13 décembre 2015 – La promotion ambigüe de la « société civile » dans les politiques d’aide

(extrait de l’introduction de Lavigne Delville P., 2015, Aide internationale et sociétés civiles au Niger, Paris/Montpellier/Marseille, Karthala/APAD/IRD)

La recherche en sciences sociales est très critique sur l’usage de la notion de société civile en Afrique et plus encore sur la façon dont le discours sur la société civile est mobilisé par les institutions d’aide. Celui-ci émerge en effet au milieu des années 1980, dans un contexte d’ajustement structurel et de mise en cause des Etats (Fraser, 2009). Avec le tournant néo-libéral et la remise en cause des Etats autoritaires, les discours sur le développement mettent en avant la « bonne gouvernance ». Les bailleurs de fonds promeuvent de nouvelles articulations entre Etat, marchés et secteur associatif, ce dernier étant censé (avec des poids relatifs variables selon les contextes et les acteurs) être vecteur de démocratisation, agir en contre-pouvoir vis-à-vis de l’Etat mais aussi dialoguer avec lui sur les politiques de développement, et/ou fournir des services aux populations, en substitution ou en complément avec l’Etat et le marché. Dès le milieu des années 1980, les bailleurs de fonds ont poussé les Etats à reconnaître, au moins formellement, l’importance de la contribution des organisations associatives aux processus de développement, mis en place des politiques visant à « renforcer les capacités » de la société civile et à lui permettre de « jouer son rôle ». Les organisations locales, en particulier les ONG, sont censées être plus proches des populations que les administrations, agir de façon plus efficace, à moindre coût.

Maxime Haubert (2000: 19) dénonce ce « discours qui réduit la problématique des pays post-coloniaux aux relations d’opposition ou de partenariat entre la « société civile », l’État et le marché ; un discours qui envisage ces trois « entités » de façon abstraite et le plus souvent très idéologique, les vertus de la « société civile » étant exaltées, tandis qu’à l’inverse sont dénoncés les « vices de l’État » ou ceux du marché ». Or, « cette rhétorique de la société civile comme vecteur d’une meilleure gouvernance et d’une plus grande redevabilité (accountability) des dirigeants n’est pas neutre (…). Elle reflète une « lecture libérale de la réalité » articulée autour d’une opposition normative entre l’État, qui renverrait à l’ordre de la contrainte, et la société civile, qui renverrait à celui de la liberté » (Otayek, 2002: 197).

En Afrique, les transitions démocratiques du début des années 1990 ont suscité une forte effervescence associative. Dans une phase de contestation des régimes autoritaires et de transitions démocratiques, celle-ci a été perçue comme une revanche des sociétés, l’expression d’aspirations démocratiques, et parfois comme une légitimation du triptyque Etat/société/marché caractéristique du modèle politique et économie libéral promu par les institutions internationales. Au tournant des années 1990, une abondante littérature, tant académique que développementiste, valorise et discute cette effervescence associative, sous l’angle des initiatives locales et de l’enchâssement social des dynamiques associatives, d’un côté, des processus politiques de transition et de consolidation démocratique de l’autre. Dans le même temps, des travaux critiques (en langue anglaise dès la fin des années 1980, et avec quelques années de décalage et de façon beaucoup moins marquée en langue française) interrogent ces dynamiques : le concept de « société civile », issu de trajectoires historiques et politiques différentes, fait débat pour des sociétés marquées par une faible individualisation et la permanence des liens familiaux, ethniques, clientélistes ; le transfert aux situations africaines des cadres analytiques mobilisés pour dans les années 1980 pour analyser les mouvements contestataires et les transitions démocratiques en Europe de l’est pose question. De plus, les groupes sociaux porteurs de changement politique ne promeuvent pas forcément un projet démocratique ; la société peut être « incivile » ; l’effervescence associative africaine des années 1990 est largement favorisée, sinon suscitée, par les politiques des bailleurs de fonds, par des logiques de courtage visant à se brancher sur la rente de l’aide.

Pour les sciences sociales, le recours au concept de « société civile » pour décrire et analyser la multiplication contemporaine des organisations associatives et leur signification sociale et politique, en Afrique comme ailleurs, pose donc problème. Polysémique, il n’a de sens analytique que par rapport à un cadre théorique donné. A la fois analytique et normatif, il est fondamentalement ambigu. Très fortement normative, la conception véhiculée par le discours développementiste n’est pas seulement d’une grande pauvreté théorique, contradictoire dans ces acceptions et les fonctions qu’elle confère à la société civile (Jenkins, 2001), elle est aussi fondamentalement idéologique (Haubert, 2000). L’idée d’une société civile nécessairement vertueuse, séparée de l’Etat comme des liens familiaux, politiquement neutre, promouvant un développement économique inclusif, est une fiction : elle véhicule une conception singulièrement neutre et apolitique de la société, loin des luttes politiques, des conflits de projets de société, des enjeux de pouvoir, loin de la réalité des dynamiques sociales et politiques des sociétés et des Etats. Pour J.F.Bayart (2001), « dans son acception présente, popularisée par la Banque mondiale et les Ong, la société civile […] est un mot de pidgin, une ingénierie des relations internationales, qui permet aux acteurs d’un monde hétérogène de globaliser de concert ».

Pour de nombreux auteurs, la promotion de la société civile en substitution à l’Etat fait partie intégrante du projet néo-libéral, et l’association des organisations de la société civile aux débats sur les politiques ou à leur mise en œuvre vise à subvertir leur potentiel critique et à en faire des soutiens du projet libéral et du statu quo politique (Hearn, 2001; 2007). Certains auteurs considèrent que c’est la faiblesse des ONG nationales qui rend impossible le développement (Michael, 2004), mais pour la plupart, la « NGO-isation » de l’action publique (Hearn, 1998; Fichtner, 2012) traduit l’institutionnalisation de ce modèle, où la mise en œuvre des politiques sociales, sorties de la responsabilité de l’Etat, est confiée à des ONG dépendantes de l’aide internationale.

De fait, après la chute du mur de Berlin, les bailleurs de fonds ont approfondi le régime de conditionnalités libérales (Fraser, 2009) et réorganisé l’aide internationale autour d’une « nouvelle architecture », légitimée par la lutte contre la pauvreté. Dans cette promotion d’un ordre politique néo-libéral, la société civile se voit affectée d’un rôle à part entière. Parallèlement à une immixtion croissante dans les politiques sectorielles des Etats et dans les réformes de l’administration (Whitfield, 2009b), les bailleurs de fonds ont de plus en plus recours à des associations ou des ONG nationales dans la mise en œuvre de leurs interventions, incitent les Etats à sous-traiter une partie de la mise en œuvre des politiques publiques à des organisations de la société civile. Les opportunités de financement suscitent la création d’une multitude d’organisations, privilégiant le statut associatif pour des raisons d’accès au financement ou d’avantages fiscaux, répondant à l’évolution des thématiques de l’aide au développement.

Dès le début des années 2000, alors même que le déploiement de ces stratégies est encore en cours, les institutions internationales cherchent à légitimer leur action, mise en cause dans la phase de « fatigue de l’aide » qui a suivi la chute du mur de Berlin. Ils mettent ainsi en avant « l’ownership » (« l’appropriation ») des politiques par les Etats, les bailleurs de fonds étant censés s’aligner sur les priorités nationales. Démarrés avec les Cadres stratégiques de réduction de la pauvreté au tournant des années 2000, cette stratégie est institutionnalisée par la signature de la Déclaration de Paris en 2005 (Bergamaschi, Diabaté et Paul, 2007; Lavigne Delville, 2013). Censés assurer pertinence et légitimité à ces politiques, les mécanismes de consultation sur les politiques publiques associant « la société civile » se multiplient, fondés sur des débats largement contrôlés, et une sélection clientéliste des organisations invitées (Cissoko et Toure, 2005; Pommerolle, 2008). Le rôle de plaidoyer des Ong est mis en avant (Siméant, 2014b), alors même que l’évolution des modes de financement vers l’aide programme, voire l’aide budgétaire, réduit les canaux directs de financement d’Ong au profit de la sous-traitance par l’Etat, ce qui augure potentiellement une nouvelle phase de la dynamique des Ong.

Pour de nombreux chercheurs, la cause est entendue : la promotion de la « société civile » est un instrument du néo-libéralisme. Pour poursuivre se stratégie de contournement de l’Etat, l’aide internationale coopte les Ong et, en leur assurant des ressources, en font des relais de ses stratégies. Elle cherche ainsi à consolider un Etat minimum, déchargé de ses responsabilités sociales et à transférer au secteur associatif la responsabilité des « filets de sécurité » pour les pauvres. Julie Hearn écrit ainsi « donors have been successful in influencing the current version of civil society in these countries so that a vocal, well-funded section of it, which intervenes on key issues of national development strategy, acts not as a force for challenging the status quo, but for building societal consensus for maintaining it” (2001 : 43), et « foreign aid to Southern NGOs has created a social group that is dependent on external resources and patronage and in return is central to and popularizes Northern development policy » (2007 : 1107-1108).

De fait, les recherches néo-dépendantistes voient dans les dispositifs d’aide les instruments de la domination des pays occidentaux sur le reste du monde, des tentatives pour « gouverner à distance » les marges du système capitaliste (Duffield, 2001), pour discipliner les sociétés, en rendant techniques les modes de gestion du politique (Li, 2011), dans une logique globale de « bureaucratisation du monde à l’ère néo-libérale » (Hibou, 2012). Ces analyses éclairent incontestablement des dimensions essentielles des processus en cours. Par rapport à une socio-anthropologie du développement restée très centrée sur les interactions locales, elles ont l’avantage de clairement réintégrer la question des enjeux de pouvoir internationaux et de raccorder les politiques d’aide aux processus plus large de la globalisation (Bierschenk, 2009). Cependant, elles demeurent souvent assez macroscopiques, plus théoriques qu’empiriques : « les néo-dépendantistes tirent moins leur autorité de l’analyse empirique que de références érudites aux théories sociales. Il en résulte une essentialisation du « néo-libéralisme » qui fait l’économie de son analyse et une surestimation de la force du « régime de pouvoir/savoir du développement » (idem). Olivier de Sardan (2001 : 735) est encore plus sévère sur ces approches « post-modernes » qui prétendent déconstruire les discours du développement sans base empirique : « l’approche du développement par les « déconstructions du discours » permet de se livrer sans risques à des énoncés catégoriques, assénés sans souci des nuances, et sans tenir le moindre compte de contre- exemples éventuels… On ne prend dans les « discours » que ce qui arrange la thèse de l’auteur ».

Ces analyses tendent en effet à surestimer le caractère cohérent et intentionnel des stratégies des acteurs internationaux, à sous-estimer les clivages en leur sein, à sous-estimer les flous et incertitudes des politiques et des dispositifs, les capacités locales de négociation ou de subversion, à négliger la diversité des politiques et des dispositifs. Elles s’appuient plus sur une analyse a priori que sur des enquêtes empiriques approfondies. Elles souffrent d’un « biais fonctionnaliste qui consiste à confondre effets et causes, d’une mauvaise compréhension de la fonction des discours de politique publique, et d’une familiarité insuffisante avec la sociologie des organisations. Les anthropologues du développement ainsi que les anthropologues et sociologues des organisations ont montré que les agences de développement, comme n’importe quelle autre organisation, ne sont coordonnées, au mieux, que de manière très lâche et qu’elles sont loin d’être simplement gouvernées d’en haut (Quarles van Ufford, Kruyt et Downing, 1988), et que la fonction du discours politique est moins de réguler les pratiques que de les justifier pour des publics particuliers, et ce souvent ex-post (Mosse, 2004) » (Bierschenk, op. cit.).

Loin de postuler une intentionnalité claire, et une cohérence stratégique et opérationnelle, la recherche que cet ouvrage restitue part au contraire du postulat de l’existence de disjonctions entre politiques et pratiques. En amont de l’analyse des projets et de leurs impacts, sujet largement travaillé par la socio-anthropologie du développement, elle souhaite ouvrir la boîte noire des processus de formulation des politiques, en interrogeant la façon dont les conceptions, les choix, sont construits, négociés, arbitrés, dans des processus complexes mobilisant selon des modalités variables de nombreux acteurs : agents des agences de coopération, consultants, agents de l’Etat, organisations de la société civile, etc. Dans une logique de « grounded theory » (Glaser et Strauss, 1967), elle veut laisser ouverte a priori la question de l’interprétation, mener une « politique du terrain » (Olivier de Sardan, 1995a) qui permette de faire émerger des réalités variées, et fonder la théorisation sur le terrain et non sur des analyses a priori.

Références

Bayart J.-F., 2001, « Le pidgin de la société civile », Alternatives Economiques, n° 190

Bergamaschi I., Diabaté A. et Paul É., 2007, « L’agenda de Paris pour l’efficacité de l’aide. Défis de l’« appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique contemporaine, vol 223-224 n° 3-4, pp. 219-249.

Bierschenk T., 2009, « Anthropologie et développement ; historiciser et localiser les approches », Bulletin de l’APAD, vol 31-32, pp. 161-192.

Cissoko K. et Toure R., 2005, « Participation des acteurs sociaux et gouvernance d’État. Le cas du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté au Mali », Politique africaine, n° 99, pp. 142-154.

Duffield M., 2001, « Governing the Borderlands: Decoding the Power of Aid », Disasters, vol 25 n° 4, pp. 308-320.

Duffield M., 2001, « Governing the Borderlands: Decoding the Power of Aid », Disasters, vol 25 n° 4, pp. 308-320.

Fichtner S., 2012, The NGOisation of Education: Case Studies from Benin, Coll. Mainzer Beiträge zur Afrikaforschung, Rüdiger Köppe.

Fraser A., 2009, « Aid-Recipient Sovereignty in Historical Context », in Whitfield L., ed., The Politics of Aid, Oxford, Oxford University Press, pp. 45-73.

Haubert M., 2000, « L’idéologie de la société civile « , in Haubert M. et Rey P.-P., ed., Les sociétés civiles face au marché. Le changement social dans le monde post-colonial, Paris, Karthala, pp. 13-86.

Hearn J., 1998, « The ‘NGOisation’of Kenyan society: USAID & the restructuring of health care », Review of African political economy, vol 25 n° 75, pp. 89-100.

Hearn J., 2001, « The ‘uses and abuses’ of civil society in Africa », Review of African political economy, vol 28 n° 87, pp. 43-53.

Hearn J., 2007, « African NGOs: The New Compradors? », Development and Change, vol 38 n° 6, pp. 1095-1110.

Hibou B., 2012, La bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale, La Découverte.

Jenkins R., 2001, « Mistaking ‘governance’ for ‘politics’: foreign aid, democracy, and the construction of civil society », in Kaviraj S. et Khilnani S., ed., Civil society: History and possibilities, Cambridge, Cambridge University Press, pp. 250-268.

Li T. M., 2011, « Rendering Society Technical. Government through Community and the Ethnographic Turn at the World Bank in Indonesia », in Mosse D., ed., Adventures in Aidland. The Anthropology of Professionals in International Development, London, Berghahn, pp. 57-79.

Mosse D., 2004, « Is Good Policy Unimplementable? Reflections on the Ethnography of Aid Policy and Practice », Development and Change, vol 35 n° 4, pp. 639-671.

Olivier de Sardan J.-P., 2001, « Les trois approches en anthropologie du développement », Revue Tiers Monde, vol XLII n° 168, pp. 729-754.

Otayek R., 2002, « Vu d’Afrique. Société civile et démocratie. De l’utilité du regard décentré », Revue internationale de politique comparée, vol 9 n° 2, pp. 193-212.

Pommerolle M.-E., 2008, « La démobilisation collective au Cameroun: entre régime postautoritaire et militantisme extraverti », Critique internationale, vol°2008/3, n°40, pp. 73-94.

Quarles van Ufford P., Kruyt D. et Downing T. ed., 1988, The Hidden Crisis in Development: Development Bureaucracies, Tokyo and Amsterdam, United Nations and Free University Press.

Siméant J., 2014b, « Interpreting the rise of international ‘advocacy’” », Humanity, vol 5 n°3.

Whitfield L. et Fraser A., 2009b, « Negotiating Aid », in Whitfield L., ed., The Politics of Aid, Oxford, Oxford University Press, pp. 27-44.

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