées mise en place ou renforcement d’institutions locales de régulation foncière, recours à l’écrit, cartographie, formalisation juridique des droits individuels ou collectifs. Alors que les tentatives de sortir du dualisme juridique en généralisant le cadastre et la propriété privée n’ont guère été couronnées de succès, ces alternatives cherchent à réduire le fossé entre droit positif et pratiques foncières, en faisant évoluer le droit et les interventions étatiques pour qu’ils répondent mieux aux problèmes vécus par les citoyens.

Depuis vingt ans, les nombreuses recherches d’alternatives ont permis d’expérimenter et de mettre au point des outils renouvelés, d’en tester la pertinence et d’en comprendre les conditions de validité. Elles ont considérablement élargi le cadre de la réflexion et de l’action sur la sécurisation foncière. Elles permettent de mieux comprendre les enjeux de la sécurisation des droits fonciers locaux, de questionner le lien entre formalisation et sécurisation, de mieux appréhender les transformations que la formalisation, même « alternative », entraîne dans les droits fonciers et dans la régulation foncière. On est aujourd’hui en mesure de mieux cerner qu’il y a vingt ans, les enjeux, atouts et difficultés de cette volonté de sécuriser des droits fonciers locaux, variés et évolutifs. Une série de démarches, d’outils, sont disponibles.

Mais ces expériences ont rarement dépassé le stade de projets pilotes. Elles n’échappent pas aux enjeux politiques du foncier et aux risques de manipulation. Elles ont fait face à des problèmes imprévus, face à la diversité des droits locaux et à la difficulté à faire rentrer dans des cases normées des droits qui sont évolutifs, très liés aux identités sociales. Plus encore, elles ont été rarement réellement portées politiquement et appuyées par les administrations foncières en place et par les professionnels du foncier qui y voyaient une mise en question de leurs pratiques et de leur savoir-faire. La question des conditions sociales et politiques de telles politiques demeure posée.

Dans les années 2000, un retour en force du « paradigme de remplacement »

Alors qu’on pouvait penser, dans les années 1990, que le « paradigme d’adaptation » faisait relativement consensus, on observe depuis le début des années 2000 un retour des démarches cadastrales à grande échelle. En milieu urbain, la pression des investisseurs est forte, et les politiques de régularisation des quartiers informels aboutissent à remplacer le risque d’expulsion par l’Etat par un risque d’éviction par le marché. En milieu rural, l’accroissement de la compétition internationale légitime la relance de politiques de soutien à l’agrobusiness, censées être plus capables d’y faire face que les agricultures familiales, qui sont quasiment sans soutien depuis le démantèlement des dispositifs d’appui par les plans d’ajustement structurels. Agro-entrepreneurs et agriculteurs familiaux sont demandeurs de droits fonciers solides, et s’accommodent, mieux qu’avant, d’un marché foncier formel qui sécurise leurs achats de terre. Par ailleurs, les évolutions technologiques renouvellent la question des coûts des opérations cadastrales.

Ce retour des démarches cadastrales standard, fondées sur la délivrance à grande échelle de titres de propriété privée, pose question. Le bilan fait 20 ans semble avoir été oublié, ou même n’avoir jamais existé. Les multiples démonstrations de la vacuité de la « démonstration » de De Soto (Gilbert, 2002; Musembi, 2007; Bromley, 2009) ne sont pas entendues. Les changements technologiques réduisent le temps des levés de parcelle, mais pas celui des enquêtes socio-foncières et les gains globaux de productivité sont limités. Le problème récurrent de l’absence d’actualisation de l’information foncière n’est en rien résolu. Bref, on semble repartir comme si de rien n‘était, dans des opérations massives qui ont toutes chances d’aboutir aux mêmes résultats : des centaines de millions de dollars investis, des malversations et des exclusions posant les germes de conflits futurs, une administration foncière incapable de suivre, une absence d’actualisation des registres.

Pourquoi dès lors un tel retour ? L’interprétation la plus crédible s’articule autour des dynamiques d’acquisitions des terres à grande échelle, et de l’accroissement des achats de terre par les élites urbaines des pays du Sud, entérinant le postulat – très discutable – selon lequel, dans le contexte d’une économie libéralisée, seule l’agriculture d’entreprise et les investissements internationaux seront sources de devise. Dynamiques renforcées par une industrie des opérations cadastrales qui cherchent des marchés et des institutions internationales satisfaites de projets coûteux et faussement simples.

Le renouveau des politiques standard de formalisation prend ainsi place dans un contexte d’accentuation des pressions sur les acquisitions de terre, tant par les entreprises internationales que par les élites nationales. En 1993, Platteau (1993), reprenant les analyses de J.F. Bayart, considérait que « ce qui se cache derrière la nationalisation des terres non immatriculées et les grands projets de développement sur des terres « publiques », c’est un véritable partage du domaine foncier national entre les membres de la classe politique et leurs favoris. (…) Nous touchons ici à une raison majeure pour laquelle les groupes au pouvoir peuvent avoir intérêt à maintenir les droits fonciers dans cette situation de dualisme et à retarder l’établissement d’un marché des terres fondé sur des droits bien définis. Ils se résigneront peut-être à cette dernière démarche lorsque la répartition de la propriété foncière penchera suffisamment en leur faveur ». Ce moment serait-il arrivé ?

Bibliographie

Atwood D. A., 1990, « Land registration in Africa: The impact on agricultural production », World Development, vol 18 n° 5, pp. 659-671.

Bromley D. W., 2009, « Formalising property relations in the developing world: the wrong prescription for the wrong malady », Land Use Policy, vol 26 n° 1, pp. 20-27.

Bruce J. W., 1992, From replacement to adaptation: a shift of paradigm, Madison, Land Tenure Center

Bruce J. W., 1993, « Do indigenous tenure systems constrain agricultural development ? », in Bassett T. J. et Crummey D. E., ed., Land in African agrarian systems, Madison, Wisconsin, The University of Wisconsin Press, pp. 36-56.

Bruce J. W. et Migot-Adholla S. E. ed., 1994, Searching for land tenure security in Africa, Kendall/Hunt Publishing Compagny.

Chauveau J.-P., 2013, « Les leçons de l’histoire. Les politiques de formalisation des droits « coutumiers » en Afrique sub-saharienne depuis la période coloniale », « Formalisation des droits et des obligations » Nogent-sur-Marne, Comité Technique Foncier et Développement, 18 p.

Colin J.-P., 2013, « La formalisation des droits fonciers : perspectives économiques », « Formalisation des droits et des obligations » Nogent-sur-Marne, Comité Technique Foncier et Développement, 12 p.

De Soto H., 2005, Le mystère du capital : pourquoi le capitalisme triomphe en Occident et échoue partout ailleurs, Paris, Flammarion.

Deininger K. et Binswanger H., 1999, « The Evolution of the World Bank’s Land Policy: Principles,, Experience, and Future Challenges « , The World Bank Research Observer, vol 14 n° 2, pp. 247-276.

Durand-Lasserve A. et Selod H., 2009, « The Formalization of Urban Land Tenure in Developing Countries », in Lall et et al., ed., Urban Land Markets – Improving Land for Successful Urbanization, Springer, Dordrecht, Netherlands

Feder G. et Nishio A., 1998, « The benefits of land registration and titling: Economic and social perspectives », Land Use Policy, vol 15 n° 1, pp. 25-43.

Feder G. et Noronha R., 1987, « Land rights systems and agricultural development in sub-Saharan Africa », The World Bank Research Observer, vol 2 n° 2, pp. 143-169.

Feder G. et Onchan T., 1987, « Land ownership security and farm investment in Thailand », American Journal of Agricultural Economics, vol 69 n° 2, pp. 311-320.

Gilbert A., 2002, « On the mystery of capital and the myths of Hernando de Soto: What difference does legal title make? », International Development Planning Review, vol 24 n° 1, pp. 1-19.

Jansen K. et Roquas E., 1998, « Modernizing insecurity: the land titling project in Honduras », Development and Change, vol 29 n° 1, pp. 81-106.

Leonard R. et Narintarakul K., 2005, « Thailand’s land titling program: Securing land for the poor ? », in Cuasay P. et Vaddhanaphuti C., ed., Commonplaces and Comparisons, RCSD/Chang Mai University, pp. 79-102.

Musembi C. N., 2007, « De Soto and Land relations in Rural Africa; breathing life into dead theories about property rights », Third World Quarterly, vol 28 n° 8, pp. 1457-1478.

Platteau J.-P., 1993, Réforme agraire et ajustement structurel en Afrique subsaharienne : controverses et orientations, Rome, FAO.

Platteau J. P., 1996, « The Evolutionary Theory of Land Rights as Applied to Sub Saharan Africa: A Critical Assessment », Development and Change, vol 27 n° 1, pp. 29-86.

Shipton P. M. D., 1989, How private property emerges in Africa: Directed and undirected land tenure reforms in densely settled areas south of the Sahara, Harvard, Harvard Institute for International Development, Dept. of Anthropology, Harvard University

Notes

[1] Ce terme qualifie les formes de normes sociales et de droit qui ne relèvent pas du droit positif.

[2] Cf. Platteau (1996) pour une analyse critique. Voir aussi Colin (2013).

[3] Pourtant, d’après plusieurs auteurs, ils reposent sur des biais majeurs : la Thaïlande avait déjà une politique de délivrance de certificats d’occupation depuis plusieurs décennies : le programme a avant tout facilité la délivrance de titres de propriété privée par la transformation automatique de certificats en titres, il n’a pas induit une sortie de l’informel en tant que tel (Leonard et Narintarakul, 2005). Mais surtout, les recherches ont porté sur la comparaison entre des terres de rizières titrées et des parcelles exploitées par des paysans installés dans des « terres forestières » publiques, ce qui biaise fortement l’analyse. Comme l’explique Bromley (2009: 23), « the Feder–Onchan study is a cross-sectional comparison of farmers who have “formal title” to their (private) parcels and farmers who are squatters on government land. (…) Despite how this research has been portrayed in the literature, it is not about security of tenure. Rather, it is (…) a study of how bankers treat two classes of farmers”.

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