2015 – Comment les institutions d’aide définissent-elles leurs politiques et leurs projets d’appui à la société civile ?

(extrait de l’introduction de Lavigne Delville P., 2015, Aide internationale et sociétés civiles au Niger, Paris/Montpellier/Marseille, Karthala/APAD/IRD

Le questionnement d’une recherche

Depuis une trentaine d’années, le « renforcement de la société civile » est devenu un des leitmotive de l’aide internationale. Des petites ONG militantes aux plus grands bailleurs de fonds, chacun veut promouvoir une société civile « vibrante », considérant que celle-ci contribue à la démocratisation des pays ou à la consolidation de régimes démocratiques, pousse les Etats à adopter des politiques publiques inclusives, apporte des services aux populations. Partenariat, renforcement de capacités, sont au cœur des discours. Des projets spécifiques sont définis et mis en place dans cet objectif.

La question de la société civile dans les pays en développement est pourtant controversée. Là où certains y voient une société qui se prend en charge et s’autonomise par rapport à un Etat trop longtemps hégémonique, d’autres soulignent la prégnance des rapports clientélistes dans la société et l’extraversion d’organisations largement branchées sur l’aide internationale. Au sein des institutions d’aide, les discours privés tranchent souvent avec les prises de position officielles. Entre dénigrement et idéalisation, que sait-on finalement des dynamiques sociales et politiques vingt cinq ans après l’explosion associative des années 1990 ?

Pour beaucoup, le fait que l’aide internationale prétende promouvoir la société civile est suspect par définition : au-delà des discours, quels sont les objectifs réels des institutions internationales ? Au nom de quelle légitimité prétendent-elles « structurer » ou « renforcer » la société civile » ? Ne cherchent-elles pas à conforter leurs stratégies néolibérales de démantèlement de l’Etat ? A promouvoir des organisations plus flexibles que l’Etat, moins coûteuses que le secteur privé, pour mettre en œuvre un minimum de filets sociaux destinés aux exclus de la libéralisation économique ?

Face à ces interrogations, de multiples recherches ont, depuis plus de deux décennies, analysé les documents de stratégies produits au niveau international, critiqué la pauvreté de leur substrat théorique sur le concept de société civile, mis en avant les ambigüités et contradictions de ces discours. Les critiques des discours idéalisant sur la société civile sont aussi nombreuses que les textes qui l’idéalisent. Mais il ne suffit pas d’analyser les discours des institutions d’aide pour savoir ce qu’elles font, comment, et avec quels effets. Ce serait surestimer le rôle des discours et sous-estimer les disjonctions entre discours et pratiques, soulignées à juste titre par l’anthropologie du développement. Les politiques des institutions d’aide résultent de jeux d’acteurs complexes et traduisent des compromis. Elles sont l’objet de conflits d’interprétation au sein même de ces institutions. Loin d’être la déclinaison mécanique des documents de stratégie, la mise en œuvre des politiques passe par de multiples traductions, elle se confronte à des cultures institutionnelles, à des contextes variés. Les discours ont certes des effets performatifs, au sens où ils construisent des façons de lire les réalités, autour desquelles les acteurs ajustent leurs pratiques. Mais l’influence de l’aide sur les organisations tient autant, sinon plus, aux pratiques concrètes des institutions d’aide, à la façon dont elles agissent, à leurs dispositifs, à leurs instruments.

Pour échapper au risque de surestimer le rôle des discours, il faut s’intéresser aux stratégies opérationnelles et à la façon dont elles sont définies, négociées. Il faut analyser les dispositifs de mise en œuvre, leur logique, leurs instruments, et la façon dont ils ont été conçus, les choix ou les contraintes auxquelles ils répondent. Il faut ouvrir la boite noire des processus de formulation des politiques et des projets, dans une perspective constructiviste, et ainsi lire en actes les représentations du problème, les conceptions politiques, les stratégies d’acteurs, mettre à jour le jeu des intérêts, des idées et des institutions qui les ont structurés, élucider le rapport complexe entre politiques et pratiques. Il faut mettre en perspective les représentations que portent ces politiques et ces projets, les objectifs qu’ils affichent, les instruments qu’ils proposent, par rapport à une analyse des réalités sociales et politiques sur lesquelles ils veulent agir.

 

C’est l’objet de mon livre, « Aide internationale et sociétés civiles au Niger », qui se centre sur les politiques d’appui à la société civile dans ce pays, et plus précisément sur la façon dont, en application des Accords de Cotonou signés en 2000, la Délégation de l’Union européenne au Niger a défini sa stratégie et le « projet d’appui à la société civile », le PASOC, dont la première phase s’est déroulée entre 2008 et 2011[1].

Des Accords de Cotonou au PASOC I, l’invention de la politique de l’UE au Niger

Tout en affichant une volonté de coordination entre eux et de dialogue avec l’Etat, les différents bailleurs de fonds et ONG qui mettent en avant le renforcement de la société civile ont chacun leurs propres conceptions et stratégies. Ils ont leurs priorités et leurs spécificités en termes de financement et de dispositifs. Ils s’appuient sur une conception de la société civile et de ses rôles, réels ou souhaités, conception plus ou moins élaborée, plus ou moins ancrée dans les contextes nationaux. Ils fournissent des ressources et des appuis ciblés sur certains enjeux et pas sur d’autres.

Ouvrir la boîte noire de l’élaboration des politiques et des projets supposait de se centrer sur un dispositif, pour en faire une analyse empirique approfondie. Plusieurs possibilités s’offraient au Niger, quand j’ai commencé cette recherche en 2009 : dans une logique de renforcement des capacités d’influence sur les politiques et sur l’Etat, le Programme Bonne Gouvernance du PNUD finançait depuis une dizaine d’années des actions proposées par des organisations de la société civile, ateliers de débat sur les politiques, participation à des conférences internationales. L’association des volontaires allemands DED (intégré depuis dans la GIZ) avait des programmes d’appui aux ONG nationales, fondées sur un appui institutionnel dégressif et la mise à disposition d’assistance technique. Dans le cadre d’un financement européen, SongES[2] avait développé des capacités d’appui aux associations émergentes, accompagnant sur plusieurs années des organisations dans l’apprentissage de leur organisation interne et de leur actions. Plusieurs Ambassades disposaient et disposent encore de financements déconcentrés ciblés principalement ou exclusivement aux organisations de la société civile.

J’ai choisi de me concentrer sur la genèse du Projet d’appui à la société civile (PASOC) financé par l’Union européenne. Signés en 2000 pour vingt ans, les Accords de Cotonou redéfinissent la stratégie de coopération de l’Union Européenne avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) et ont marqué un changement important : ils actent la fin des préférences commerciales qui avaient structuré les versions successives de la Convention de Lomé ; ils établissent la reconnaissance des « Acteurs Non Etatiques »[3] comme partenaires de la coopération européenne, parties prenantes légitimes du dialogue politique, tant avec leurs Etats sur ses politiques sectorielles qu’avec l’UE elle-même sur sa politique de coopération (ECDPM, 2004). Pour permettre à ces « acteurs non étatiques » de « se renforcer » et de jouer le rôle qui leur est reconnu, les Accords de Cotonou prévoient que des financements seront dédiés à des actions de soutien et de renforcement.

Une dizaine d’années après la Banque mondiale ou l’USAID, l’Union européenne se dote ainsi d’une politique envers les « acteurs non étatiques ». Une série de textes adoptés à Bruxelles en précisent les fondements. Pour prendre acte de la diversité, d’un pays à l’autre, des acteurs non étatiques et de leurs rapports à l’Etat, l’Union européenne confie à ses différentes Délégations la définition de leur propre stratégie pays et la préparation de ces projets d’appui aux acteurs non étatiques. Une quarantaine de ces projets , apparentés mais différents, ont ainsi été préparés dans la première moitié des années 2000 puis mis en œuvre à partir de 2005-2006. Le PASOC Niger s’inscrit dans cette dynamique : la Délégation du Niger a été une des premières à s’emparer du sujet. Elle l’a inscrite dans sa programmation dès 2001, elle a lancé entre 2003 et 2005 une série d’études qui ont progressivement défini les contours du PASOC Niger, qui a finalement débuté en 2008.

Avec ce projet de 5 millions d’euros, l’Union européenne s’affirme à la fin des années 2000 comme le principal bailleur de fonds au Niger sur ce thème, qui est à ce moment-là nouveau pour elle. Au tout début des années 2000, la Délégation n’avait guère d’expérience en matière d’appui à la société civile. A travers des appuis aux organisations paysannes, des « programmes micro-réalisations », elle travaillait déjà avec des organisations nationales. Mais c’était en quelque sorte à la marge, de façon ponctuelle. La notion « d’acteurs non étatiques » était assez floue, sa signification pour le Niger plus encore. Bruxelles n’avait pas non plus de directives précises sur la façon de concrétiser cette dimension des Accords de Cotonou. Définir le PASOC, c’était pour la Délégation de l’UE au Niger chercher comment traduire en actes les orientations, ambitieuses mais très larges, des Accords de Cotonou, dans le contexte spécifique du Niger. Reconstituer cette histoire quelques années après, interroger la genèse du PASOC[4], c’est donner à voir l’invention d’une politique, questionner une stratégie en construction.

Le cas du PASOC Niger me semblait d’autant plus intéressant que la Délégation de l’UE au Niger avait mis un accent précoce sur des enjeux de citoyenneté et de droits de l’homme, enjeux clairement politiques qui contrastaient avec une approche beaucoup plus classique, ciblée sur les ONG en tant que prestataires de service, privilégiée par d’autres délégations en Afrique de l’Ouest (Planche et Lavigne Delville, 2005). Tout comme le projet Banque Mondiale de développement local étudié par Tania Li en Indonésie mais sur un autre registre, le PASOC offre un éclairage particulièrement intéressant sur la « volonté d’améliorer » (Li, 2007), sur la difficulté à traduire les intentions en pratiques, les politiques en dispositifs, et sur les limites des tentatives pour « rendre technique le social » (Li, 2011).

L’ambition de cette recherche est ainsi d’analyser comment la Délégation de l’UE au Niger a élaboré ce projet, de comprendre comment elle a interprété les principes généraux des Accords de Cotonou et les a traduits en un dispositif projet, constitué d’objectifs, de moyens financiers et humains, d’outils de gestion, de procédures. Elle se situe en aval d’une socio-anthropologie du « développement comme discours » (Olivier de Sardan, 2001), qui en reste trop souvent aux textes sans d’intéresser aux dispositifs et aux pratiques, au risque de surinterpréter la cohérence des politiques, mais aussi en amont d’une socio-anthropologie du développement qui étudie l’interface entre projets de développement et acteurs locaux, ou services publics et usagers, sous l’angle des jeux d’acteurs, et de ce fait ne s’intéresse guère aux dispositifs en tant que tels, ni dans leur histoire, ni dans leurs enjeux organisationnels et institutionnels. Elle contribue à construire une socio-anthropologie du développement comme forme d’action publique (Lavigne Delville, 2011b). En ouvrant la boite noire des processus d’élaboration des politiques, elle s’inscrit dans une perspective constructiviste (Le Meur, 2008b), qui s’interroge sur les liens problématiques entre politique, dispositifs de mise en œuvre et pratiques, sur les problèmes de la « mise en instruments » (Lascoumes et Le Galès, 2005b), ce qui permet aussi, on le verra, de questionner – en tous cas de nuancer – la thèse sur le développement comme « machine anti-politique » (Ferguson, 1990; Bending et Rosendo, 2006).

S’interroger en termes de processus permet de restituer des histoires contingentes, de rendre compte d’indéterminations, d’hésitations, de controverses, et d’éviter le biais interprétatif qui consisterait à ne regarder que le résultat final et pas le processus qui l’a produit, et à ainsi surestimer la cohérence des choix. Travailler sur une « histoire immédiate » du développement a l’inconvénient – d’un point de vue socio-anthropologique – de ne pas pouvoir suivre et observer en direct, d’être dépendant de traces (les rapports, la mémoire des acteurs). Mais le pas de temps de la dizaine d’années donne accès à un riche matériau, et permet d’échapper en partie à l’amnésie structurelle des institutions d’aide, où l’accent sur l’immédiat voire le prochain projet, le turn-over des personnes, l’absence d’archivage, contribuent à rapidement noyer le passé, même proche, dans l’oubli.

Une telle perspective s’inspire des travaux de sociologie de la traduction qui s’intéressent aux processus projets et à la façon dont un noyau d’acteurs arrive ou non à construire une stabiliser un réseau socio-technique autour de son projet (Latour, 1992; Mosse, 2005). Elle suppose une posture compréhensive vis-à-vis des acteurs de ces processus, posture fondée sur un point de vue réaliste sur l’action publique et ses contradictions (Lavigne Delville, 2011a), et une connaissance assez intime des mécanismes de l’aide internationale. Elle repose sur un travail d’enquête approfondie, qui croise analyse de la littérature grise (les rapports, les notes, etc.), entretiens avec les acteurs impliqués dans le processus, à un moment où un autre, et avec des observateurs ou personnes ressources externes, et observation du travail des acteurs de l’aide et des praticiens, des situations d’interactions avec les acteurs locaux. Elle pose, de façon spécifique, les problèmes de l’accès aux acteurs et aux sources écrites, dans un contexte où les personnes (en particulier dans les institutions internationales) changent vite et sont parfois difficiles à retrouver, où l’amnésie institutionnelle est forte, où l’accès à certains documents est difficile voire impossible. Elle relève idéalement d’une ethnographie multi-site (Marcus, 1995) difficile à mettre en œuvre pratiquement, au minimum (ce qui a été fait ici) d’un couplage entre entretiens directs et entretiens téléphoniques avec les acteurs absents du terrain d’enquête.

Loin de l’image d’institutions d’aide monolithiques, imposant une vision politique claire et prédéfinie, on découvrira une histoire contingente, où différentes pistes sont explorées, où la politique se construit de façon tâtonnante, entre experts, équipes de la délégation, acteurs nationaux, à travers des compromis et arbitrages, à partir d’options politiques précoces qui mettent de côté une part importante de la lettre des Accords de Cotonou. Où le dispositif projet intègre des contradictions structurelles, résultant d’arbitrages incomplets entre visions, et entre objectifs politiques, logiques bureaucratiques et instruments pratiques. Où l’opérationnalisation se fait par étapes et se poursuit pendant la mise en œuvre, aboutissant à une simplification et un appauvrissement du projet, induisant des contradictions croissantes avec les ambitions initiales. Où la Délégation construit sa politique en même temps qu’elle affine les options du projet, et où la Direction générale du développement de l’UE à Bruxelles construit elle-même sa politique en accompagnant les Délégations. Où cette invention d’une politique, qui se poursuit encore, s’inscrit elle-même dans une succession de réformes institutionnelles de l’aide européenne.

Sous cet angle, cette recherche met à jour certaines dimensions des logiques internes de la DG-DEV. En même temps qu’une socio-anthropologie du développement comme forme d’action publique pluri-acteurs, cet ouvrage est aussi une contribution à une socio-anthropologie des institutions d’aide, sur une institution qui, contrairement au FMI (Harper, 2012), à la Banque Mondiale (McNeill et St Clair, 2011; Mosse, 2011b), au HCR (Fresia, 2009; 2012), à l’OMC (Abélès, 2011), n’a guère été étudiée par l’anthropologie.

[1] Il a été suivi par un PASOC II, entre 2011 et 2015. A l’heure où ces lignes sont écrites (septembre 2014), un PASOC III est en préparation.

[2] Soutien aux ONG, Empowerment-renforcement des capacités, Stratégies de développement (ONG de renforcement de capacités, Belgique et Niger).

[3] Concept spécifique à l’UE, sur lequel on reviendra au chapitre IV. Il englobe les organisations de la société civile, mais aussi d’autres types d’organisations.

[4] Ma recherche a en effet porté sur la genèse du PASOC entre 2001 et 2008, et pas sur sa mise en œuvre entre 2008 et 2011. Ce n’est pas une analyse de la mise en œuvre de ce projet, encore moins une évaluation. Je ne discute de la mise en œuvre du PASOC que dans la mesure où elle illustre ou fait écho à des débats, des contradictions, dans le dispositif qui a été défini et dans ses objectifs.

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