2012 – L’incertitude comme caractéristique structurelle du management de projet

(extraits de Lavigne Delville, Philippe, « Affronter l’incertitude ? : les projets de développement à contre-courant de la « révolution du management de projet » », Revue Tiers Monde, no 211, 2012, p. 153-168)

A partir des années 80, les bailleurs de fonds abandonnent les infrastructures lourdes, au profit de projets baptisés selon les époques, gestion de terroirs, développement local, appui à la décentralisation, etc. Tout en conservant une vision de modernisation (équipement et infrastructures, mais aussi changement institutionnel), ces projets ont des objectifs principalement d’ordre social, politique ou institutionnel (le genre, la démocratisation, la bonne gouvernance, la décentralisation, etc.), autant sinon plus que techniques, censés être atteints à travers des actions d’équipement local ou de renforcement institutionnel. L’accent mis sur le renforcement de capacités et l’institutionnel ne marque ainsi pas de rupture radicale, à partir du moment où ces dimensions sont elles-mêmes prises de façon technicisée et dépolitisée. Les institutions d’aide cherchent à « rendre technique la gestion des sociétés » (« Rendering Society Technical » : Li, 2011), à travers une ingénierie sociale et institutionnelle qui demeure fondamentalement fonctionnaliste et qui cherche « des problèmes aux solutions » (Naudet, 1999) dont elle pense disposer. Mettant en œuvre des projets plus gros, participant de l’évolution des cultures professionnelles au sein du système d’aide, les ONG, en tous cas celles qui mobilisent des fonds publics et sont donc soumises à ces procédures, s’inscrivent bon gré mal gré dans cette tendance, à travers une professionnalisation ambiguë où la maîtrise des procédures tend à l’emporter sur l’ancrage terrain (Freyss, 2004).

Dans un contexte de profonds changements institutionnels (décentralisation) et de multiplication des intervenants (ONG nationales et internationales, organisations paysannes, bureaux d’études nationaux, etc.), on assiste depuis les années 2000 à une double complexification des procédures de conception et de mise en œuvre des projets :

  • pour garder un contrôle sur des actions de plus en plus complexes et sur l’utilisation de leurs financements, les bailleurs de fonds multiplient les outils et les procédures, tant en amont (cadre logique, définition d’objectifs précis, programmation ex ante) qu’en cours de projet (programmes d’activités annuels à faire valider par un comité de pilotage, procédures de sélection des réalisations, procédures de passation de marchés, règles strictes de suivi comptable, etc.). Ceci réduit la nécessaire souplesse, et impose sa propre rigidité à l’ensemble des acteurs parties prenantes (cf. Naudet, 1999) ;
  • pour intégrer les critiques sur les projets intégrés, qui concentraient le pouvoir de décision, le pouvoir financier et le pouvoir technique entre les mains des équipes projets, les modes d’organisation des projets sont revus, au profit de logiques de « faire faire » et de subvention de projets locaux, ce qui induit une complexification forte des montages institutionnels, avec de multiples partenaires à coordonner, de nouvelles procédures contractuelles et de nouvelles incertitudes contractuelles et institutionnelles.

Le paradoxe est que ce double renforcement des procédures s’applique à des projets de plus en plus « sociaux », de plus en plus « pluri-acteurs », qui devraient par nature faire l’objet d’une plus grande souplesse. Plus encore que les projets d’infrastructure, les projets de développement social sont en effet soumis à de nombreuses incertitudes. Ils voient se confronter logiques et représentations (Olivier de Sardan, 1995), ils ont de nombreux enjeux politiques, économiques et sociaux dans les arènes locales, ils ne peuvent être mis en œuvre que s’ils suscitent l’adhésion des acteurs concernés, s’ils arrivent à négocier des soutiens politiques locaux. Ils sont soumis aux risques d’instrumentalisation politique et de détournement. « Interventions dans des systèmes dynamiques » (Elwert et Bierschenk, 1988), ils doivent, pour exister et atteindre leurs objectifs, gérer ces logiques d’intérêt et ces attentes multiples, trop fortes ou pas assez selon les cas, en plus de multiples problèmes techniques non résolus, d’aléas de financement, de retournements politiques, etc. Bref, affronter l’incertitude et faire avec elle.

L’illusion de la maîtrise des processus dans les projets de développement : un constat ancien

Historiquement, les projets de développement sont la forme qu’a prise l’action publique dans les colonies au milieu du XX° siècle. Inspirés à la fois des projets industriels et des projets de développement régional  type « Tennessee Valley Authority » aux Etats-Unis, ils relevaient à des degrés variables de ce que James Scott (1998) appelle le « haut modernisme », mélange de volontarisme étatique et de mythe d’ingénieurs, voulant transformer des réalités physiques et sociales complexes méconnues et méprisées, dans une logique de simplification et de normalisation, peu ou pas régulé par la sanction du réel dans les situations autoritaires (coloniales, post-coloniales ou soviétiques)[1].

Etudiant une série de projets de développement industriel ou régional, Albert Hirschman (1967) se livrait dès le milieu des années 60 à une critique dévastatrice du mythe de la planification fondée sur la maîtrise technique et l’analyse coût/bénéfices et plaidait pour une prise en compte de l’incertitude dans les projets de développement. Certains projets « are poorly described by the word « project » which implies far more certainty and knowledge that is available” (35). “The term « implementation » understates the complexity of the task of carrying out projects that are affected by a high degree of initial ignorance and uncertainty. Here « project implementation » may often mean in fact a long voyage of discovery in most varied domains, from technology to politics » (35). Hirschman consacre près du quart de son ouvrage à discuter les différentes sortes d’incertitudes (sur les techniques, sur la demande, qui peut être insuffisante ou en excès, sur la politique, sur les financements, etc.) auxquelles se confrontent les projets, et aux façons de les affronter.

Or, les concepteurs des projets tendent à les sous-estimer ou à les occulter et à donner une illusion de maîtrise. Certes, nous dit Hirschman, si on devait attendre de tout connaître avant de s’engager, ou identifier tous les risques possibles, on ne ferait pas de projet. Dans les phases de conception, la sous-estimation des incertitudes et des risques est une façon pour les planificateurs de présenter des projets faussement simples et faciles pour gagner les supports politiques et financiers[4]. En cours de mise en œuvre, les problèmes rencontrés stimulent la créativité et la recherche de solutions, à conditions qu’ils ne viennent pas trop tôt, au risque de faire renoncer au projet, et que les institutions porteuses soient incitées à se battre pour les résoudre.

Mais la conception et le management de projets gagneraient à reconnaître le caractère structurel de l’incertitude et du risque. En amont, il s’agit d’identifier au préalable les principales sources d’incertitude, en caractérisant la nature du projet ; en discutant les choix opérés en termes de standardisation (« trait-making ») ou d’ancrage local (« trait-taking ») ; en arbitrant les choix institutionnels pour conjuguer ancrage local et efficacité ; en tentant d’expliciter ce qui est connu et ce qui ne l’est pas dans les multiples innovations nécessaires et en prenant au sérieux le besoin d’expérimentation sur les aspects non maîtrisés ou nouveaux.

« All projects are problem-ridden. The only valid distinction appears to be between those that are more or less successful in overcoming their troubles and those that are not » (3). En cours de route, conduire un projet consiste à piloter ces « voyages de découverte », à s’adapter à des contextes toujours en partie spécifiques, à expérimenter, à tenter de résoudre les problèmes rencontrés, à gérer le rapport entre offre et demande dans le phasage du projet, à essayer d’éviter les risques de capture politique, de corruption trop forte ou de rupture de financement. Sans oublier le travail nécessaire pour recruter et maintenir les soutiens politiques : « the erection of a « mutually supporting » complex is going to be a rather more risky affair that its advocates have realized » (75).

Traitement de l’incertitude et conduite de processus pluri-acteurs : les mutations du management de projet dans les pays industrialisés

La culture du management de projet est directement issue des projets publics des années 30 à 50 (Garel, op cit.), puis des projets militaires et spatiaux des Etats-Unis dans les années 60 et 70 (Jolivet, 1998). Dans les pays industrialisés, elle a connu des mutations radicales au cours des deux dernières décennies, du fait de nouvelles demandes et configurations institutionnelles, et d’un rapport différent à l’incertitude.

Les mutations de la conception des innovations industrielles

Dans les années 70, les modèles de management de développement technologique s’ordonnent « autour d’un cycle de développement standard, calendrier type instaurant, mois par mois, les étapes que doit suivre un  projet (…) La progression d’un projet sur ce calendrier est jalonnée par une succession de revues où la collectivité des dirigeants de l’entreprise doit évaluer et orienter son évolution ». (…) on assiste ainsi à un impressionnant processus de rationalisation et de formalisation des décisions » (Garel, op. cit : 175). De nombreux outils (PERT, GANTT, etc.), développés parfois des décennies avant, se généralisent.

Cette logique est remise en cause dans les années 1980. Divers bilans de projets industriels montrent que les plus grandes réussites, en termes de vitesse de réalisation, de maîtrise des coûts et des techniques, n’ont pas été menées « selon les canons des méthodologies projet traditionnelles, mettant l’accent sur l’explicitation poussée des procédures, la complexification des systèmes de reporting, le jalonnement strictement séquentiel des étapes » (idem : 199). « Contrairement à la tendance dominante qui est de rechercher plus d’efficacité par l’emploi d’outils de plus en plus sophistiqués, il a été établi que les variables les plus actives sont liées pour l’essentiel à des facteurs d’organisation et de communication » (Couillard et Navarre, 1993, cités p. 108).

De plus, dans un contexte de plus en plus compétitif, où la durée de vie des produits se réduit. Il faut à la fois réduire les délais de conception des produits, mieux maîtriser leur coût (Midler, 2004 (1998)). Pour cela, le modèle linéaire (du bureau d’études vers la fabrication puis le marketing) est remis en cause au profit d’une « ingénierie concourante » qui mobilise en parallèle les différents métiers autour d’un processus de conception itératif.

Le rôle du chef de projet se transforme profondément. « Le problème de l’acteur projet n’est pas de faire par lui-même le projet dont il a la responsabilité ; il n’en a manifestement pas les moyens. Son rôle est de parvenir à influencer judicieusement ceux qui vont en être les acteurs directs » (65). Le « chef de projet paresseux mais gagnant » (Destors et Le Bissonnais, 2003) est avant tout un animateur de travail en réseau. Puisque le futur est incertain, « l’art du projet implique de susciter les échanges entre tous ceux qu’on a réussi à enrôler, afin de multiplier l’exploration des combinaisons, rechercher les compromis originaux, les points d’accord possibles » (68).

L’ingénierie concourante « cherche à anticiper au maximum les questions qui, traditionnellement, ne sont abordées qu’en fin de parcours, afin d’éviter les remises en causes tardives » (idem, p. 40). Un des problèmes du modèle hiérarchique des années 70 était en effet l’inertie de leurs dispositifs de pilotage. « Plus tardive est la détection d’un problème, plus long est le délai d’élaboration d’une solution, et moins grands seront les degrés de liberté disponibles pour le résoudre efficacement et à moindre coût » (idem : 100). Avec un pilotage centralisé, un reporting bi-annuel à la direction de l’entreprise, il pouvait se passer de 2 à 6 mois entre le recueil de données sur un problème et la décision correspondante. « Le système fonctionnait davantage comme une chambre d’enregistrement des dérives que comme un dispositif efficace pour les prévenir » (101). Les révolutions contemporaines du management de projet industriel renvoient au contraire à des dispositifs actifs d’exploration des possibles puis de mise au point, intégrant « l’inexorable incertitude qui entoure toute activité de création » (73).

L’émergence de spécialistes du management de projet maîtrisant des outils standardisés laisse donc Midler sceptique :cela tend « à introduire de la standardisation, alors que l’art du projet est de faire du sur- mesure à partir de l’objectif à atteindre, des caractéristiques propres au secteur où se déroule le projet » (117). Parler de « démarches » et de « méthodes » de management de projet n’est pour autant pas absurde, « si l’on adopte une vision différente de ce que sont une méthode ou un modèle ; une vision où l’incertitude, l’aléa et la subjectivité n’interviennent pas comme des pollutions du raisonnement, mais comme des variables cruciales à intégrer » (53).

Grands projets urbains et planification itérative pluri-acteurs en Europe 

La gestion urbaine a connu une révolution parallèle en Europe dans les années 80 (Pinson, 2009). « Là où les services de l’État procédaient à une programmation à long terme des aménagements fondée sur une activité de prévision sûre d’elle-même, les élus et urbanistes des villes tendent à agir par touches successives, à intégrer les incertitudes, à planifier de manière plus pragmatique en intégrant les aléas et les opportunités » (idem : 11). Dans un contexte de pluralité d’acteurs et de dispersion des ressources, « aucun acteur n’a la capacité de mobiliser et de mettre en ordre les autres acteurs en fonction de ses propres objectifs et de réduire ainsi les processus d’action publique à des processus linéaires et prévisibles » (313). Les élites urbaines sont donc amenées à concevoir autrement le développement urbain, sous forme d’un méta-projet, vision globale qui se concrétise dans le temps, en même temps qu’elle évolue, à travers les différents projets ponctuels, menés par différents acteurs publics ou privés, dans une conception souple et itérative de l’action publique.

Au travers d’histoire spécifiques (Marseille, Nantes, Venise, Turin, Manchester), Pinson identifie des logiques communes. L’enjeu premier est de constituer une capacité d’action collective, qui « dépend désormais de la capacité à mobiliser en permanence les acteurs, groupes et institutions qui composent la ville et à articuler leurs ressources » (15). Construire des systèmes d’acteurs pérennes devient, dans les projets, un objectif aussi important que les objectifs plus opérationnels. Cela aboutit à une conception négociée et incrémentale de l’action publique, où l’administration municipale ne prétend plus avoir le monopole de la définition de l’intérêt général, tout en tentant d’assurer une cohérence des choix : « il s’agit désormais de construire des orientations d’action, des visions d’ensemble qui auront fait l’objet d’un consensus au fil de processus interactifs, itératifs, d’ajustements mutuels entre les acteurs impliqués. Le projet ne tire pas sa force de la validité scientifique des dispositions qu’il comporte mais du caractère partagé des orientations qu’il esquisse. Son efficacité est cognitive et politique davantage que juridique » (163). Sans que l’acteur urbain perde toute capacité de régulation, « les choix qui constituent le projet apparaissent comme les produits de processus d’interactions, d’ajustements entre acteurs et groupes qui rendent difficile leur imputation et risquent de transformer les intentions initiales de cet acteur »  (17).

L’ampleur des incertitudes, « incertitudes quant aux contextes d’action, incertitudes quant aux ressources disponibles » induit une tension structurelle entre le besoin de fixer des orientations et le caractère fragile de celles-ci. Mais ceci ne débouche pourtant pas nécessairement sur une fragmentation des systèmes d’acteurs urbains et une dispersion des ressources et des initiatives. Il semble, à l’inverse, « qu’elle suscite des initiatives consistant à réduire les incertitudes par une activité collective de construction des problèmes, d’élaboration des solutions collectives et d’articulation des ressources » (164). En effet, dans un contexte d’incertitude et de rationalité limitée, les choix valides sont ceux dont la construction a permis de stabiliser les structures d’interaction, de créer des routines de coopération et des normes communes (170).

Dans ces logiques, il n’y a pas de séparation nette entre phase de conception et de réalisation : « la prise en compte des incertitudes conduit généralement les porteurs de projets à concevoir des dispositifs d’action organisant une itération constante entre les phases de définition des problèmes, d’identification des ressources, de décision, de mise en œuvre et d’évaluation » (14).

Une bureaucratisation inefficace, à contre-courant de la révolution du management de projets

« L’activité projet est profondément marquée par cette dialectique entre la connaissance et l’action » (Garel, op. cit  : 13). Les démarches normées et rigides, fondées sur une hypothèse de maîtrise complète des processus, ne peuvent fonctionner, ou seulement dans des projets très normés, répétitifs, indépendants des contextes de mise en œuvre, ce qui est finalement l’exception. « Une des raisons qui explique l’inefficacité de ces méthodologies de gestion est que le système de gestion (ou plutôt de contrôle) est bâti sur les connaissances initiales du projet et qu’il en ignore l’inconnu, lequel inconnu va se révéler au fur et à mesure de son développement » (Jolivet, op. cit. : 25). Dès lors, « ces méthodologies constituent un système de contrôle qui constate les dérapages mais ne les évite pas » (idem)[2].

Or, alors même qu’ils cumulent les sources d’incertitudes, du fait de leurs finalités et de montages institutionnels complexes, les projets de développement, loin de suivre la révolution des projets industriels ou urbains, sont soumis comme on l’a vu à une normalisation croissante et à un durcissement des procédures. Mettant l’accent sur la cohérence interne (entre objectifs, activités et résultats attendus), le raisonnement du cycle de projet suppose que les interactions avec le contexte et les acteurs jouent principalement en amont, en termes de pertinence du projet, et que, une fois ces objectifs définis de façon logique à partir d’un diagnostic « rationnel », il suffit de dérouler les activités prévues pour atteindre les résultats attendus, sans besoin d’interaction permanente et d’ajustements avec des réalités toujours plus complexes et des acteurs toujours plus imprévisibles qu’on le pense. En cours de projet, l’atteinte des objectifs est censée être garantie par un contrôle renforcé sur le respect des activités prévues et des budgets, rendant encore plus difficile la prise en compte du réel et l’adaptation à des réalités complexes, mouvantes et jamais totalement maîtrisées.

Pourtant, les leçons du management de projet sont sans appel : « on ne peut séparer le processus de formulation du problème du processus de sa résolution ; (…) le travail séquentiel [séparant la conception, la mise au point expérimentale puis la diffusion] conduit à des remises en cause lourdes (…) ; l’engagement du projet de façon irréversible intervient beaucoup trop tôt » (Jolivet, 1998 : 20-21) et ne permet pas un ajustement réciproque, ni la négociation d’une vision partagée entre les acteurs partie prenante, préalable indispensable à une action collective. Elle oblige à définir les objectifs beaucoup trop tôt et enferme dans des sentiers de dépendance, d’autant plus difficiles à corriger que les ajustements dans la mise en œuvre sont eux-mêmes rendus complexes par les procédures contractuelles. Elle accroît l’irresponsabilité, puisque chacun peut aisément reporter sur l’autre la responsabilité des difficultés et revendiquer à son crédit les réussites.

N’est-il pas temps que les acteurs de l’aide reconnaissent le caractère contingent de l’intervention de développement et fassent, à leur tour, leur « révision déchirante du modèle classique de contrôle des projets » (Midler) pour assumer le fait qu’ils interviennent dans des systèmes dynamiques et que leur efficacité suppose « une activité collective de construction des problèmes, d’élaboration des solutions collectives et d’articulation des ressources » (Pinson), cherchant à construire « un judicieux équilibre entre deux principes : rechercher les compromis entre les acteurs et accepter, de ce fait, que le projet évolue sous leur pression ; mais d’un autre côté, pouvoir affirmer une identité autonome, pour que le projet ne devienne pas l’otage des stratégies des intervenants » (Midler, op. cit, 83) ?


[1] Le projet étudié par Ferguson (1990) au Lesotho en est un exemple tardif. Mais il a aussi existé des tentatives pour mettre le développement agricole au service des dynamiques paysannes (Richards, 1985).

[2]« Seuls 16 % des projets de développement de logiciels aux Etats-Unis respectent leurs engagements initiaux en matière de délais et de budget  (…) Sur 9 études de cas de gros projets, on a observé des dérives moyennes de 40 % en coût et 80 % d’échecs commerciaux pour les  projets de nouveaux produits » (Garel, op. cit : 101).

Bibliographie

Couillard J. et Navarre C., 1993, « Quels sont les facteurs de succès des projets ? Résultats d’une enquête menée à partir d’un échantillon de projets militaires canadiens », Gestion 2000, vol 2, pp. 167-189.

Destors M. et Le Bissonnais J., 2003, Le chef de projet paresseux…: mais gagnant!, Les Ulis, Microsoft Press.

Elwert G. et Bierschenk T., 1988, « Development Aid as An Intervention in Dynamics Systems », Sociologia Ruralis, vol 28 n° 2/3, pp. 99.

Ferguson J., 1990, The Anti-Politics Machine: ‘Development’, Depoliticization and Bureaucratic Power in Lesotho, Minneapolis, University of Minnesota Press.

Freyss J., 2004, « La solidarité internationale, une profession ? Ambivalence et ambiguïtés de la professionnalisation », Tiers-Monde, vol 45 n° 180, pp. 735-772.

Garel G., 2003, Le management de projet, Coll. Repères, Paris, La Découverte.

Hirschman A. O., 1967, Development projects observed, Washington D.C., The Brookings Intitution.

Jolivet F., 1998, « Management de projet : et si on parlait vrai ? », Gérer et comprendre, pp. 19-31.

Li T. M., 2011, « Rendering Society Technical. Government through Community and the Ethnographic Turn at the World Bank in Indonesia », in Mosse D., ed., Adventures in Aidland. The Anthropology of Professionals in International Development, London, Berghahn, pp. 57-79.

Midler C., 2004 (1998), L’auto qui n’existait pas. Management de projets et transformation de l’entreprise, Paris, Dunod.

Naudet D., 1999, Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel, Paris, OCDE.

Olivier de Sardan J.-P., 1995, Anthropologie et développement. Essai en anthropologie du changemement social, Paris, APAD/Karthala.

Pinson G., 2009, Gouverner la ville par projet. Urbanisme et gouvernance des villes européennes., Coll. Collection Gouvernances, Paris, Presses de Sciences Po.

Richards P., 1985, Indigenous Agricultural Revolution, London, Hutchinson.

Scott J. C., 1998, Seeing like a state: How certain schemes to improve the human condition have failed, New Haven/London, Yale University Press. (VF : Scott, J.C, 2021, L’œil de l’État. Moderniser, uniformiser, détruire, La Découverte, Paris).

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