(extrait de LAVIGNE DELVILLE P., 1998, « La sécurisation de l’accès aux ressources : par le titre ou l’inscription dans la communauté ? », in LAVIGNE DELVILLE P., ed., Quelles politiques foncières en Afrique noire rurale ? réconcilier pratiques, légitimité et légalité Paris, Ministère de la Coopération/Karthala: 76-86)

“ Condition nécessaire, mais non suffisante, de la gestion viable et de l’investissement dans les ressources naturelles, la sécurité foncière est multiforme et changeante. Dans la logique foncière et sociale du territoire, elle est le produit des interactions sociales : la sécurité est le résultat de l’accord entre les pratiques de l’individu et les normes sociales du groupe où il évolue. Par contre, dans la logique de la compétition pour les ressources et de la mise en valeur guidée par les règles foncières modernes, les individus recherchent aussi de plus en plus souvent la sécurité à travers des titres formels et un enregistrement écrit des transactions. Ces deux types de mécanismes ne sont pas exclusifs, mais ils interfèrent en permanence et ils sont utilisés de façon souple et opportuniste dans les pratiques et les stratégies des acteurs ”. (Mathieu, 1995 : 58).

Si la sécurité foncière est reconnue comme un facteur nécessaire d’un développement agricole, le terme recouvre souvent un certain flou, et est utilisé tant dans des conceptions appropriatives que propriétaristes. On tentera ici de préciser et illustrer ces deux logiques de la sécurisation foncière (et plus largement de l’accès aux ressources renouvelables), et leurs articulations.

Deux logiques contradictoires

Dans les systèmes coutumiers, l’accès aux ressources est lié à l’appartenance à la communauté ou à des conventions sociales

Dans les systèmes coutumiers, l’accès aux ressources fait partie intégrante des rapports sociaux, et est gérée par des “ institutions ”, c’est-à-dire un ensemble de règles qui gèrent les interdépendances au sein d’un ensemble d’individus, et définit qui peut prendre des décisions sur telle question, quelles actions sont autorisées et interdites, quelles procédures doivent être respectées, etc. L’accès aux différentes ressources est souvent sous le contrôle de groupes (ethniques ou professionnels) distincts. Au sein de la communauté villageoise, les droits d’usage dépendent de la hiérarchie entre les groupes d’appartenance (fondateur, alliés, “ étrangers ”)[1] : les familles accueillies par le lignage fondateur, et qui ont établi avec lui des relations d’alliance, ont fondé un quartier[2] et disposent de droits d’usage permanents sur les terres qu’elles ont défriché et qu’elles cultivent, alors qu’un “ étranger ” n’aura accès qu’à un droit d’usage des ressources, en passant un accord avec un ayant-droit du groupe familial autochtone, qui se traduit en général par l’établissement de relations de clientèle avec lui. Même s’ils sont sans limite prévue dans le temps, ces droits ne sont pas du même ordre. Ils sont souvent restreints (interdiction de planter des arbres, de creuser un puits, etc.), ne sont pas automatiquement transmissibles, et peuvent dans certains cas être renégociables.

Les aînés des groupes familiaux ont donc une responsabilité d’administration des ressources, mais, outre de l’état de ces ressources[3], leurs prérogatives dépendent de la reconnaissance effective de ces prérogatives au sein du groupe familial (individualisation, etc.), et de leur capacité à défendre et conserver cette responsabilité face à l’extérieur (conquête politique, pression des allochtones, interventions de l’Etat, etc.). “ L’accès individuel aux ressources est fonction de la structure politique et de la dynamique du groupe qui contrôle les ressources ” (Berry, 1989 : 42).

Au sein du groupe de descendance, toute personne peut en principe prétendre avoir accès aux ressources contrôlées par le groupe, en fonction de son statut (qui est fonction de critères de séniorité, de genre, de fonctions, etc.). Ce droit est lié à l’appartenance au groupe : des membres ayant quitté le village depuis longtemps pour s’installer ailleurs peuvent revenir et revendiquer une parcelle. En régime patrilinéaire, les femmes sont issues de lignages “ étrangers ” au village, et leur accès à la terre (sous forme de droits de culture) est lié à leur statut d’épouses. Elles le perdent donc en général lorsqu’elles divorcent.

Comme l’économique, le “ foncier ” n’est pas un rapport social autonome : il est “ enchâssé ” dans l’ensemble des relations sociales et tout rapport foncier a des dimensions non foncières. L’accès aux ressources passe par l’inscription au sein de la communauté, soit par la naissance, soit par des stratégies d’alliances politique ou matrimoniales, soit par l’entrée en relation de clientèle (qui témoigne d’une relation plus précaire). Epouser une fille d’autochtone est pour un “ étranger ” un moyen de s’intégrer à la communauté et donc de sécuriser à la fois sa position sociale et son statut foncier.

Ces règles complexes sont bien maîtrisées par les membres des communautés, qui en ont une “ connaissance pratique ”. Chacun sait, selon sa place au sein des réseaux d’inégalité et de dépendance, quels sont ses droits et ceux des autres, et sait évaluer ses marges de manœuvre. Le degré de sécurisation atteint en logique coutumière – pour les membres de la communauté au moins – est beaucoup plus élevé qu’on le pense souvent. Les alliances, les prêts, etc. permettent en général aux non-membres qui en font la demande de bénéficier de droits d’usage, au moins temporaires, tant que la pression sur les ressources reste modérée.

Cependant, des conflits peuvent survenir, principalement en cas de transmission des droits d’usage : le prêt de terre est censé être personnel, même s’il est maintenu lors du décès de l’emprunteur. Un conflit de légitimité peut alors survenir entre le fils du prêteur et les héritiers de l’emprunteur. De plus, en cas de forte pression sur la terre, les droits tendent à se resserrer autour des membres de la communauté, au détriment des “ étrangers ”, des clients ou des femmes, veuves ou divorcées (Okoth-Ogendo, 1996). Un changement du contexte agroéconomique (enjeu croissant de tel ou tel type de terres) ou bien des transformations dans les règles sociales (modification des règles d’héritage, islamisation) peuvent aussi amener à des revendications contradictoires ou à des contestations de droits.

L’insertion sociale et la sécurité foncière sont ainsi des processus dynamiques, en interaction avec la dynamique des positions sociales, de l’accumulation de richesses, des réseaux de clientèle et de dépendance. Maintenir et renforcer son appartenance à la communauté, gérer les alliances ou les relations de dépendance avec les groupes dominants (au sein du village comme en dehors, ou dans l’appareil d’Etat), en investissant dans les rapports de parenté et de clientèle, dans les alliances matrimoniales, sont ainsi des stratégies sécurisant l’accès aux ressources. “ Les stratégies de production et d’accumulation sont orientées vers la création ou le renforcement de relations sociales, qui, en retour, modifient les conditions dans lesquelles les gens ont accès aux ressources ” (Berry, 1989 : 46).

L’Etat voit la sécurisation par le titre foncier

Ces mécanismes informels sont généralement rejetés ou jugés peu efficaces par l’Etat et ses services, pour qui la sécurisation passe par l’affectation de titres : la complexité des droits locaux (pluralité de droits sur une pluralité d’espace) est difficile à comprendre et s’oppose à la rationalité technique ; la négociation permanente d’arrangements locaux s’oppose à l’application d’un droit unique ; les systèmes d’inégalité et de dépendance s’opposent au face-à-face de l’Etat et du citoyen.

Pour l’Etat, la sécurité foncière passe donc par le titre foncier, qui établit une relation directe entre l’Etat (via son appareil politico-administratif) et l’individu, indépendamment de ses liens sociaux. La simplification du statut foncier des terres (une parcelle, un droit, un titre) est censée supprimer les causes de conflit. L’Etat donne ainsi aux instances administratives et judiciaires le pouvoir d’administrer le foncier, à la place des autorités coutumières : affectation par la procédure de concession ; droit de désaffectation en cas d’absence de « mise en valeur », arbitrage en cas de conflit, etc. Autant qu’une question d’efficacité, il y a là une volonté de se substituer à elles comme instance de gestion des ressources, ce que traduit le fait que l’Etat s’affirme propriétaire des terres.

Cependant, dans bien des cas, l’Etat refuse d’attribuer des titres définitifs[4]. La procédure est longue et coûteuse, ce qui exclue la majorité des acteurs ruraux – et favorise les élites urbaines ; l’affectation est provisoire, et peut être retirée pour insuffisante “ mise en valeur ”, ce qui renforce le pouvoir clientéliste des agents de l’Etat (Comby, 1995). De plus, en cas d’opposition des ayant-droits locaux, la possession d’un titre ne suffit pas forcément à assurer une propriété effective des terrains.

En dehors même de son droit d’affecter la terre, l’Etat a parfois contribué à désécuriser les détenteurs de droits coutumiers, en proclamant que la terre est à celui qui la cultive, ce qui a poussé les ayant-droits coutumiers à renforcer leurs droits en réduisant les prêts (ou en imposant des conventions plus restrictives ou plus coûteuses pour l’étranger), et en mettant les jachères en culture extensive, afin de marquer leur emprise sur l’espace qu’ils contrôlent.

Un jeu sur le pluralisme juridique, des articulations variables

L’Etat n’ayant pu imposer sa norme, on se trouve devant une situation de pluralisme juridique (coexistence de la logique coutumière, qui reste la référence principale des ruraux, et du droit de l’Etat, qui interfère plus ou moins). Ce pluralisme crée des ambiguités sur les droits, et donc une certaine insécurité potentielle, à partir du moment où des revendications différentes, légitimées par l’une ou l’autre des normes, peuvent porter sur un même espace. Ce pluralisme juridique est compliqué d’une pluralité d’instances de régulation : un chef de village administratif peut prétendre jouer un rôle dans la gestion des terres ; l’administration double parfois les instances judiciaires, les techniciens des projets de développement ou des services techniques tentent eux-mêmes de se placer en arbitres ; et, au Niger on voit les politiciens s’immiscer à leur tour dans la gestion des conflits (Lund, 1995). La possibilité d’arbitrer l’accès aux ressources est une source de pouvoir, souvent doublée d’une source de revenus. “ Une telle complexité ouvre la porte à l’arbitraire dans le réglement des conflits, l’application des règles ne variant pas seulement selon que l’on a affaire à des dirigeants administratifs ou traditionnels, mais à l’intérieur même de chaque système. Tant d’interprétations sont possibles qu’il est impossible de prédire le déroulement d’aucun cas individuel ” (Lund, 1993 : 16).

Globalement, l’intervention de l’Etat, par des procédures d’enregistrement et/ou de délivrance de titres fragilise les autorités coutumières, et remet potentiellement en cause les droits locaux. Mais son impact dépend du mode d’intervention (enregistrement systématique et obligatoire, ou bien à la demande) et de son attitude vis-à-vis de ces droits locaux. Il dépend aussi, et parfois surtout, de la façon dont les acteurs, locaux ou non, se saisissent de la loi :

• les procédures de concession nient les droits locaux, et permettent à des personnes extérieures à la communauté, en général bien insérées politiquement, de se faire attribuer des domaines au détriment des paysans. Elles ont souvent essentiellement servi aux élites politico-administratives urbaines. Mais la résistance des ayant-droits locaux peut obliger à composer avec les autorités locales. Ce sont alors les élites foncières locales qui peuvent profiter de l’occasion pour se faire attribuer en propriété des terres sur lesquelles elles n’ont coutumièrement qu’un droit de gestion, transformant les exploitants en simples métayers ;
• lorsque l’Etat tente d’enregistrer les droits d’usage locaux (et non de les annuler), la complexité de ces droits et le décalage entre les catégories foncières locales et celles de l’administration permet des manipulations. Les droits des chefs de ménages cultivateurs sont en général mis en avant, ce qui aboutit souvent à fragiliser les autres ayant-droits (cadets, femmes, pasteurs). L’ambiguité du terme de “ propriétaires coutumiers ” peut inversement permettre à des chefs de terre de transformer leur autorité de gestionnaires en droit de propriété, et les droits d’usage permanents des autres familles en simple faire-valoir indirect, à moins que les « exploitants » n’arrivent à se faire reconnaître comme “ propriétaires ”. Au Niger, l’enjeu se cristallise ainsi sur le paiement de la dîme : “ si le propriétaire parvient à imposer le paiement de la dîme à ses usufruitiers, c’est lui que l’on considérera probablement comme propriétaire traditionnel. Réciproquement, l’absence de paiement de la dîme risque de favoriser l’usufruitier actuel” (Lund, 1993 : 8) ;
• lorsque des immatriculations en nom collectif sont possibles, elles sont utilisées par les communautés villageoises afin de préserver leur territoire contre des affectations à des étrangers. Lorsque cela était impossible, certaines communautés (à Madagascar par exemple) ont tenté de contourner l’impossibilité juridique en immatriculant leur territoire au nom de quelques notables, mais il s’agit là d’une manœuvre risquée, les “ prête-noms ” risquant de rompre le contrat moral avec leur communauté et de se comporter en “ propriétaire ” ;
• face à une situation d’incertitude sur leurs droits, les ruraux sont, semble-t-il, de plus en plus nombreux à souhaiter un document écrit, tamponné par une administration, pour attester d’un droit (ou en revendiquer[5]), marquer les transactions, et servir d’argument en cas de litige sur les droits fonciers. Même sans valeur juridique, un « papier » est un argument de plus dans les arbitrages en cas de contestation, et sert à sécuriser[6]. Ce type de pratique est particulièrement intéressant, car il témoigne d’une demande paysanne pour une sécurisation par l’écrit. Il est malheureusement très mal documenté, et il n’est pas encore possible d’en analyser précisément les conditions et modalités. Il semble cependant que cette « innovation institutionnelle » ne corresponde qu’en partie au cas de figure décrit par la théorie évolutionniste : “ la plupart des demandes de titres, pour les petits paysans d’Afrique, peut être vue comme ‘préventive’ : elle représente une tentative pour empêcher l’Etat d’affecter la terre à quelqu’un d’autre, plutôt que l’expression d’un besoin ressenti de nouvelles règles foncières” (Bruce et Migot-Adholla, 1994 : 259).

Le pluralisme juridique est donc une cause d’insécurité foncière, la cœxistence de normes contradictoires augmentant le risque de voir ses droits contestés et permettant tous les jeux opportunistes (revendiquer sur un registre des droits auxquels on n’a pas droit dans l’autre).  Réciproquement, un tel contexte d’insécurité foncière et d’incertitudes sur l’environnement institutionnel pousse les acteurs à utiliser ce pluralisme en leur faveur : il permet à ceux qui peuvent jouer sur les deux registres de renforcer leur sécurité. Il a donc des effets positifs, mais principalement pour les acteurs qui sont à même d’en profiter.

En effet, “ la ‘gestion de la confusion’ n’est pas également préjudiciable à l’ensemble des catégories sociales. (…) Là où l’accès aux ressources est fortement politisé et la cœxistence des règles confuse, ce sont généralement ceux qui ont le plus de ressources financières, ou ceux qui ont un accès privilégié au pouvoir politique et aux informations stratégiques (y compris le fait de pouvoir simplement connaître et utiliser la complexité des textes de loi), qui tirent le meilleur parti, dans leur propre intérêt, de la cœxistence des normes et de la confusion réglementaire qui en résulte. La confusion et la non-application des réglementations foncières ne sont donc pas simplement des accidents ou des imperfections regrettables, et elles ne jouent pas un rôle négatif pour tout le monde ” (Mathieu, 1995 : 56). Cette situation ne témoigne donc pas seulement d’un désordre à corriger (par la réforme juridique, par exemple), mais d’une “ complexité ordonnée ” (Chauveau).

Dans la majeure partie des zones rurales, la « logique sociale du territoire » reste la référence principale, sinon unique, des ruraux, même lorsque la législation ou les mots d’ordres de l’Etat influent sur les pratiques foncières (réduction des prêts, etc.). Là, la sécurisation foncière est et reste assurée par l’inscription dans les réseaux sociaux, même lorsque certains droits dérivés tendent à être renégociés. Les autorités coutumières restent perçues par les populations comme les arbitres légitimes. Les interférences les plus fortes entre les deux systèmes de normes se rencontrent dans des situations spécifiques : très forte croissance de la valeur de la terre, interventions massives de l’Etat (périmètres irrigués) mais surtout hétérogénéité sociale, les allochtones pouvant dans certains cas avoir intérêt à s’appuyer sur la législation pour se défaire des liens de dépendance avec leurs patrons autochtones. Elles sont également fortes là où des ventes de terre en dehors de la communauté sont fréquentes. Bref, là où les transactions foncières mettent en relations des individus qui ne sont pas liés entre eux par des liens sociaux préexistants.

Dans de tels contextes, là où la coexistence de normes provoque une insécurité réelle, la sécurisation foncière ne peut plus s’appuyer sur un seul registre. Les ruraux ont dès lors besoin de combiner, tant bien que mal, ces deux logiques de sécurisation : des droits légitimes localement, et garantis vis-à-vis de l’extérieur par des documents officiels. Ils tentent donc d’obtenir des « papiers ». Mais, la demande pour un document officiel ne signifie pas nécessairement adhérer à la logique foncière du titre, et à une volonté de s’extraire des liens sociaux : il est d’abord, semble-t-il, de matérialiser et de renforcer un droit existant dans la logique du territoire et de le protéger contre l’Etat.

Il peut être aussi de matérialiser une transmission de droits (vente, prêt, etc.), de fixer les arrangements qui ont été conclus entre des acteurs, devant témoins : il s’agit alors de formaliser le contrat qui lie deux acteurs, et non le lien entre une personne et une terre. Ces pratiques dessinent une autre forme de sécurisation par l’Etat que l’enregistrement des terres : la formalisation de contrats, qui devront pouvoir être officialisés aisément, à un prix raisonnable, et servir de pièce opposable à des tiers, en cas de litige ou de contestation.

Bibliographie

Berry S., 1989, “ Social institutions and acces to resources ”, Africa 59 (1) : 41-55.

Bouju J., 1991, “ Pouvoirs et légitimité sur le contrôle de l’espace rural : le cas du Ganzorgou (Burkina Faso) ”, in Paquot E. et Olivier de Sardan J.-P. dir., “ D’un savoir à l’autre, les agents de développement comme médiateurs ”, GRET – ministère de la Coopération, pp. 60-70

Comby J., 1995, “ Fabriquer la propriété ”, Etudes foncières.

Jamin J.Y. et Doucet M.J., 1994, “ La question foncière dans les périmètres irrigués de l’Office du Niger ”, in Cahiers de la recherche-développement n°38.

Le Roy E., 1996, “ La théorie des maîtrises foncières ”, in Le Roy E., Karsenty A. et Bertrand A., “ La sécurisation foncière en Afrique ; pour une gestion viable des ressources renouvelables ”, Paris, Karthala, 388 p.

Lund C., 1993, “ En attendant le Code rural : réflexions sur une réforme de la tenure foncière au Niger ”, Programme Réseaux des zones arides, dossier n° 44, IIED, 27 p.

Lund C., 1995, “ Competition over juridictions and political manœuvrers in Niger ”, in Bulletin de l’APAD n° 9.

Mathieu P., 1995, “ Le foncier et la gestion des ressources naturelles ”, in Mathieu P. et Laurent P.J. dir., “ Actions locales, enjeux fonciers et gestion de l’environnement au Sahel ”, Cahiers du CIDEP n° 27, pp. 46-59.

Okoth-Ogendo H.W.O., 1996, “ Reforming land tenure in Africa ; conceptual, methodological and policy issues ”, contribution to the Alistair Berkeley Memorial Seminar on Land Tenure and Tenurial Reform with focus on Africa, London School of Economics and Political Science, University of London, may 1996, 34 p.

[1] Là où les agriculteurs détiennent le contrôle de l’espace, les familles de pasteurs établissent des relations d’alliances avec les chefs de terre (et inversement, lorsque l’espace est contrôlé par les pasteurs).

[2] Entité spatiale, le village n’est qu’exceptionnellement une unité sociale pour la gestion des ressources.

[3] L’une des fonctions essentielles d’un maître de terre, le pouvoir d’affecter une portion de brousse, disparaît quand toute la brousse a été affectée. Son rôle devient alors un rôle d’arbitre, pour les conflits non résolus au sein des segments de lignage.

[4] A l’Office du Niger, les colons attendent toujours les permis d’exploiter qui leur sont régulièrement promis depuis les années 30 (Jamin et Doucet, 1994).

[5] Ainsi, une carte d’attribution de parcelles sur un aménagement hydro-agricole pourra être utilisée par les attributaires pour prétendre à un droit de propriété.

[6] En Somalie, les titres permettent de sécuriser contre l’arbitraire de l’Etat lui-même (Bruce, Migot-Adholla eds, 1994 : 259).

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