15 décembre 2015 – Sociétés civiles et aide internationale : poser les contradictions et en débattre, pour tenter de les dépasser en partie

(extrait de la conclusion de Lavigne Delville P., 2015, Aide internationale et sociétés civiles au Niger, Paris/Montpellier/Marseille, Karthala/APAD/IRD)

Les rapports entre aide internationale et sociétés civiles sont marqués, de part et d’autres, par de profondes insatisfactions. Les responsables d’OSC qui sont engagés dans leur organisation et cherchent à la faire vivre voient avec amertume les carrières politiques ou l’enrichissement de certains de leurs pairs, les fortes inégalités et le clientélisme – ou ce qu’ils interprètent comme tel – dans l’accès aux financements, les pratiques corruptives liées aux appels d’offres publics. Ils sont soumis aux pressions sociales, ont souvent des difficultés à comprendre les politiques des bailleurs et à faire valoir leurs propres projets, subissent les exigences contradictoires de certains bailleurs de fonds, les normes bureaucratiques ou financières inadaptées, la concurrence des ONG internationales sur leurs ressources humaines. Entre résignation, soumission et révolte, ils tentent de trouver une place, pour eux et pour leur organisation. Les agents des ONG internationales et des bailleurs de fonds, y compris ceux qui souhaitent promouvoir une société civile autonome, déplorent le refus de transparence, les pressions subies, le refus des contraintes de redevabilité, les expériences de fonds détournés, l’incompétence, l’opportunisme et sont d’autant plus choqués ou déçus qu’ils partaient d’une vision idéalisée de la société civile. Mais bon nombre d’entre eux sont aussi très critiques sur les logiques de l’aide, sur la bureaucratisation et la perte de sens de la coopération et de leurs propres institutions, sur les incohérences et les normes inadaptées, et sur ce que cela induit sur leurs partenaires.

Pour l’essentiel, ces critiques et ces frustrations demeurent des propos privés. Le discours officiel valorise le partenariat. Les problèmes de « gouvernance » des associations sont largement mis en avant dans les discours de l’aide, mais c’est le plus souvent dans des termes choisis. Les écrits, les prises de paroles lors des rencontres sont le plus souvent euphémisés, d’un côté comme de l’autre, même si elles sont parfois troublées par des critiques violentes et unilatérales de leaders associatifs qui se décrédibilisent elles-mêmes par leur excès ou les pratiques de ceux qui les portent. Là où les critiques des uns et des autres tendent à dénoncer des pratiques individuelles ou au contraire des logiques très globales (« la » conception du pouvoir dans la société nigérienne, « le » système d’aide »), l’analyse proposée dans cet ouvrage a cherché à dépasser le constat – finalement banal – que OSC et acteurs de l’aide n’ont ni les mêmes logiques ni les mêmes intérêts, que l’aide n’est pas désintéressée et est ambigüe, pour mettre à jour la structure et la dynamique des interactions, à dépasser la mise en cause des individus pour mettre à jour les logiques dont ils participent et qui les dépassent, tant d’un côté que de l’autre. Elle a explicité les contradictions dans lesquelles se déploient les sociétés civiles réelles et les organisations qui s’en réclament, les contradictions des interventions de développement en leur faveur, l’ambigüité structurelle d’une relation inévitablement asymétrique et équivoque. Elle a aussi cherché à mettre à jour la diversité des configurations et des pratiques, et les espaces de jeu au sein des déterminations, pour éviter un discours qui, parce qu’il serait trop systématique, ou céderait à la facilité d’une critique durcissant les interprétations, risquerait d’être manichéen ou déterministe.

Au-delà du dévoilement, de la mise à jour des logiques sociales, des contradictions, des formes de domination, les sciences sociales ont une utilité sociale si elles permettent aux acteurs sociaux de s’emparer de la critique, pour mieux penser leur situation, mieux comprendre les dynamiques dont ils participent, et leur donnent des ressources pour se penser et pour agir. Développant ces deux dimensions du dévoilement et de l’accompagnement, François de Singly (2004 : 20) rappelle que, « pour François Dubet, une théorie « crédible » doit, non seulement répondre « à des critères internes de scientificité », mais aussi être « proche de l’expérience des acteurs » [1994a, p. 92]. Une théorie doit, idéalement, reposer sur deux types de reconnaissance, celle des pairs qui approuvent la mise en œuvre du travail scientifique, celle d’un certain public estimant que la vision savante du monde proposée ne lui est pas totalement étrangère, même si les deux ne se confondent pas et ne pèsent pas du même poids dans la formation de l’autorité scientifique ».

Au-delà de sa portée académique, cette recherche aura une utilité si elle donne aux acteurs concernés par la question de la société civile, au Niger et plus largement en Afrique de l’ouest, des ressources pour mieux comprendre les jeux dont ils participent, les logiques et les contraintes qu’ils vivent, mais aussi les logiques et les contraintes de l’autre partie. Si elle aide ceux qui ne se satisfont pas des situations qu’ils vivent à poser et débattre de ces contradictions, à partir de points de vue sur les sociétés civiles réelles et sur une aide internationale elle-aussi « réelle ».

Sans reprendre tous les éléments soulevés dans cet ouvrage, trois points de réflexion me semblent cruciaux à l’issue de ce travail.

Que signifie un engagement associatif dans un contexte de modernité insécurisée et d’extraversion ?

Reflétant une société de professions libérales et de salariés, le modèle associatif de la loi de 1901 repose sur un engagement collectif de membres bénévoles, et parfois d’équipes de professionnels salariées. Clairement, ce modèle pose problème au regard de la sociologie d’une part importante des associations et des ONG nigériennes, qui reflètent finalement les tensions qui traversent la société nigérienne dans un contexte de modernité insécurisée et d’extraversion. C’est aussi cela que révèlent les controverses sur la transparence, le bénévolat, le respect des textes, la politisation, au-delà du refus de transparence et de régulation d’une partie des OSC. Dès lors, ne faut-il pas prendre de la distance avec cet utopique modèle, et s’interroger sur ce que signifie une association ou une ONG dans le Niger d’aujourd’hui ? Que signifie l’engagement en faveur de tiers ou de causes « dans un pays pauvre où tout le monde se cherche » ? Quelles sont les frontières souhaitables, les superpositions, les zones de flou ou de recouvrement avec la politique partisane ? En quoi une association ou une ONG est-elle différente d’une entreprise ou d’un bureau d’études, vu leurs liens avec le marché de l’aide ? Comment gérer la tension entre projet personnel, redevabilité envers les bénéficiaires et redevabilité envers le financeur ? Qu’est-ce qu’être « volontaire » ? A quelles conditions un membre peut-il prendre une responsabilité opérationnelle sans entrer en conflits d’intérêts ? Quelles spécificités justifieraient des modes de financements qui ne soient pas seulement ponctuels ou concurrentiels, ou un traitement fiscal spécifique ? Comment en apporter la preuve ?

Peut-être une telle réflexion aboutirait-elle, non pas à abandonner toute idée d’engagement, de militantisme, mais à en redéfinir les contours dans le contexte du Niger d’aujourd’hui ; à faire éclater les catégories d’ONG et d’association pour définir des catégories plus adéquates ; à réserver le terme d’association aux quelques projets portés collectivement et à créer un statut d’entreprise sans but lucratif, ou d’entreprise du secteur de l’économie sociale, pour les organisations relevant de projets plus individuels… Bref, à faire émerger des conceptions et des catégories nigériennes sur ces questions.

Les acteurs qui se revendiquent d’un engagement associatif, qui ne se satisfont pas de la « nébuleuse » de la société civile aux frontières floues avec l’entreprise et la politique, peuvent-ils collectivement formaliser et expliciter les critères qui définissent cet engagement associatif, ce qui distingue leurs organisations d’un bureau d’études ou d’une entreprise ? Définir plus clairement où se situent, pour eux, les frontières entre le licite et l’illicite en termes de gouvernance interne, d’engagement ou de neutralité politique, de séparation entre responsabilités dans la gouvernance et responsabilités salariales, d’indemnisation ou de rémunération, de façons de s’autofinancer à partir des financements de l’aide ? Et – puisque la question de l’accès aux financements et celle de leur gestion est cruciale – négocier avec les institutions d’aide des compromis acceptables en même temps que des traitements différenciés ?

Les projets successifs de charte ont ouvert le débat. Ils ont montré que la question de la régulation est un enjeu politique nigérien et pas seulement un souci de bailleur de fonds. Mais une telle réflexion ne se fait pas seulement avec une étude, aussi pertinente soit-elle, comme en 2006, ni en quelques jours de débat, comme en 2011. Toute tentative de définir des frontières et des cadres (qui seront nécessairement objets d’interprétations) se heurtera à des oppositions, à des contestations. Peut-elle prendre une autre forme qu’un long processus de maturation, fondé sur des réflexions, des échanges, des confrontations d’idées mobilisant des gens intéressés, au sein de différents cercles ?

Comment favoriser des lieux autonomes d’élaboration d’une pensée critique et de pratiques sociales éprouvées, dans un contexte d’extraversion ?

Les OSC mettent en avant de multiples thèmes d’action : la participation, la lutte contre la pauvreté ou la corruption, l’accès aux services, etc. Certains responsables ou salariés associatifs ont une analyse critique des pratiques de l’administration et des projets de développement, et développent des pratiques originales. Mais beaucoup reprennent les mots-clés du développement, sans guère de contenu, ou les thèmes de mobilisation internationale. La valeur ajoutée supposée du secteur associatif en termes d’ancrage social, de savoir-faire est plus postulée qu’avérée, d’autant plus que la pertinence et la qualité des actions n’est pas rarement le critère des financements, et que l’aide promeut le respect de procédures ou de méthodologies pré-définies, la « professionnalisation dans les ONG » pour reprendre l’expression de Freyss (2004), plus que la connaissance des acteurs et des enjeux, l’engagement et la capacité à faire sens. Comme l’explique Korten (2006), le premier enjeu pour qui veut agir dans le développement est « d’apprendre à être efficace », ce qui suppose de connaître suffisamment les contextes et les acteurs, d’affiner la façon de poser le problème et les démarches, d’expérimenter et d’ajuster ses pratiques, dans le souci de coller à des contextes toujours en partie spécifiques et d’être ainsi réellement efficaces. C’est à ce prix que peuvent se développer des savoir-faire éprouvés, susceptibles d’être capitalisés, diffusés, voire mobilisés dans les politiques publiques, savoir-faire qui ne seront pas des « best practices » ni des méthodologies standardisées, mais un ensemble – contextualisé et relativement stabilisé par la pratique – de façons de poser les questions et d’agir.

La même question se pose pour la capacité des OSC à formuler des problèmes publics – ceux vécus par leurs membres, ceux qu’ils voient et qui les choquent – , à les publiciser. Pour leur légitimité à les porter et à faire pression pour leur prise en charge. Quelles OSC ont un ancrage dans la société et les groupes sociaux concernés, des expériences pratiques avérées, qui légitiment leur place dans les arènes de définition des politiques publiques ? Quelles convictions, quelles dynamiques organisationnelles, quels appuis, quels modes de financement l’ont rendu possible ? Comment les OSC peuvent-elles développer leurs capacités à traduire ces vécus et ces expériences en analyses et propositions, de façon autonome ? Quelles sont finalement les conditions d’émergence d’un espace public ?

Au Niger comme ailleurs dans les pays sous régime d’aide, la façon de poser les problèmes publics, ceux qui posent problème et dont ont attend qu’ils soient pris en charge par l’Etat, les collectivités locales ou le secteur associatif, résultent trop souvent des formulations vagues issues de l’aide internationale, et pas d’un processus autonome de publicisation, faisant passer les problèmes vécus par des acteurs à des problèmes publics, formulés à partir des points de vue des acteurs locaux, et pour lesquels ces derniers se mobilisent et luttent.

L’histoire des rapports Etat/société civile, et l’histoire de la prise en charge des problèmes publics, ne sont jamais simples et consensuelles, ni ne produisent des arrangements institutionnels standards, universels. Ce qui produit un état donné des rapports sociaux et des problèmes publics, ce sont au contraire des luttes politiques, des rapports de force, des conflits sociaux, à travers lesquels se confrontent des projets de société et à partir desquels s’édifient des réponses institutionnelles spécifiques, qui font évoluer à la fois les politiques publiques, l’Etat, les pouvoirs locaux, le secteur associatif et marchand, les services publics, dans des modalités qui relèvent d’histoires politiques et institutionnelles singulières.

Le débat sur les politiques publiques ne peut se réduire à des ateliers initiés en fonction des besoins de légitimation de l’aide ou orientés sur le pilotage de programmes. Il ne doit pas être monopolisé par les institutions d’aide, être prisonnier de leurs cadrages et de leur langage. Le langage-développement neutralise les analyses et les savoir-faire : capitaliser, formuler des orientations en termes de politique publique, suppose de pouvoir en sortir[1]. Des lieux autonomes de réflexion critique, de capitalisation sur les expériences et les savoir-faire, et de construction d’analyses et de propositions sont nécessaires, qui soient ancrés dans des analyses sociales et des savoir-faire tant politiques que professionnels. Des lieux où les problèmes et les propositions de réponse sont formulés en termes politiques, par rapport à des choix de société, à des enjeux d’inclusion et d’exclusion sociale, à des revendications par rapport à l’Etat et aux services publics et fassent ainsi le lien entre des problèmes sociaux et politiques et des propositions de politiques publiques (policies) qui ne soient pas technicisées et neutralisées. Certaines associations tentent de jouer ce rôle dans l’espace public. Mais le souci de réflexion critique sur ses actions est-il internalisé dans les associations ? Comment les savoir-faire sont-ils capitalisés et transmis au sein des équipes ? Existe-t-il des espaces d’échanges et de confrontation de pratiques permettant, au-delà des rivalités et des concurrences, d’apprendre collectivement, au sein des OSC ou entre professionnels d’un même secteur qu’ils soient fonctionnaires ou salariés associatifs, de façon décloisonnée ? Quels espaces, quelles modalités institutionnelles, quelles formes de financement peuvent l’encourager et le rendre possible ? Les institutions d’aide qui affirment vouloir promouvoir une société civile autonome sont-elles prêtes à questionner leurs modèles et leurs pratiques et à soutenir de tels espaces d’élaboration critique ?

Réduire la précarité : financer durablement secteur d’économie sociale ?

Les bailleurs de fonds ont des positions contradictoires : ils affirment souhaiter une « société civile vibrante » mais ne s’interrogent pas sur ses conditions de possibilité en particulier en termes de statut des personnes (qu’elles soient bénévoles ou salariées) ; ils voudraient des associations engagées mais ont peur des organisations revendicatrices ; ils cherchent des organisations mettant en œuvre des fonctions de service public, mais qui ne soient pas des prestataires, tout en les enfermant dans une logique bureaucratisée d’action publique ; ils souhaitent des acteurs de la société civile compétents et disponibles pour les multiples réunions qu’ils suscitent (dans la journée, naturellement comme tous les professionnels) tout voulant des bénévoles et en critiquant ceux qui cherchent à faire une carrière associative ; ils ont largement utilisé les OSC comme prestataires, et s’étonnent de voir s’affaiblir le militantisme. De plus, chacun souhaite financer selon ses priorités et ses thèmes, sous forme de projet, sans voir les effets cumulatifs de ces pratiques.

Finalement, on peut se demander si ce que les institutions internationales cherchent à promouvoir, ce n’est pas tant une société civile au sens fort qu’un « tiers-secteur », un secteur « d’économie sociale » (Baron, 2007), capable d’assurer un lien entre la société et l’Etat, de contribuer au lien social, à l’inclusion sociale. En même temps, elles ne semblent pas avoir réellement réfléchi sur ses conditions d’existence, en particulier en termes de modalités du financement d’un tel secteur, ou en tous cas pas vouloir les assumer. Or, ce que cherchent de nombreux fondateurs, membres ou volontaires d’OSC, c’est justement de se professionnaliser dans le secteur du développement, pour y trouver un statut, un poste, un cadre de travail, et pour certains un lieu où trouver du sens à son action. La consolidation d’un tel secteur suppose avant tout un environnement institutionnel et financier favorable, permettant à un tissu d’organisations d’émerger et de se stabiliser. Sur le plan légal, des réflexions sont en cours, qui ont du mal à avancer. Mais cela ne répondra pas aux enjeux de précarité, en particulier financière, du secteur associatif.

La question des conditions institutionnelles et financières qui permettraient à un secteur de l’économie sociale de se consolider au Niger n’est finalement pas posée. Comment rendre possible la consolidation d’un tissu d’organisations sachant comprendre les problèmes sociaux, agir de façon efficace, porter des références et des visions des politiques de développement ? Comment penser les modes de financement pour permettre aux organisations cherchant à répondre à des problèmes publics de se développer et de renforcer leurs capacités d’action et d’influence, et d’échapper à la pression du court terme sans pour autant donner des chèques en blanc ? Comment réguler la concurrence sur les cadres et l’inflation des salaires induites par les institutions internationales ? On peut se demander si la tendance actuelle au recentrage de l’aide sur les politiques publiques nationales, avec sous-traitance de la mise en œuvre aux OSC, représente une réponse cohérente, au sens où elle risque de renforcer la dimension clientéliste et prestataire des OSC.

Une sociologie d’intervention pour accompagner la réflexivité ?

C’est d’abord aux responsables associatifs, s’ils trouvent ces questions pertinentes, d’en débattre, de les reformuler, de construire des réponses collectives et de tenter de les négocier avec ceux qui, au sein des institutions d’aide, les partagent. A travers des études sur des trajectoires d’organisations, l’approfondissement de questions clés (sur la dynamique interne des organisations, sur les conceptions du bénévolat et de l’engagement, sur l’impact des modes de financements, sur les rapports au politique, sur les mobilisations, etc.), la recherche en sciences sociales peut y contribuer, en proposant des analyses empiriquement solides, en promouvant leur restitution et leur mise en débat collective.

Dans les années 1970, Alain Touraine et son équipe avait mis au point une démarche « d’intervention sociologique » (Touraine, 1978) auprès de mouvements sociaux en émergence, dans le double but de comprendre le sens de dynamiques de contestations non encore très articulés, et de contribuer à renforcer ces mouvements en favorisant leur capacité à expliciter et formuler la critique et les alternatives dont ils étaient porteurs. « Pratique d’une théorie qui s’appuie sur la capacité d’analyse et d’interprétation des acteurs pour appréhender le sens de leurs engagements et des situations dont ils font l’expérience, … analyse d’une auto-analyse à partir d’un travail construit par des acteurs et des chercheurs » (Cousin et Rui, 2010: 8, cité par Bastide, 2011), cette démarche part de l’expérience des acteurs, repose sur des dialogues approfondis et réguliers au sein de groupes d’acteurs, et avec des sociologues qui soumettent leurs interprétations aux groupes. Peut-être un tel dispositif aurait-il sens auprès d’acteurs d’organisations de la société civile et d’agents d’institutions d’aide intéressés à réfléchir collectivement à leurs expériences, leurs positions, leurs attentes au-delà des contradictions et des tensions inhérentes à leurs positions institutionnelles.

Références

Baron C., 2007, « Transfert du concept d’économie solidaire en Afrique francophone. Paradoxes et atouts », Revue Tiers Monde, vol 190 n° 2, pp. 325-342.

Bastide D., 2011,  » Olivier Cousin, Sandrine Rui, Alain Touraine, L’intervention sociologique. Histoire(s) et actualités d’une méthode « , Lectures [En ligne], Les comptes rendus, http://lectures.revues.org/1243, Dernier accès le 09 janvier 2015.

Courtin C., 2011, « Les programmes de l’Union européenne vers les sociétés civiles africaines. Idéologie de la transparence et hyperprocéduralité », Revue Tiers-Monde, vol 205 n° 1, pp. 117-134.

Cousin O. et Rui S. ed., 2010, L’intervention sociologique. Histoire (s) et actualité d’une méthode, Rennes, Presses universitaires de Rennes.

Dubet F., 1994, Sociologie de l’expérience, Paris, Seuil.

Freyss J., 2004, « La solidarité internationale, une profession ? Ambivalence et ambiguïtés de la professionnalisation », Tiers-Monde, vol 45 n° 180, pp. 735-772.

Korten D., 2006, L’intervention sociale comme processus d’apprentissage, Coopérer aujourd’hui n° 48, Paris, GRET, 41 p.

Lavigne Delville P., 2011, Vers une socio-anthropologie des interventions de développement comme action publique, Mémoire d’habilitation à diriger des recherches, Univ Lyon II, Lyon, 210 p.

de Singly F., 2004, « La sociologie, forme particulière de conscience », in Lahire B., ed., A quoi sert la sociologie?, Paris, La Découverte, pp. 13-42.

Touraine A., 1978, La voix et le regard, Paris, Seuil.

Villeval P. et Lavigne Delville P., 2004, Capitalisation d’expériences, expériences de capitalisation : comment passer de la volonté à l’action ?, Traverses n° 15, Lyon/Paris, Handicap International/Gret/Groupe Initiatives, 46 p.

[1] Sur la capitalisation d’expérience comme outil pour mobiliser la réflexivité des praticiens et construire des apprentissages collectifs, et l’importance du récit pour échapper au langage-développement, cf. Villeval et Lavigne Delville, 2004 et Lavigne Delville, 2011: 83-96.

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