Déclaration de Paris et nouvelles modalités de l’aide

 (extrait de Lavigne Delville P., 2013, « « Déclaration de Paris » et dépendance à l’aide : éclairages nigériens », Politique africaine, vol 129, pp. 135-155)

Après la chute du mur de Berlin, les « nouvelles modalités de l’aide »

Avec les politiques d’ajustement structurel, les institutions financières internationales ont imposé aux États africains des réformes de libéralisation, de privatisation et de décentralisation qui ont profondément recomposé les États et les frontières entre public et privé[1]. Parallèlement, les bailleurs de fonds du développement ont accru leur ingérence dans la définition des politiques de développement et ont contourné les administrations, en mobilisant une part croissante de l’aide à travers des ONG ou des Unités de gestion de projets autonomes de l’administration[2]. À la fin des années 1990, le bilan était sévère : loin de lutter contre le néopatrimonalisme, les réformes néo-libérales avaient plutôt encouragé une informalisation et une privatisation de l’État, ainsi qu’un redéploiement des formes de contrôle sur les ressources de la part des élites au pouvoir[3] ; les conditionnalités s’avéraient un échec[4] ; la multiplication des bailleurs et des agences, ayant chacun leurs procédures, mobilisait les administrations nationales au détriment de leur travail quotidien et aboutissait à une action publique éclatée, contradictoire, en mosaïque. Bref, non seulement « la gestion de l’aide est devenue inextricable »[5], mais ces stratégies ont abouti à des administrations à deux vitesses[6], aggravant la dépendance à l’aide.

Au début des années 2000, les institutions internationales ont engagé une série de réformes visant à refonder « l’architecture de l’aide » et à la relégitimer dans un contexte d’après guerre froide. Le recentrage sur la lutte contre la pauvreté[7], d’un côté, les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), de l’autre, matérialisent cette vision d’une aide centrée sur les populations, aux objectifs chiffrés, aux procédures très normalisées[8]. Avec ses cinq principes (ownership/appropriation, coordination, harmonisation, alignement et gestion fondée sur les résultats) et ses 56 engagements, la « Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement »[9], signée en 2005 par une centaine de pays receveurs et donateurs, pose les bases de cette refonte autour du soutien aux politiques nationales d’un État réhabilité dans les discours.

Le fait que les États définissent leurs politiques et que les bailleurs de fonds y contribuent dans le respect des procédures nationales devrait être une évidence. Affirmer ce principe n’en est pas moins un revirement significatif par rapport aux orientations des deux décennies précédentes : les bailleurs de fonds tentent « de renforcer par l’appropriation ce qui a été affaibli par les PAS [Programmes d’ajustement structurel] »[10]. Cela suppose des administrations nationales restructurées, une réorganisation des pratiques des bailleurs de fonds, une réorientation des modalités de financement vers l’aide budgétaire au détriment des approches projets ou une traçabilité accrue de la dépense publique des États receveurs. De tels chantiers ne vont pas sans problèmes tant du point de vue politique que pratique[11], d’autant que la fiabilité des données économiques et budgétaires relève plus de négociations complexes entre État et institutions internationales que d’une hypothétique « transparence »[12].

Bien plus, « cet ordre du jour titanesque est proposé, voire imposé, à des États africains généralement peu structurés ou parfois souvent « fragiles » »[13]. Il est par ailleurs promu par des bailleurs de fonds à l’engagement variable, ce que souligne en termes choisis la récente évaluation d’avancement de la Déclaration :

« les principes et engagements de la Déclaration ont été appliqués, bien que de manière graduelle et inégale par les pays partenaires, son application est encore plus inégale parmi les donneurs. […] Sauf exceptions frappantes, les donneurs ont montré bien moins d’empressement que les pays partenaires à changer leurs propres systèmes »[14].

Analysant les enjeux et les difficultés de la mise en œuvre de ces nouvelles modalités de l’aide au Mali, Isaline Bergamaschi, Alassane Diabaté et Élisabeth Paul soulignent que, au-delà des problèmes pratiques de mise en œuvre, il faut analyser « les causes profondes de la faible « appropriation » gouvernementale dans la gestion de l’aide et la formulation des politiques publiques »[15]. Ils mettent ainsi en avant la déresponsabilisation, voire la démission d’une administration fragilisée par l’ajustement structurel et les injonctions des bailleurs de fonds : « l’aide et les bailleurs se sont placés en substitution à toute réflexion politique du développement national »[16]. Il est donc utile d’analyser les principes et les modalités de mise en œuvre de la Déclaration de Paris et de les interroger par rapport au jeu complexe d’interdépendances et d’instrumentalisations que constituent les rapports entre institutions d’aide, administrations et dynamiques socio-politiques nationales.

La Déclaration de Paris, un changement ?

La Déclaration de Paris, et plus largement les « nouvelles modalités de l’aide », ont été formulées dans un contexte spécifique, celui du tournant des années 2000 où, après une phase de « fatigue de l’aide », l’enjeu du contrôle des matières premières resurgit et où les OMD relégitiment une aide massive, et une priorité vers l’Afrique, parallèlement au retour de l’État. « Par un véritable tour de force, les IFI [Institutions financières internationales] enclenchent un regain de la mobilisation en faveur de l’APD [Aide publique au développement], et une extension de leurs budgets et champ d’intervention »[19].

L’ownership, « l’appropriation »[20] des politiques par les États, devient le maître-mot de ce que Alastair Fraser[21] qualifie d’« ère du partenariat ». Les années 2000 voient en effet une réhabilitation de l’État, parallèlement à une nouvelle montée des prix des matières premières, et à l’apparition sur la scène africaine des pays émergents, dont la Chine, qui négocient l’accès aux matières premières et s’affirment comme des donateurs généreux et peu enclins aux conditionnalités politico-économiques.

Les ambigüités de « l’appropriation »

La notion d’« ownership » apparaît donc dans un contexte spécifique. Elle est ambiguë : il ne s’agit pas tant de reconnaître une autonomie aux États dans le choix de leurs politiques que de tenter (une nouvelle fois, pourrait-on dire) de leur faire adopter les « bonnes » politiques. « Le terme “ownership” dans ce contexte signifiait donc plutôt le degré d’engagement montré par le pays receveur dans la mise en œuvre des réformes que les bailleurs de fonds l’encourageaient à adopter »[22]. Raffinot voit ainsi dans l’appropriation une volonté de mettre en œuvre le Consensus de Washington de façon plus efficace, voire une manière pour eux de faire porter la responsabilité d’échecs éventuels sur les gouvernements en disculpant à l’avance les bailleurs de fonds[23]. Pour Whitefield et Fraser, mettre en avant la « responsabilité mutuelle » entérine et renforce l’ingérence des bailleurs de fonds dans la définition des politiques et dans la réforme de l’État[24].

De fait, loin de remettre en cause les postulats de l’ajustement structurel, les années 1990 se sont traduites par des pressions accrues des bailleurs de fonds pour des réformes de l’administration : démocratisation, décentralisation, réformes des procédures budgétaires, refonte des politiques sectorielles. Ces processus :

« ont abouti à une participation accrue des bailleurs de fonds et un enchevêtrement croissants des institutions d’aide et des systèmes administratifs des pays bénéficiaires. […] Les efforts actuels pour améliorer l’efficacité de l’aide ont fréquemment accru l’implication des donateurs dans le processus de formulation des politiques »[25].

Un « ordre du jour titanesque », une mise en œuvre ambiguë

Ces « nouvelles modalités de l’aide » agrègent différents processus, lancés en quelques années. Au tournant des années 2000, les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSRP) en ont été la première expérimentation. Les ambigüités des premiers CSRP sont aujourd’hui largement reconnues[26] : document imposé pour bénéficier des financements, et donc aligné sur les exigences macro-économiques de la Banque mondiale, rédaction sous l’égide de consultants internationaux pour tenir les délais, consultations parodiques de la société civile, marginalisation de l’Assemblée nationale. Témoignant d’un certain apprentissage, lors des seconds CSRP cinq ans plus tard, les secrétariats des Stratégies de lutte contre la pauvreté ont été renforcés et le processus mieux maîtrisé, les organisations dites de la société civile se sont davantage organisées pour y contribuer. Mais les contradictions demeurent, cela reste un processus expert, soumis à un cadre macro-économique strict, éloigné des réalités de terrain et insuffisamment hiérarchisé, avec une déconnexion entre stratégie de développement et processus budgétaire[27].

La Déclaration de Paris a, pour de nombreux observateurs, suscité un regain de débat sur les politiques de développement entre gouvernements et bailleurs de fonds et contribué à renforcer les lieux clé d’élaboration des politiques budgétaires au sein des États africains, ainsi que la négociation sur les chiffres. Bien que réelles, les évolutions sont lentes en pratique, notamment dans le basculement de l’aide projet (qui reste majoritaire) vers l’aide budgétaire, qui suscite beaucoup d’inquiétudes, tant de la part des agences d’aide que de responsables de la société civile, en particulier en termes de traçabilité. De nombreux observateurs, favorables à la Déclaration de Paris, soulignent l’ampleur de l’ambition, et la très forte exigence que le renouveau de l’aide budgétaire fait porter sur les mécanismes nationaux de suivi des finances publiques[28].

Ces observateurs s’interrogent aussi sur la légitimité du droit de regard que l’aide budgétaire donne aux bailleurs de fonds sur le budget national, et la perte de contrôle démocratique entraînée par la technicisation de l’élaboration et du suivi budgétaire[29]. Enfin, les résistances à certaines mesures de transparence posent question sur la faisabilité politique de telles réorganisations des règles budgétaires. Ainsi, au Mali :

« malgré de nombreuses tentatives, les partenaires ne sont jamais arrivés à obtenir l’intégration des bases de données de la Direction générale du Budget, de la Direction nationale du Trésor et de la Comptabilité publique, pourtant indispensable pour assurer un contrôle continu et permanent de la chaîne de dépenses »[30].

Bref, la volonté politique d’inverser les rapports entre pays receveurs et pays donateurs pose question, d’un côté comme de l’autre, dans un contexte où l’aide, maintenant intégrée dans les stratégies globales de sécurité[31], est reformulée dans des termes ambigus de « state-building »[32] et où la rente de l’extraversion[33] n’est pas questionnée. Pour les observateurs critiques, « il y a de nombreuses raisons d’être sceptiques sur la capacité de la Déclaration de Paris à produire de réels changements »[34].

******

[1]. Je remercie Mahaman Tidjani Alou, Estienne Rodary, les relecteurs et la rédaction de la revue pour leurs précieux commentaires.

[2]. J.-D. Naudet, Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel, Paris, OCDE, 1999.

[3]. B. Hibou, « Retrait ou redéploiement de l’État ? », Critique internationale, vol. 1 n° 4, 1998, p. 151-168.

[4]. M.-A. Thomas, « Can the World Bank Enforce its Own Conditions ? », Development and Change, vol. 35, n° 3, 2004, p. 485-497.

[5]. P. Jacquemot, « Harmonisation et appropriation de l’aide. Commentaires autour de l’expérience du Ghana », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 162.

[6]. M. Tidjani Alou, « Les projets de développement sanitaire face à l’administration au Niger », Santé publique, vol. 6, n° 4, 1994, p. 381-92 ; G. Blundo, « Une administration à deux vitesses. Projets de développement et construction de l’État au Sahel », Cahiers d’études africaines, vol. 202-203, n° 2-3, 2011, p. 427-452.

[7]. J.-P. Cling, M. Razafindrakoto et F. Roubaud, Les Nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, Paris, Economica, 2002.

[8]. F. Egil, « Les éléphants de papier. Réflexions impies pour le Ve anniversaire des Objectifs de développement du millénaire », Politique africaine, n° 99, octobre 2005, p. 97-115.

[9]. La Déclaration de Paris est consultable en intégralité à l’adresse suivante : <www.oecd.org/fr/developpement/efficacitedelaide/34579826.pdf>, consulté le 26 novembre 2012.

[10]. C. Saliba-Couture, « L’appropriation et la Déclaration de Paris : un discours convaincant, mais en sommes-nous convaincus ? », Revue canadienne d’études du développement, vol. 32, n° 2, 2011, note 15, p.193.

[11]. P. Jacquemot, « Harmonisation… », art. cit. ; C. Saliba-Couture, « L’appropriation… », art. cit. ; M. Raffinot, « L’appropriation (ownership) des politiques de développement : de la théorie à la pratique », Mondes en développement, vol. 149, n° 1, 2010, p. 87-104.

[12]. B. Samuel, « Calcul macro-économique et modes de gouvernement : les cas de la Mauritanie et du Burkina Faso », Politique africaine, n° 124, février 2012, p. 101-126.

[13]. J. Amprou, H. Djoufelkit-Cottenet, R. Hugounenq, S. Mesplé-Somps et M. Raffinot, « Introduction thématique. Réformes des finances publiques africaines et nouveaux dispositifs de l’aide et d’allègement de la dette : risques et opportunités », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 28.

[14]. B. Wood, J. Betts, F. Etta, J. Gayfer, D. Kabell, N. Ngwira, F. Sagasti et M. Samaranayake, L’évaluation de la Déclaration de Paris, phase 2, rapport final, Copenhague, Institut danois d’études internationales, 2011, p. ix.

[15]. I. Bergamaschi, A. Diabaté et É. Paul, « L’agenda de Paris pour l’efficacité de l’aide. Défis de l' »appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 222.

[16]. Ibid., p. 241.

[17]. Secrétaires généraux ou directeurs de services (principalement aux ministères de la Santé, de l’éducation, de l’Agriculture, des Finances), directeurs d’institutions publiques, cadres de projets de développement, consultants, cadres nigériens d’agences bilatérales de coopération, leaders associatifs.

[18]. Ph. Lavigne Delville et A. Abdelkader, « à cheval donné, on ne regarde pas les dents ». Les mécanismes et les impacts de l’aide vus par des acteurs nigériens, Lasdel, études et Travaux, n° 83, 2010.

[19]. I. Bergamaschi, « « Appropriation » et « lutte contre la pauvreté » au Mali. Interprétations, pratiques et discours concurrents », Revue Tiers Monde, vol. 205, n° 1, 2011, p. 136.

[20]. Traduction française très controversée et qualifiée de « contre-sens absolu » par Florence de Lucca et Marc Raffinot, qui préfèrent le terme de « maîtrise des politiques » (que l’on peut aussi juger ambigu) : F. de Lucca et M. Raffinot, « Aide budgétaire : le cas du Burkina Faso », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 206, note 2. Elle est jugée par d’autres « plus riche que celle d’ownership car elle recouvre deux sens : la bonne adéquation au contexte (« approprié à ») et le meilleur contrôle du bénéficiaire (« approprié par ») » : P. Jacquemot, « Harmonisation… », art. cit., p. 180, note 21.

[21]. A. Fraser, « Aid-Recipient Sovereignty in Historical Context », in L. Whitfield (dir.), The Politics of Aid. African Strategies for Dealing with Donors, Oxford, Oxford University Press, 2009, p. 45-73.

[22]. L. Whitfield et A. Fraser, « Introduction : Aid and sovereignty », in L. Whitfield (dir.), The Politics of Aid…, op. cit., p. 3.

[23]. M. Raffinot, « L’appropriation…. », art. cit., p. 90.

[24]. A. Fraser, art. cit. ; L. Whitfield, « Conclusion : Changing Conditions ? », in L. Whitfield (dir.), The Politics of Aid…, op. cit., p. 361-379.

[25]. L. Whitfield et A. Fraser, « Introduction… », in L. Whitfield (dir.), The Politics of Aid…, op. cit., p. 19. Toutes les citations en anglais sont traduites par l’auteur.

[26]. K. Cissoko et R. Touré, « Participation des acteurs sociaux et gouvernance d’État. Le cas du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté au Mali », Politique africaine, n° 99, octobre 2005, p. 142-154.

[27]. I. Bergamaschi et al., « L’agenda de Paris… », art. cit. ; B. Samuel, « Le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté et les trajectoires de la planification au Burkina Faso », Sociétés politiques comparées, vol. 16, 2009.

[28]. J.-F. Arnal, « Comment la mise en œuvre de la Déclaration de Paris a servi de tremplin à la réforme du processus d’aide budgétaire globale au Ghana », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 325-339 ; F. de Luca et M. Raffinot, « Aide budgétaire… », art. cit. ; P. Jacquemot, « Harmonisation… », art. cit. ; J. Amprou et al., « Introduction… », art. cit., p. 31-32.

[29]. J.-F. Arnal, « Comment la mise… », art. cit.

[30]. I. Bergamashi et al., « L’agenda de Paris…. », art. cit., p. 234.

[31]. M. Duffield, « Governing the Borderlands : Decoding the Power of Aid », Disasters, vol. 25, n° 4, 2002, p. 308-320.

[32]. D. Chandler, « Comment le state-building affaiblit les États », Cahiers Marxistes, vol. 233, 2006, p. 39-52.

[33]. J.-F. Bayart, « L’Afrique dans le monde : une histoire d’extraversion », Critique internationale, vol. 5, n° 1, 1999, p. 97-120.

[34]. L. Whitefield et A. Fraser, « Introduction… », art. cit., p. 2.

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