Janvier 2016 – L’ANR ou l’enlisement d’un dispositif bureaucratique de financement de la recherche par projet

Efficace, le financement par projet ?

Suivant en cela les principes du New Public Management, les gouvernements successifs ont, depuis 2005, promu le financement de la recherche par projets et mis en place l’Agence nationale de la recherche (ANR), censée améliorer la qualité de la recherche française, en sélectionnant les « meilleurs » projets.

Une dizaine d’années après l’Union européenne, on observe les mêmes processus : la réduction des budgets récurrents des unités de recherche pousse de plus en plus les équipes à monter des projets ; les volumes financiers ne suivant pas – ou étant même en réduction – le taux moyen de réussite s’effondre ; un temps considérable est investi par les équipes pour monter des projets qui ont très peu de chances d’aboutir ; le mécanisme de sélection est très lourd ; le montant moyen des projets financés est en baisse. L’efficience globale s’effondre. Bien plus, le formatage des projets de recherche amène  privilégier la faisabilité opérationnelle à l’intérêt scientifique.

Tableau 1 : volumes mis en jeu par l’ANR

Année Dotation d’État
(CP en M€)
Subventions allouées sur AAP (M€) % Projets soumis Projets financés %
2005 350 539,2 154,06 5652 1454 25,73
2006 596 620,6 104,13 6419 1622 25,27
2007 834 607,4 72,83 5636 1430 25,37
2008 700 644,6 92,09 5856 1334 22,78
2009 817 650,2 79,58 6036 1334 22,10
2010 787 629,3 79,96 6390 1373 21,49
2011 687 557 81,08 6319 1296 20,51
2012 760 555,5 73,09 6829 1301 19,05
2013 513 432,5 84,31 7209 1068 14,81
2014 535 414,3 77,44 10532 1071 10,17

Source : https://fr.wikipedia.org/wiki/Agence_nationale_de_la_recherche, à partir des rapports annuels de l’ANR.
Calculs des % par moi.[1]

Ces constats alarmants sont faits de façon récurrente depuis 2008 par les communautés de chercheurs, sans que cela ait le moins du monde influé la politique. Bien pire, le dévoiement du Crédit Impôt Recherche sous la droite, qui a déplafonné les montants et ouvert le dispositif aux multinationales, a fait exploser son coût pour les finances publiques et provoqué une baisse des crédits à la recherche publique[2], alors même que le CIRE est largement un outil d’optimisation fiscale sans guère d’impact sur la recherche privée.

L’ANR a été créée en 2005 et transformée en Etablissement public à caractère administratif en 2007. On notera la baisse continue des dotations de l’Etat depuis 2009, soit quasiment depuis son institutionnalisation en Etablissement public… Les subventions allouées (étonnamment supérieures aux dotations les premières années ?) chutent parallèlement, à la fois en valeur absolue et en % de la dotation, traduisant apparemment un alourdissement de la structure. On notera aussi le fort accroissement, depuis 2012, du nombre de dossier proposés, qui témoigne de la crise croissante des autres modes de financement de la recherche, et qui, couplée à la baisse des crédits, fait chuter drastiquement le taux de succès des projets. Le faible niveau de ce dernier (tombé de 25 % à 10%), le temps consacré par les chercheurs à monter des projets qui ont peu de chances d’aboutir, sont régulièrement dénoncés. Mais ceci a rarement été quantifié.

Quel est le coût du dispositif ?

Un simple tableau Excell permet pourtant de mesurer l’ampleur de cette inefficacité. Le calcul ci-dessous cherche à estimer le temps chercheur mobilisé pour la seule procédure de sélection des projets (préparation des dossiers et évaluation). Il n’inclut ni le personnel de l’Agence (275 personnes, soit 250 ETP en2015[3]), ni le coût de gestion des projets en cours.

Depuis 2014, le processus de sélection se fait en deux étapes : une note d’intention, puis le document projet complet pour les notes d’intentions qui ont été retenues. Chaque note d’intention est évaluée par 3 experts, chaque projet par 4 experts. En 2014[4], « dans le cadre de l’appel générique, 8 471 pré-propositions ont été reçues par l’ANR entre septembre et octobre 2013. A l’issue de l’analyse de leur éligibilité, 8 338 ont fait l’objet d’une évaluation complète (…) A l’issue de cette première phase d’évaluation, 2 804 projets ont été pré-sélectionnés ». 8 000 chercheurs ont participé à un titre ou un autre à la sélection.

Combien de temps est investi dans cette machinerie ? Prenons deux scénarii. Chacun pourra juger du réalisme des hypothèses. On considère qu’un chercheur travaille 220 j/an, pour un coût total moyen de 100 K€/an.

Tableau 2 : hypothèses de travail

Hypothèse basse Hypothèse moyenne
nb personnes mobilisées nb j/pers nb personnes mobilisées nb j/pers
Elaboration des propositions        
Note initiale (chercheurs) 3 1,5 4 2
Projets finaux (chercheurs) 5 10 5 10
Projets finaux (autres participants) 0 0 4 2
Projets finaux (administratifs) 2 1 2 2
Evaluation        
évaluations notes 3 0,5 3 1
évaluation projets 4 2 4 2

Hypothèse basse : 1200 années chercheur, hors dispositif ANR

L’hypothèse basse est très conservatrice. Le nombre de jours pris en compte est largement sous-estimé. Même dans cette hypothèse, l’élaboration et la sélection des projets, hors coût du dispositif ANR, est de 1193 année-chercheur. 1200 chercheurs ont travaillé à plein temps pour élaborer et évaluer les projets. Pendant ce temps, ils n’ont pas fait de recherche, pas encadré d’étudiants, pas rédigé d’articles. 1200, ce n’est peut-être pas beaucoup sur le total[5], mais vu la faiblesse des recrutements, c’est énorme. Si l’on ajoute les 250 ETP de l’ANR, on arrive à 1443 années de travail.

A 100 K€ de coût total par chercheur et par an, le processus coûte (hors ANR) près de 120 millions d’euros, pour affecter 414 millions. Si les chiffres sont à peu près justes, chaque projet de 500 K€ a coûté 145 K€ au moment où il est accepté…  29% du montant distribué a donc été dépensé pour le seul processus de préparation et de sélection des projets, 35 % si on ajoute à ce coût les 250 ETP de l’ANR.

Hypothèse basse nb dossiers nb personnes mobilisées nb j/pers nb h.j./dossier nb h.j. total équivalent année chercheur (220 j/an)
Elaboration            
Note initiale (chercheurs) 8338 3 1,5 4,5 37 521 171
Projets finaux (chercheurs) 2804 5 10 50 140 200 637
Projets finaux (autres participants) 2804 0 0  
Projets finaux (administratifs) 2804 2 1 2  5 608 25
Evaluation      
évaluations notes 8338 3 0,5 1,5 12 507 57
évaluation projets 2804 4 2 8 66 704 303
     
TOTAL   1193
Coût estimatif (K€)   119 336
             
Montant total financé par l’appel           414 000
Nombre d’années chercheur financées           ???
Nombre de dossiers sélectionnés 823   
Montant moyen du financement (K€) 503
Coût moyen de l’élaboration et de la sélection (K€) 145
% du coût (hors dispositif ANR) 29

Hypothèse moyenne : 1300 années chercheur, hors dispositif ANR

En prenant des hypothèses plus réalistes, mais encore assez basses (chacun en jugera), on arrive à 1300 années chercheur, hors coût du dispositif ANR, soit 159 000 €/projet financé, ou 32 % du montant financé. Chiffres qui montent à 38 % si on ajoute les 250 ETP de l’ANR.

Hypothèse moyenne nb dossiers nb personnes nb h.j./pers/étape nb h.j./dossier nb j total équivalent année chercheur (220 j/an)
Elaboration            
Note initiale (chercheurs) 8338 4 2 8  66 704 303
Projets finaux (chercheurs principaux) 2804 5 10 50 140 200 637
Projets finaux (autres participants) 2804 4 2 8 22 432 102
Projets finaux (administratifs) 2804 2 2 4  11 216 51
Evaluation      
évaluations notes 8338 3 1 3 25 014 114
évaluation projets 2804 4 2 8 22 432 102
Gestion du dispositif    
dispositif ANR   0
     
TOTAL   1309
Coût estimatif (K€)    130 908  
             
Montant total financé par l’appel           414000
Nombre d’années chercheur financées           ???
Nombre de dossiers sélectionnés 823
Montant moyen du financement (indicatif) K€ 503
Coût moyen de l’élaboration et de la sélection (K€) 159
% du coût (hors dispositif ANR) 32

Vous avez dit efficience et bonne utilisation des fonds publics ?

Ces calculs ne portent que sur le coût en temps (et donc en coût salarial) de la préparation et de la sélection des projets. Pour avoir une idée plus complète du coût du dispositif, il faudrait ajouter les coûts de négociation et de contractualisation, les coûts de coordination, de suivi administratif et financier des projets. Et pour évaluer l’ensemble du coût de la logique de financement par mise en concurrence à travers l’ANR, il faudrait aussi ajouter le temps de travail cumulé mobilisé pour les multiples comités nécessaires pour l’élaboration de la stratégie et son suivi.

Enfin, pour évaluer le coût global de la généralisation de la politique de financement par mise en concurrence, il faudrait faire les mêmes calculs pour les financements européens, les fondations, bref les multiples sources compétitives auxquelles doivent postuler les chercheurs.

Censé promouvoir une recherche d’excellence, le principe de mise en concurrence aboutit en fait à produire une énorme bureaucratisation de la recherche, à un coût largement sous-estimé. Ces 1200 années-chercheur, ces 30 % de coûts qui ne vont pas à la recherche, ne pourraient-ils pas être mieux utilisés ? Peut-on parler d’efficience dès lors que l’on « perd » dés le départ 30 % des ressources ? Car même si ce temps chercheur n’est pas un coût en argent supplémentaire, c’est néanmoins un coût d’opportunité, aux incidences bien réelles[6] : il coûte ce qu’auraient produit ces 1200 années chercheurs si elles avaient été affectées à la recherche ! Certes, il faut bien de l’administration, des comités, des dispositifs de prise de décision. Il faut bien arbitrer sur l’affectation des moyens, et tenter de le faire de façon efficiente. Mais 30% est-il raisonnable ?

Il se pose la une double question. La première est celle du postulat selon lequel la mise en concurrence produit nécessairement de la qualité et de la performance. On peut s’interroger sur l’équilibre entre autonomie des chercheurs et demande politique, sur les effets de formatage et de standardisation que produit ce type de logique (cf. annexe), et donc sur la place à lui réserver dans une politique scientifique.

Je ne suis pas contre des mécanismes de sélection et de mise en concurrence, sur des thèmes que le politique veut privilégier, et sur des projets lourds, impliquant des volumes financiers significatifs et nécessitant donc un arbitrage en termes d’affectation de ressources. Je m’interroge sur le domaine de validité de ce type d’instruments, et donc sur le type d’objet ou de projets pour lesquels il est pertinent et efficace.

La seconde est les conditions pour qu’il soit efficace, et ne produise pas les effets pervers – inintentionnels, sans doute mais néanmoins réels – que l’on observe. Or, très clairement, ce principe de mise en concurrence s’enlise de lui-même dès lors que l’équilibre entre financement structurel et financement par appel à projets est déséquilibré, que le rapport entre projets déposés et projets retenus est déraisonnable, que les volumes unitaires de chaque projet sont faibles et ne permettent pas de « rentabiliser » le coût de sélection sur un volume financier suffisant.

Citons le rapport du Sénat sur la loi de finance 20914 (http://www.senat.fr/rap/a13-160-5/a13-160-58.html) :

« Le dimensionnement du financement de l’ANR constituait une préoccupation forte dès sa création. Les débats parlementaires qui ont accompagné l’examen de la loi de programme du 18 avril 2006 précitée ont conclu à la nécessité pour l’ANR, afin qu’elle puisse pleinement jouer son rôle d’agence de moyens de la recherche, de disposer à terme d’un budget global avoisinant 1,5 milliard d’euros. Force est de constater que depuis 2006, les lois de finances successives n’ont jamais permis de véritablement conforter cette ambition. Après une montée en puissance substantielle de 2006 à 2008 pour atteindre 850 millions d’euros, l’agence a connu depuis 2008 des diminutions de fait la conduisant à disposer de niveaux mobilisables sur son budget d’intervention inférieurs à 640 millions d’euros. Dans ces conditions, l’ANR n’est aujourd’hui en mesure de soutenir qu’un nombre de projets inférieur à celui qu’elle pouvait financer peu après sa création ». (Projet de loi de finances pour 2014 : Recherche et enseignement supérieur; http://www.senat.fr/rap/a13-160-5/a13-160-58.html)

Réduire le financement structurel de la recherche ; obliger du coup de plus en plus de chercheurs à monter des projets institutionnellement complexes pour répondre à des appels concurrentiels pour des recherches ne nécessitant pas forcément de monter de tels projets ; ne pas donner à ces mécanismes de financement sur projet les moyens cohérents avec leur ambitions ; enfin les montants financés pour cause de contraintes budgétaires : voilà les ingrédients qui conduisent mécaniquement à enfermer le dispositif dans une impasse.

Faisons juste une hypothèse : le budget récurrent des institutions de recherche augmente de 400 000 K€, accroissant les dotations budgétaires des chercheurs ou alimentant des mécanismes de proximité d’affectation de ressources, peu lourds en bureaucratie. Le budget disponible à l’ANR double et atteint 800 millions (ce qu’il a été en 2007 et 2009, n’oublions pas) et est dédié au financement des projets plus longs, plus gros. Du fait de l’augmentation des financements récurrents, la moitié des chercheurs recourant aux ANR n’en a plus besoin. Le nombre de notes déposées tombe à 5000/an. 1600 projets (environ 1/3) sont déposés, et 800 projets de 1 millions sont financés, pour 5 ou 6 ans, sur des sujets méritant un investissement lourd. On est sur un ratio de 16 % de succès par rapport aux notes d’intention, ce qui n’est pas beaucoup et autorise une vraie sélectivité, mais de 50 % pour les projets finaux, ce qui est raisonnable (on ne monte pas un gros projet pour jouer à la loterie). Le temps de préparation des dossiers augmente, mais pas proportionnellement. Le temps de sélection ne change pas. Dans ces hypothèses, la préparation et la sélection augmentent à 1428 années chercheurs, mais il est davantage consacré aux projets finaux, qui ont une chance sur 2 d’être retenus, et c’est donc pour la moitié un investissement dans le projet qui sera mis en œuvre. Mais surtout, comme les projets sont de 1 million, le coût de préparation et de sélection tombe à 10%. Et ce temps de préparation et de sélection est « amorti » sur 5 ou 6 ans, et pas 3.

Pour 800 millions de plus, répartis également entre dotations structurelles et ANR, on triple la capacité de financement de projets de recherche tout en augmentant significativement son efficacité. Ça, c’est  la vraie recherche d’efficience des deniers publics ! Bien sûr, cela suppose un engagement budgétaire. En ces temps budgétaires contraints, ce n’est pas facile. Sauf à accepter de regarder de près l’efficacité du Crédit Impôt recherche et de réaffecter une (petite !) partie des 6 milliards de coût de ce dispositif aux effets largement contestés…[7]

(post scriptum, janvier 2017 : cf aussi les courbes éloquentes sur l’évolution de l’ANR, totalement convergentes avec cette analyse, sur http://blog.educpros.fr/guillaume-miquelard-et-paul-francois/2016/08/16/lagence-nationale-de-la-recherche-anr/)

*****

[1] Notons que les chiffres divergent au sein même des documents de l’ANR : ainsi, selon le rapport d’activités 2014, 1071 projets ont été financés, mais seulement 823 d’après le site de l’ANR (http://www.agence-nationale-recherche.fr/suivi-bilan/plan-d-action-2014/resultats/) . La loi de finance 2015 parle elle de 711 projets financés en 2014.

[2] La dotation d’État de l’ANR pour ses programmes propres a culminé à 850 M€ en 2008. En régression depuis, elle est tombée à 535 M€ en 2014 (https://fr.wikipedia.org/wiki/Agence_nationale_de_la_recherche).

[3] http://www.agence-nationale-recherche.fr/missions-et-organisation/

[4] http://www.agence-nationale-recherche.fr/suivi-bilan/plan-d-action-2014/donnees/

[5] Le Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures (annexe du projet de loi de finance 2015,  p.139) cite 102 000 chercheurs (y.c. ingénieurs de recherche et doctorants rémunérés), dont 53 000 dans l’enseignement supérieur, et dont la recherche n’est pas l’activité principale. http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2015/pap/pdf/jaunes/jaune2015_recherche.pdf).

[6] En économie, un coût d’opportunité est le manque à gagner lié aux activités ou aux profits qui ne peuvent être réalisés du fait d’avoir choisi une option plutôt qu’une autre.

[7] http://abonnes.lemonde.fr/sciences/article/2015/06/10/credit-impot-recherche-un-rapport-passe-sous-silence_4651097_1650684.html; https://www.mediapart.fr/journal/france/070415/credit-impot-recherche-les-milliards-detournes; http://sciences.blogs.liberation.fr/home/2013/09/cr%C3%A9dit-dimp%C3%B4t-recherche-la-gabegie.html

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