Septembre 2014 : Des Accords au Cotonou au PASOC I. L’UE et la société civile au Niger : l’invention d’une politique

Conférence organisée par le PASOC II à l’Hôtel Gaweye, Niamey (Niger), septembre 2014

Introduction

Je voudrais commencer par remercier sincèrement la Délégation de l’UE et le PASOC II d’avoir accepté, avec enthousiasme, je dois dire, d’organiser cette conférence qui me permet de vous restituer et de mettre en débat les résultats de ma recherche. Je vais commencer par préciser le contexte de cette recherche, son objet, ce qu’elle a traité et ce qu’elle n’a pas traité. En effet, toute recherche découle de questionnements, et du coup laisse dans l’ombre d’autres dimensions. Les résultats sont nécessairement liés aux questionnements.

Cette recherche porte sur les dynamiques croisées des sociétés civiles et de l’aide internationale. C’est une initiative de ma part, en aucun cas une commande. Elle s’est déroulée dans le cadre de l’IRD (où j’étais à cette époque en accueil) et du LASDEL, entre 2009 et 2011, avec des entretiens à distance et une mission au Niger en 2012. Je suis en train d’achever un ouvrage, qui j’espère sera publié en 2015, et vous avez donc la primeur de mes analyses.

La question de la société civile est à l’ordre du jour des débats sur le développement depuis un peu plus de 25 ans. La société civile est considérée comme un élément essentiel du tryptique Etat/société/marché qui fonde les sociétés libérales (au double sens du terme, économique, avec le primat du marché, et politiquement avec des régimes démocratiques). Depuis 20 ans, une très abondante littérature de sciences sociales discute ces principes. Elle questionne deux grandes dimensions : ce que signifie le terme de « société civile » hors du contexte des Etats occidentaux où il a pris naissance ; ce que signifie cet accent mis sur la société civile par les institutions d’aide. Globalement, ces travaux mettent en avant le rôle de l’aide dans l’explosion associative des années 1990, soulignent les conceptions très normatives et très néo-libérales de la société civile promues par les institutions d’aide, sont très méfiantes vis-à-vis de la multiplication des Ong, parfois traitées d’instruments des institutions d’aide.

Pour un socio-anthropologue du développement, intéressé par la compréhension de ce qui se joue dans les politiques et interventions de développement, ces analyses sont à la fois incontournables et insatisfaisantes. Incontournables, parce qu’elles prennent de la distance par rapport à la rhétorique, qu’elles obligent à questionner les catégories de pensée, qu’elles mettent les dynamiques contemporaines dans une perspective historique, et s’intéressent aux enjeux politiques du discours sur la société civile. Pas totalement satisfaisantes parce qu’elles demeurent souvent trop générales, trop détachées des pratiques. Tant la socio-anthropologie du développement que la sociologie des politiques publiques mettent l’accent sur les contradictions des politiques, les disjonctions et les écarts entre les discours et les pratiques, et montrent que l’analyse des documents de politique, des stratégies, ne suffit pas, loin de là.

En amont de la mise en œuvre des projets, mon questionnement théorique actuel porte sur la façon dont les politiques et les projets de développement sont définis, négociés, entre acteurs hétérogènes, au sein de logiques contradictoires. Il cherche à ouvrir la boîte noire des processus de formulation, d’élaboration de ces projets et politiques (en tous cas ce qui est une boîte noire de la recherche entre l’analyse des stratégies globales et celle des projets). La question de la société civile est intéressante pour cela, parce qu’elle ne peut pas être posée de façon seulement technique : elle porte forcément des enjeux politiques.

Je me suis intéressé dans cette recherche aux stratégies d’appui à la société civile mises en place par les bailleurs de fonds au Niger et à la façon dont elles ont été définies. Je me suis en particulier intéressé à la genèse du Projet d’appui à la société civile, le PASOC I, à la façon dont la Délégation de l’UE à Niamey a traduit en projet concret les orientations des Accords de Cotonou, qui prévoit que l’UE renforce ce qu’elle a appelé « acteurs non étatiques ». Il y avait d’autres possibilités. Mais avec le PASOC et ses 5 M€, l’UE est devenue le principal acteur sur ce thème, et surtout cela permet de lire en acte l’invention d’une politique, de mettre à jour un processus qui est comme on le verra loin de l’application mécanique d’un schéma pré-établi. Dans une perspective « constructiviste », mon questionnement est donc « comment au Niger est-on passé des Accords du Cotonou au PASOC I ? Quels ont été les controverses, les choix, les arbitrages qui permettent de comprendre à quoi a ressemblé le PASOC I et pourquoi il a été ce qu’il a été et pas autrement ». Je n’ai en aucun cas fait une évaluation du PASOC I. Mon objectif n’est pas de porter un jugement même si l’analyse révèle des contradictions et des problèmes. Ce n’est pas non plus une étude de la mise en œuvre du PASOC I en tant que tel. C’est donc sur la période 2001-2009, entre les Accords de Cotonou de 2000 et les débuts de la mise en œuvre que s’est centrée ma recherche.

On est en 2014, le PASOC II prépare son dernier devis-programme, la délégation commence à penser au PASOC III… Je n’ai pas travaillé sur le PASOC II, la recherche est toujours en retard sur le réel. Mais je pense que cette analyse de la genèse peut permettre un recul intéressant et qu’un certain nombre de questions demeurent d’actualité. J’ai interrogé le processus d’élaboration du PASOC, à la fois en lui-même, à travers la succession des études, des questionnements, mais aussi en le mettant en perspective par rapport à ce que l’on sait des trajectoires et dynamiques de la société civile au Niger. J’ai en particulier approfondi deux questions, la fragilité institutionnelle des Ong, et la question de la régulation, que j’ai abordée à travers les deux tentatives avortées de mettre en place une charte de la société civile en 2006 et 2010.

I.                   La société civile, quelle société civile ??

Je le disais tout à l’heure, la thématique de la société civile est omniprésente. Les institutions d’aide mettent toutes en avant le rôle et le potentiel de la société civile, elles affirment toutes vouloir « renforcer la société civile ». La participation de la société civile au débat sur les politiques de développement est aussi un thème omniprésent, y compris dans les pratiques de l’Etat. Cette omniprésence pose question : quelle « société civile » ? Qu’est-ce que recouvre concrètement ce terme ? Quels sont les enjeux de ce discours omniprésent ? Qu’est-ce qui est mis concrètement derrière le terme « renforcement des capacités » qui est devenu un tel mot valise que le don par une Ambassade de véhicules à une administration est qualifié de « renforcement de capacités » ? Quelles sont les pratiques de cette fameuse « participation de la société civile » ? Comment comprendre que cette valorisation de « la société civile » aille de pair avec des discours aussi systématiquement critiques sur « les organisations de la société civile », considérées comme opportunistes, ne représentant pas grand monde, focalisées principalement sur les intérêts des responsables, à travers la recherche de notoriété politique pour les uns, d’enrichissement pour les autres ?

Il est frappant de voir, sur ce thème peut-être encore plus que dans d’autres, la déconnexion entre la recherche et les études et discours produits par les institutions d’aide. Dès les années 1990, une énorme littérature, principalement en anglais, a interrogé la notion de société civile et les politiques d’aide à cette SC. La conception de la société civile promue est singulièrement dépolitisée, elle repose sur le postulat d’une SC naturellement vertueuse, séparée de l’Etat mais capable de dialogue ou de pression sur l’Etat, au service de la population. Il est assez aisé de montrer à quel point cette vision est à la fois normative, dépolitisée, présentée comme universelle, faisant fi des histoires sociales et politiques des Etats, des luttes sociales, des conflits sur les politiques. Que, même si elle n’en découle pas mécaniquement, cette conception est en cohérence avec des conceptions néo-libérales qui mettent en avant une réduction du rôle de l’Etat, la prise en charge des services aux pauvres par les associations, la culture de la sous-traitance. Qu’elle tend à réduire la société civile aux Ong, qui profitent de la redirection partielle des financements pour se multiplier, sans que les vertus qui leur ont été prêtées dans les années 1980 (proximité, souplesse, faible coût par rapport à l’Etat) soient toujours avérées.

Face à l’usage normatif, voire idéologique, de la notion, il faut clairement distinguer ce qui relève de l’idée de société civile, des discours sur « la » société civile, de l’analyse empirique de ce que Camau appelle les « sociétés civiles réelles », des dynamiques sociales et politiques où des acteurs tentent de trouver une place dans la société, de renégocier les rapports sociaux ou le rapport à l’Etat, des organisations se créent et se mobilisent, dans des logiques qui dépendent des pays et des contextes, et renvoient à des enjeux multiples. Dès lors que l’on prend ce regard, on voit des formes variées et hétérogènes, formelles ou informelles ; des mobilisations sociales ou religieuses posant la question des changements à l’œuvre dans la société, des « sociétés inciviles », des mouvements syndicaux « démocrates contingents », des organisations qui sont enchâssées dans les rapports sociaux, dont les membres partagent les modèles de la réussite de la société, dont les dynamiques sont largement influencées par l’aide.

On voit que les syndicats ont fortement contribué à la transition démocratique, mais ont ensuite, par leurs revendications corporatistes, singulièrement compliqué la tâche des premiers gouvernements de l’ère démocratique. On voit que la Conférence nationale a été un formidable creuset et que bon nombre des leaders associatifs, côté organisations militantes mais aussi côté Ong, en sont issus. On voit que l’explosion associative depuis le début des années 1990 est liée à l’ouverture démocratique, mais aussi très largement à l’ajustement structurel et à la crise de l’emploi qui en a résulté pour tous les jeunes qui ont fait des études, et à l’accent mis par les institutions d’aide sur la « société civile ». On voit que les interrogations sur la signification de cette explosion d’Ong est posée dès 1993 et n’est donc pas récente. On voit aussi que la signification sociale et politique des associations est extrêmement variable, que le courtage en développement se diffuse jusqu’au fond des villages. Que l’afflux d’aide pour les associations a entraîné une baisse de l’investissement militant et la généralisation de recherche de rente. Que les mouvements religieux témoignent aussi de la recherche d’un nouvel ordre moral face à l’accentuation des inégalités et à l’enrichissement de certains. Que la multiplication des invitations dans les ateliers et des postes de « représentants de la société civile » suscite une course au leadership. Que la culture du per diem, largement diffusée au sein de l’administration par l’aide internationale, diffuse aussi au sein des organisations.

Bref, on commence à voir se dessiner des « sociétés civiles réelles », ancrées dans l’aujourd’hui de la société nigérienne, « pays bien pauvre où tout le monde se cherche » comme disait un de mes interlocuteurs, dans ses contradictions et ses tensions sociales, dans la précarité de beaucoup et l’enrichissement de quelques-uns, dans son extraversion et ses logiques d’instrumentalisation de l’aide. Des « sociétés civiles réelles » qui ne sont pas naturellement vertueuses, qui sont très liées à l’Etat et à l’aide, mais sont diverses et ne peuvent pas se réduite à des logiques de captation de l’aide. Des acteurs associatifs qui sont pris dans les contradictions de leur société, qui doivent faire face aux sollicitations de leur entourage, qui voient autour d’eux que les projets étatiques sont des opportunités d’enrichissement. Des « volontaires » sans emploi qui s’investissent bénévolement ou passent leurs journées dans une Ong en espérant recevoir une petite gratification qui leur permette de vivre, et en rêvant que cet investissement soit un jour récompensé par un poste. On lit des grandes inégalités entre quelques rares associations qui ont à peu près réussi à stabiliser des ressources, des équipes, et la grande précarité des autres ; entre les responsables associatifs qui, en cumulant les fonctions, s’enrichissent et deviennent de véritables « patrons » de réseaux clientélistes, et d’autres qui sont soumis à une très forte précarité. On voit la quasi-disparition, au milieu des années 2000 des appuis institutionnels aux associations alors même que les rares organisations aujourd’hui à peu près solides n’ont pu émerger qu’à travers de tels programmes, on voit des jeux de chat et de souris entre associations et bailleurs de fonds, une généralisation du principe de mise en concurrence qui suppose de compétences dont ne disposent pas la plupart des associations. On voit une offre de formation très souvent déconnectée de la pratique, plus centrées sur le montage de projet et le suivi financier que sur la pertinence des actions et la redevabilité vis-à-vis des populations.

On voit des organisations fondées sur une logique militante qui voient cet esprit s’étioler, des associations qui ne peuvent pas trouver des ressources pour leur projet propre et sont poussées malgré elles à rentrer dans une logique de prestation de services, des associations qui doivent tricher avec les règles financières des bailleurs pour pouvoir exister en tant que structure et financer leur fonctionnement. On en voit d’autres qui ont structuré dans leurs règles internes la tension entre logique de prestation et recherche d’autofinancement.

Bref, on voit se dessiner un paysage complexe, ambigu. Très loin des discours idéalisant sur « la » société civile, mais aussi plus nuancé que le discours systématiquement critique, à l’opportunisme et à la recherche de profit mis en avant de façon récurrente dans les discours sur les organisations nigériennes. Ce qui est frappant en effet, c’est la récurrence de points de vue très critiques, tant chez les observateurs que parmi les responsables de la société civile. Et que ces critiques sont imputées aux responsables, à leur mode d’exercice du pouvoir, à leur recherche de profit, sans analyse de la façon dont l’environnement institutionnel – et en particulier les politiques d’aide – influent largement sur cette trajectoire, dans un jeu entre « dynamiques du dedans » et « dynamiques du dehors » pour reprendre l’expression de G.Balandier.

II.                L’invention tâtonnante d’une politique

Abordons maintenant la question des stratégies d’appui à la société civile et le cas de l’Union européenne et de la genèse du PASOC. Il s’écoulera 8 ans, et trois études, entre les Accords de Cotonou et le démarrage du PASOC, ce qui est très long, et s’explique en grande partie par le fait que la question était nouvelle et que la Délégation a voulu prendre le temps de mûrir le projet. J’organiserai cette analyse en deux temps : celui des choix politiques et stratégiques et celui de sa « mise en instruments » et en procédures. La séparation est artificielle au sens où la question de la traduction opérationnelle est là en filigrane dès le début : est-ce que ce sera faisable ? Mais au fur et à mesure, les choix politiques et institutionnels se stabilisent et les questions d’opérationnalisation deviennent plus prégnantes, au risque de faire oublier la stratégie.

Avec les accords de Cotonou, signés en 2000 l’Union européenne réforme profondément sa politique d’aide. En cohérence avec la mise en cause de l’Etat à cette période, les Etats ne sont plus l’interlocuteur unique. Les « acteurs non étatiques » deviennent un interlocuteur à part entière. Ils sont censés être associés au dialogue politique sur les politiques nationales, et sur les politiques de l’UE. Pour leur permettre de jouer ce rôle, ils pourront bénéficier d’appuis spécifiques. Dès la signature des Accords, une série de « communications » précise la notion d’ANE et la position de l’UE. Le terme est controversé, en interne même. Selon les acceptions, il intègre ou non le secteur privé. A Bruxelles, une petite équipe est mise en place pour suivre les appuis aux ANE, dont l’élaboration et le suivi sont confiés aux délégations, en cohérence avec la grande diversité des situations nationales comme avec la récente politique de déconcentration de la DG DEV. L’UE lance la préparation d’un Guide à l’usage des ANE. Libre échange, valorisation des acteurs privés et associatifs, une lecture rapide pourrait laisser croire que les Accords de Cotonou symbolisent le tournant néolibéral de la Commission. En fait, cela renvoie aussi aux enjeux de gouvernance européenne : la commission redéfinit ses rapports aux associations en même temps sur son territoire et dans les pays tiers. Différentes conceptions se confrontent, entre des visions plus « technocratiques » (la légitimation des politiques), plus politiques (démocratiser et refonder l’UE), plus libérale (entériner la coproduction des politiques par les groupes d’intérêt). De même, au sein de la DG Dev, certains portent une vision « progressiste » des rapports Etat/SC, veulent rendre « mainstream » cette approche dans l’ensemble des pratiques de la DG DEV.

Au Niger, l’élection de M Tandja démarre une décennie de stabilité politique. L’année 2000 correspond à la reprise de la coopération, après une décennie d’instabilité politique et de suspensions de l’aide. La Délégation doit à la fois mettre en œuvre le 8° FED, resté en souffrance, et préparer le 9°. Le principe d’un projet d’appui aux ANE est intégré au Programme indicatif national de 2001, alors en cours d’élaboration, qui définit la stratégie pour 7 ans. A ce stade, personne ne sait encore à quoi va ressembler ce projet. Mais il faut l’acter, donc le programmer : cinq lignes dans le texte pour définir des objectifs provisoires, une ligne budgétaire de 10 M€. A cette époque la Délégation n’a guère d’expérience en la matière. Les projets de dvt rural travaillent avec des « organisations de base » ou appuient des OP. La délégation connaît quelques Ong de Niamey et se méfie de leur opportunisme. La chef de délégation, très engagée, voit une opportunité politique pour l’ancrage de la démocratisation au Niger. Mais qui sont les acteurs non étatiques, au-delà de ceux que la DCE connaît ? Qui peut bénéficier d’un appui ? Comment ? Pourquoi ? A Niamey, à Bruxelles, tout le monde le reconnaît « on ne savait pas comment faire ». L’équipe de Bruxelles découvrait la question en même temps que les Délégations et s’est forgé son référentiel au fur et à mesure des échanges avec les Délégations (une 40 aine de projets d’appui aux ANE ont été lancés dans la même période).

La première étape a été de tenter de comprendre le paysage des « ANE », d’identifier les grands types d’acteurs, leurs forces et leurs faiblesses. C’est le rôle de la 1ère étude, dite « mapping », qui doit aussi faire le point sur les pratiques de l’UE et les stratégies des autres bailleurs, de proposer des premières pistes. En un mois (durée dérisoire vu la question), les 2 consultants rencontrent 150 personnes, sur Niamey et dans 3 régions. A ce stade, la seule ligne rouge est celle des syndicats, dont le gvt ne veut pas. Les consultants sont très critiques sur la dérive mercantile des Ong. Ils font une description assez mesurés d’une dizaine de types d’ANE. Ils valorisent les organisations de base, critiquent les pratiques de l’UE, qui relèvent plus de la sous-traitance que du partenariat, mettent l’accent sur la nécessité de changer les pratiques et les procédures. Ils proposent une démarche de co-construction du projet avec les organisations, pour assurer pertinence et légitimité. Cette mise à plat de la diversité laisse l’équipe de la Délégation pleine d’interrogations.

Trouvant dans l’étude confirmation de ses réticences vis-à-vis des Ong et des organisations faitières, la Délégation considère que « le mapping a montré que les organisations de base étaient mieux structurées » (ce qui caricature l’étude…). Elle opte pour un cadrage en termes de lutte contre la pauvreté. Loin de l’option initiale d’une articulation avec les priorités de l’UE, une série d’entrées possibles, à haute dimension sociale et politique, sont identifiées : émancipation, esclavage, droits de l’homme, corruption, etc.

L’étude de pré-identification testera ces orientations thématiques pour retenir la question des droits humains et de la citoyenneté. Elle fait apparaître la question du cadre institutionnel d’exercice des OSC. Elle propose un futur projet en deux composantes, l’une centrée sur ces thématiques, et offrant de financer des actions portées par des regroupements d’organisations de base et d’Ong ; l’autre, plus générale, pour améliorer la gouvernance interne des ANE et leur gouvernance. L’idée est d’articuler les deux pour que les organisations qui en ont besoin puissent bénéficier de renforcement de capacités pour postuler aux appels à propositions ou mettre en œuvre les actions qu’elles ont proposées. Insistant sur le fait que le renforcement de la SC est un processus de longue durée, qu’il faut apprendre, ils proposent un projet de 8 ans, avec une phase d’expérimentation de deux ans sur deux ou trois régions.

C’est l’étude de faisabilité qui va stabiliser l’architecture du projet. Elle a lieu mi 2005, en pleines tensions contre la vie chère. Normalement, une étude de faisabilité valide les options proposées et les décline en dispositif. Le consultant international fait partie du noyau de consultants privilégiés de l’UE sur ce sujet. Avec son collègue national, il est peu satisfait des diagnostics précédents, qui mettent l’accent sur le fonctionnement interne des organisations et leurs relations entre elles. Ils consacrent le tiers de leur rapport à refaire le diagnostic, en posant les questions des modalités de financement, de la concurrence des Ong internationales, etc. Ils posent la question de la gouvernance des associations en termes institutionnels. Pour eux, un projet d’appui à la société civile ne peut pas être neutre, il doit faire des choix politiques et les assumer. L’étude a lieu en 2005, au démarrage de la décentralisation. Considérant que l’option « droits humains » n’est pas l’enjeu essentiel, ils proposent de mettre en avant la construction d’une citoyenneté locale et la promotion d’une action publique locale pluri-acteurs. Ils entérinent une organisation en deux composantes disjointes, le principe d’une UGP mise en place par un bureau d’études pour la mise en œuvre (là où l’identification proposait une Ong internationale).

La Délégation précisera ensuite le montage institutionnel et financier. La convention de financement sera signée en 2007, le BE recruté, le projet démarrera début 2008, avec 6 mois de retard.

Un processus d’exploration, des choix politiques et stratégiques

Que retenir de cette histoire ? D’abord, et c’est essentiel, c’est que, loin de l’image de projets reproduits de pays en pays, par des consultants ne changeant que le nom du pays dans leurs rapports, l’invention du PASOC est véritablement un processus d’exploration. Il n’y avait pas de dogme, il y a eu beaucoup d’interrogations. Les consultants connaissaient bien le Niger avaient une expérience de travail avec les OSC. Cela questionne d’autant plus les contradictions que l’on a pu identifier dans le « PASOC réel »…

Passer des Accords de Cotonou à un projet suppose de multiples choix sur ce qu’on appelle ANE et le type d’acteurs à appuyer, sur ce qu’on considère comme des problèmes majeurs, sur ce qu’on appelle « renforcement », sur les objectifs politiques ou la conception des rapports Etat/OSC, sur les façons de faire. L‘analyse révèle des hésitations, des controverses, du bricolage aussi. On peut identifier ici quelques points cruciaux, d’abord sur les choix politiques, ensuite sur les choix d’instruments.

Quels ANE ? On a vu que le concept est mou. Entre la ligne rouge des syndicats et le rejet précoce des organisations privées, le concept a vite été réduit aux « organisations de la société civile », élargie aux organisations informelles, les fada, etc. Entre méfiance de la délégation envers les associations « lucratives sans but » et le postulat populiste des experts du mapping, le choix a vite été fait de privilégier les « organisations de base » (avec la question de ce que cela recouvre). Ce choix est clairement un choix politique. Il a été très controversé, on l’a vu. Lorsque les réseaux de Niamey contestent ce choix en disant qu’il est contradictoire avec l’accent sur le dialogue politique promu par les Accords de Cotonou, on ne peut pas disqualifier ce débat simplement parce que ces réseaux ne seraient pas désintéressés. Et ce choix pose ensuite des contradictions avec les dispositifs opérationnels, les instruments choisis, on y reviendra.

La mauvaise réputation de la SC nigérienne a suscité une grande méfiance vis-à-vis des organisations de Niamey. On veut bien leur offrir des opportunités de formation, mais pas les financer. On ne veut pas renforcer l’opportunisme, on veut financer la « vraie » SC, celle qui est pure, et on va chercher les petites organisations, dans les régions, censées être plus « pures ». Mais c’est largement illusoire : le courtage en développement traverse aussi les villages ; les groupements de femmes sont largement des réseaux clientélistes, instrumentalisés lors des élections. Et ces logiques de captation de l’aide ont aussi été largement produites par l’aide ; aller plus loin pour chercher des organisations « pures » ne risque-t-il pas de simplement déplacer ces logiques ?

Ce qui est frappant aussi, et explique cela, c’est que les diagnostics reposent sur des grilles d’analyse développementistes, loin de la recherche en sciences sociales. L’équipe de Bruxelles a travaillé avec des thinks tanks, pas avec la recherche. Elle n’a pas cherché à comprendre et synthétiser les multiples travaux qui étaient déjà publiés au début des années 2000 et qui posaient presque toutes les questions de fond. Ici, au Niger, le « cadre théorique » du mapping de 2002 est une typologie descriptive issue d’un rapport d’expertise de 1993… Il permet de repérer des grands types, pas d’analyser les dynamiques, de comprendre les enjeux. L’équipe de la Délégation a eu des discussions informelles avec des chercheurs du LASDEL, mais elle n’a pas ressenti l’utilité de se construire une analyse socio-anthropologique de la société civile nigérienne. Du coup, la réflexion est restée fondée sur cette opposition, largement fictive, et a abouti à des « dérives de cible ». De fait, le PASOC a financé pour une grande part des Ong de fonctionnaires dans les régions. La culture du per diem était largement diffusée.

Pour quoi « renforcer » ? Paradoxalement, c’est ce qui est resté le plus longtemps incertain : pour le dvt rural ? la lutte contre la pauvreté ? pour promouvoir les droits humains ? pour contribuer à la décentralisation et construire de l’action publique locale pluri-acteurs ? il y a eu des hésitations, des reformulations. Peut-on financer directement des organisations informelles ? Comment renforcer ? Est-ce que le cadre légal et institutionnel, le dialogue Etat/SC est un objectif du projet ? Est-ce qu’il faut coupler formation et actions financées ou les dissocier ? Faut-il mettre des dispositifs d’accompagnement ? Faut-il prendre en compte la question du fondamentalisme religieux dans le choix des régions ?

Globalement, on lit des tâtonnements, des choix qui se précisent mais sont souvent ambigus. Qui mettent en avant des contradictions potentielles, entre les réalités de la SC et l’image construite, entre la culture et les outils de l’UE et la volonté d’appuyer des petites OSC, entre la réalité des petites OSC et de leurs aspirations et l’ambition de promouvoir une action publique pluri-acteurs, entre cette réalité des petites OSC et les capacités nécessaires pour répondre à des appels à propositions, etc.

Les contraintes de l’instrumentation

Tant les consultants qu’une partie des agents de la délégation ont insisté de façon récurrente sur la nécessité d’appuyer les acteurs qui ne sont pas qu’opportunistes, qui ont une « orientation à la responsabilité sociale », qui portent des dynamiques réelles. Ils ont insisté sur le besoin de durée (8 ans !), d’une logique processuelle, d’adapter les procédures pour qu’elles soient cohérentes avec le type d’OSC ciblées. Mais à la fin, on s’aperçoit que ces mises en garde permanentes ont largement disparu. On a 2,5 ans de projet réel. Le lien entre actions financées et formation a disparu. La sélection des projets se fait sur des critères bureaucratiques, et privilégient les organisations qui maîtrisent la rédaction de dossiers de financement, quelque soit le contenu réel. Au moins 1/3 des OSC financées sont des Ong de fonctionnaires, la culture du per diem est largement diffusée. Le financement durent 4 mois, 5 maxi, ce qui est dérisoire par rapport aux objectifs sociétaux mis en avant.

Pour comprendre ces contradictions, il faut s’interroger sur une autre dimension, celle de « l’instrumentation », de la mise en dispositif et en procédures. Idéalement, ces choix sont au service de la stratégie. Mais en pratique, le champ des possibles est restreint par les règles du jeu de l’institution. La question de l’instrumentation commence assez tôt, elle devient de plus en plus prégnante au fil des études, les grandes lignes sont stabilisées lors de la faisabilité, elles sont revues et précisées dans la convention de financement, l’équipe projet propose de nouveaux ajustements lors de son 1er rapport, après avoir pris connaissance de la réalité. A chaque fois, les contraintes de la mise en œuvre, ce qu’on peut faire en fonction des règles de l’institution, ce qui est faisable pratiquement, ce qui ne fait pas prendre de risques financiers au bureau d’études, amènent à simplifier, rendre lisible, sécuriser. La capacité à mettre en œuvre les actions dans les délais impartis et le contrôle des risques financiers l’emportent sur la stratégie et le sens de l’action.

Ces choix budgétaires et institutionnels, d’outils, de procédures, sont plus ou moins contraints par l’institution. Mais ce ne sont pas moins des choix : il y a des alternatives à l’UGP ; il y a des marges de manœuvre d’adaptation du règlement financier. En l’occurrence, l’instrumentation du PASOC I a plutôt conforté et aggravées les contradictions inhérentes aux choix politiques et stratégiques de la Délégation. Je ne parlerai ici que des appels à propositions et du financement des petits projets des OSC dans les régions. Les « OCR » étaient censées apporter un appui à ces OSC. C’étaient des équipes de 2 personnes avec une moto pour toute une région… De nombreuses OSC n’ont pas eu de visite de leur part. En pratique, l’appui qui a été apporté a été essentiellement un appui à la comptabilité et à la préparation des rapports techniques et financiers. Comme le dit très bien le rapport final du PASOC, c’est « la gestion de financements pour compte de tiers » à quoi les OSC ont été formées. « Pour compte de tiers », c’est-à-dire ici « pour l’UE ». C’est la même chose que pour une sous-traitance. L’enjeu n’est pas qu’une OSC sache programmer ses propres activités, s’ajuster aux réalités, suivre ses dépenses, rendre compte à ses membres. Il est qu’elle sache produire des justificatifs recevables et des rapports financiers recevables dans les normes de l’UE. C’est très différent !! D’autant que ces normes sont pour une part clairement inadaptées… comment exiger au fin fond de la région de Zinder des factures avec un n° de NIF ? comment exiger que toute dépense soit faite par chèque, y compris les per diem ? C’est assez surréaliste… et comme le dit Courtin à propos du Cameroun, le risque est de susciter une logique de transparence de forme, une « industrie de la fausse facture ». Est-ce vraiment cela les apprentissages qu’il faut favoriser si l’on veut renforcer une SC ancrée dans les enjeux sociaux, pas uniquement branchée de façon opportuniste sur l’aide ? Lors de l’atelier de capitalisation finale, un des principaux motifs de satisfaction des OSC présentes, ce n’était pas d’avoir appris à être plus stratégique dans la négociation avec les autorités religieuses sur le mariage précoce. C’était de « savoir ficeler un projet ». C’était être capable de rentrer dans les logiques de financement par mise en concurrence. Certes, ce savoir-faire est important, mais si ce n’est pas au service d’une vision politique, si cela n’est pas parallèle à des apprentissages sur les façons d’agir qui font sens, que produit-on à part une capacité à se brancher sur la rente de l’aide… alors même que c’était ce qu’on voulait éviter.

Cette dérive vers le respect formel de la mécanique de l’aide est d’autant plus fort que les OSC se retrouvent en aval d’une série de délégations en chaine, et que les lourdeurs, les retards, se cumulent et se reportent et se cumulent de niveau en niveau. La convention avec l’Etat, c’est 72 mois, mais cela ne laisse que 36 mois pour l’UGP, 30 s’il y a du retard. Un devis-programme d’un an pour des appels à propositions, quand il faut contractualiser avec les OCR, préparer l’appel à propositions, le lancer et le diffuser, laisser le temps aux OSC de préparer les projets, faire une première analyse formelle, réunir des assesseurs, contractualiser en amont, et garder le temps de récupérer les rapports techniques et financiers, il ne reste plus que 4 mois pour les actions, ce qui est complètement contradictoire avec les objectifs très sociaux et politiques des actions. Et encore, pendant ce temps, les OSC doivent se mettre en ordre de marche, faire un rapport technique et financier intermédiaire, qui doit être acceptable et donc sur lequel il faut revenir plusieurs fois… On aboutit à des absurdités, d’autant plus fortes qu’on s’adresse à des OSC inexpérimentées, qu’elles sont censées agir sur des sujets complexes comme la lutte contre le mariage précoce, et pas gérer un chantier de construction d’une salle de classe ! Le dimensionnement, les choix budgétaires et institutionnels, rendent impossible un travail qualitatif. La bureaucratisation du dispositif de mise en œuvre, la séparation entre finalité stratégique et gestion du projet, la logique de mise en concurrence et de délégation en chaine, tout ça se télescope et aboutit à une logique d’action où les procédures dominent sur le fond. Ce qui produit ces incohérences, c’est le fait que les procédures et les instruments s’imposent, même lorsqu’ils sont en contradiction avec les choix stratégiques et le public visé. C’est le fait que, pour l’équipe de mise en œuvre, l’enjeu premier soit de faire ce qui est prévu et de ne pas prendre de risque financier, pas la pertinence ou la qualité des actions financées. D’ailleurs, il n’y a rien qui permette de suivre cela.

Les fameuses procédures de l’UE et leur complexité (reconnue par les agents de la délégation eux-mêmes, évidemment) forment évidemment un ensemble de contraintes. Elles n’ont pas été faites pour travailler avec la SC. Mais la façon de les mettre en œuvre peut aggraver la situation ou bien ouvrir des espaces de jeu. C’est une question intéressante, et dans le cas du PASOC I, le changement de chef de projet a permis de débloquer le problème des dépenses non éligibles du 1er devis programme. Mais cela suppose un chef de projet expérimenté, qui connaisse parfaitement les procédures, qui soit en situation de négociation… une volonté de la Délégation et de l’ON de trouver des solutions et de négocier avec Bruxelles, etc.

Conclusion

Fondamentalement, les instruments de l’UE n’ont pas été conçus pour l’appui à la SC, pour des processus, et cela pose un véritable défi. Le PASOC II a tenté de tirer les enseignements, mais il reste fondé sur une logique d’AP et de devis programme. Il sera intéressant de voir dans quelle mesure cela a permis de dépasser ces contradictions. Au-delà, l’UE est consciente. Dans le même temps où le PASOC était mis en œuvre, Bruxelles a lancé une capitalisation de la 1ère génération de projets, une étude transversale sur le financement via les OSC, un vaste processus de débat avec les OSC sur leurs relations, au niveau mondial, le Dialogue structuré. Cela aboutit à élargir la gamme des instruments financiers : le financement en cascade, quasiment proscrit, redevient possible, etc. Mais les normes de rendu financier demeurent. Je ne sais pas si cela sera déjà mobilisable pour le PASOC III, élaboré dans le cadre du X° FED, ou vaudra pour le 11° FED 7 ans plus tard… dans tous les cas, ce sera au minimum 15 ans (depuis les accords de Cotonou) pour stabiliser une politique et des instruments… ce qui laisse songeur sur la question des rapports entre projet et politiques, et les temporalités des politiques…

Que retenir pour finir, au-delà du PASOC, sur la question plus générale des rapports entre sociétés civiles et aide internationale ? D’abord, il faut accepter que les sociétés civiles, une partie importante en tous cas, est largement co-produite par l’aide. D’abord parce que l’explosion associative est aussi le produit de l’ajustement structurel et de la mise en avant de la SC dans les discours. Ensuite parce qu’elle se développe dans un contexte d’extraversion et de dépendance à l’aide et une culture d’instrumentalisation de l’aide, et qu’il n’y a aucune raison que la SC y échappe.

L’opportunisme, la recherche d’enrichissement, le refus de transparence, les stratégies de manipulation existent, c’est incontestable. Ils sont fréquents. On m’a même raconté des cas de détournements massifs, de chantage exercé envers les gens des dispositifs d’appui !! Je n’idéalise pas. Mais d’une part, ceci est en partie permis par l’aide. D’autre part, cela n’épuise pas la réalité.

Extraversion, mobilisation de ressources externes, ne veut pas forcément dire opportunisme et Ong fantôches. Mais les modalités de financement, la généralisation des appels d’offres, rendent difficiles de trouver des financements pour son projet propre. Le refus des règles financières découle souvent, c’est incontestable, d’une volonté de détournement et de rémunération personnelle. Mais c’est aussi parfois le produit de l’incohérence des règles, une condition pour arriver à financer son projet propre. Il y a là un vrai dilemme. Que peut signifier « bénévolat » dans une société pauvre où tout le monde se cherche ? Comment caractériser ce qui relève d’une « orientation à la responsabilité sociale » ? Comment prendre au sérieux la précarité financière et institutionnelle des OSC et réfléchir les modalités de financement ? Comment trouver des compromis entre redevabilité vis-à-vis des bénéficiaires (ou sens de l’action) et redevabilité vis-à-vis du financeur ? Comment être capable d’intégrer des critères qualitatifs dans les décisions de financement, comment intégrer une dimension d’apprentissage sur le sens de l’action dans les dispositifs d’appui…

Il y a un réel enjeu, me semble-t-il, à être capable de poser ces problèmes, à partir d’une analyse sérieuse des pratiques et des logiques, de part et d’autre, prenant acte de l’enchâssement social des sociétés civiles réelles et des interactions réciproques entre ces sociétés civiles réelles et des effets de l’aide réellement existante. Un enjeu à ce que ceux qui ne s’en satisfont pas puissent élaborer et mûrir leurs analyses et leurs pistes pour réduire les contradictions, trouver des compromis acceptables. Si cette recherche, avec cette conférence, et l’ouvrage qui sera disponible d’ici quelques mois, contribue à donner des outils pour une appréhension plus réaliste, moins normative, de ces dynamiques, et des pistes de réflexions, elle aura rempli son ambition. Je vous remercie.

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