2019 – La durabilité d’une intervention : rendre (suffisamment) irréversible

(extrait de JACOB J.-P. et LAVIGNE DELVILLE P., 2019, Comprendre la trajectoire des interventions de développement. Processus et réseaux d’acteurs dans trois projets d’eau potable (Burkina Faso, Haïti, Ghana), Paris, Agence française de développement, avec introduction originale)

La durabilité, ou la pérennité, est un objectif permanent des interventions de développement. C’est en même temps une faiblesse récurrente mise en évidence dans les évaluations. Les résultats opérationnels sont, partiellement et avec plus ou moins de difficultés, atteints à la fin du projet. Mais ils sont fragiles, non consolidés, et la fin du projet, et avec elle celle des financements, amène un retour en arrière, au moins partiel : les dispositifs mis en place entrent en léthargie, les équipements tombent progressivement en panne. Une telle situation résulte de multiples facteurs : par le « haut », la volonté politique qui soutenait le projet s’estompe, les incitations financières se réduisent, la coalition d’acteurs qui portait le changement que le projet avait pour tâche d’impulser s’effrite. A la « base », les organisations qui devaient changer, les acteurs dont les habitudes et les intérêts étaient à des degrés divers mis en cause, ont fait des pas de côté, du fait des contraintes et des incitations financières liées au projet, mais la durée du projet est insuffisante pour réellement stabiliser de nouveaux rapports entre acteurs et la fin du projet leur permet de reprendre leurs habitudes. Ceci est d’autant plus aisé que les changements initiés rencontrent des difficultés, que les technologies ne sont pas toujours au point, que la maintenance des équipements n’est pas stabilisée, que les nouvelles organisations mises en place sont incomplètement en place, que les apprentissages sont inachevés, que les moyens de fonctionner ne sont pas routinisés.

La logique même du « projet » pose problème par rapport à cet enjeu de pérennité. Certes, la logique « projet » a l’avantage de définir des objectifs et de concentrer des moyens humains et financiers pour les atteindre. Face aux routines, aux inerties institutionnelles, concentrer les efforts fait sens. Mais, comme cette étude le montre, les projets sont trop souvent définis « par le haut », sans l’adhésion de ceux à qui on demande de changer ; la durée des projets, trop souvent standardisée sur 3 ou 4 ans, est bien trop courte par rapport aux changements voulus et – sauf succession heureuse et sans rupture de phases – les projets s’arrêtent à mi-chemin ; la conception des processus de changement est simpliste et en sous-estime les conditions ; la disponibilité de moyens financiers fait que les outils ou les mécanismes mis en place le sont sur des standards incompatibles avec les quotidiens des organisations et qu’ils survivent difficilement au « sevrage » financier ; enfin, les objectifs opérationnels de court terme l’emportent sur les objectifs institutionnels et atteindre les premiers suppose souvent de l’interventionnisme et une temporalité qui fragilise, sinon empêche, l’appropriation des changements par les acteurs, conditions d’une pérennité institutionnelle.

Dès lors, on comprend que la pérennité des changements et des innovations impulsées par des projets ne va pas de soi. Nombreux sont les facteurs qui peuvent expliquer que les résultats ne sont pas durables. Or, si la durabilité est régulièrement mise en avant, les conditions pour l’atteindre sont rarement posées et la conception des projets la prend rarement au sérieux. Il semble donc utile de tenter de la problématiser. Rappelons que l’étude d’où sont tirés les éléments ci-dessous porte sur des projets d’eau potable, en périphéries urbaines ou dans les bourgs et couplent extension des réseaux ou mise en place de mini-réseaux, délégation ou non de la gestion de ces mini-réseaux à des opérateurs autres que la société nationale, et changements institutionnels. Nous inspirant de la sociologie de la traduction, nous considérons le projet comme une tentative de réformer un réseau socio-technique (composé d’acteurs, d’organisations, d’objets) et de stabiliser un nouvel état du réseau, plus satisfaisant en termes de qualité de service aux usagers et d’efficience. Nous avons mis en avant 3 réseaux d’acteurs qui contribuent au projet et à sa mise en œuvre, et donc la collaboration est nécessaire mais ne va pas de soi :

  • Le réseau R0, constitué des organisations délivrant le service avant intervention (par ex, entreprise publique, comités de gestion de forages manuels, associations d’usagers gérant les mini-réseaux, entreprises de maintenance, communes, etc.) ;
  • Le réseau R1, qui est le réseau de service après intervention (donc plus ou moins profondément renouvelé, par des organisations aux fonctions redéfinies, la création de nouvelles organisations ou la suppression de certaines, l’établissement de nouveaux liens entre eux, etc. : par exemple, création de mini-réseaux, gérés par des associations d’usagers reprenant le contrôle des pompes manuelles préexistantes) ;
  • Le réseau R2 du projet, comprenant le sous-réseau R2a des porteurs politiques et financiers du projet (la tutelle administrative, le ou les bailleurs de fonds, des consultants ou bureaux d’études mobilisés) et le réseau R2b des acteurs chargés de la mise en œuvre (bureaux d’études contractant, UGP, consultants, etc.).

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Définissons la durabilité comme une situation dans lesquelles les processus mis en place deviennent irréversibles, où les dispositifs se pérennisent, et où il est difficile, sinon impossible, de revenir en arrière (voir sur le sujet Akrich, 2006). Ce qu’on appelle « échec » des projets de développement représente en général une incapacité à atteindre un stade suffisant d’irréversibilité technique et institutionnelle du réseau socio-technique mis en place ou recomposé par l’intervention. On peut à partir, des études de cas, identifier une série de sources possibles de réversibilité[1], qui se révèlent à des moments différents de l’histoire de l’intervention. Elles relèvent de causes différentes, ont des conséquences spécifiques. Elles se combinent ou non. Elles constituent autant d’épreuves, que les différents acteurs intéressés au projet arriveront ou non à surmonter.

Tableau 6. Les sources de réversibilité

Source de réversibilitéCauses possiblesConséquences
Les organisations du réseau R0, chargé de la mise en œuvre du service, n’ont pas d’intérêt ou de capacités pour la mettre en œuvreDéfinition a priori du dispositif institutionnel, sans prise en compte du niveau de développement des organisations nationales et locales et de leurs intérêtsMise en œuvre des actions par substitution Faible investissement dans la mise en œuvre du service Fragilité du dispositif et déliquescence progressive, ou mise en échec, avec parfois récupération dans une autre logique
Les actions prévues ou réalisées n’intéressent pas les gens (producteurs ou usagers du service), ou pas suffisamment Les organisations du réseau R1, chargé de la mise en œuvre du service, n’arrivent pas à mobiliser les soutiens politiques et financiers dont ils ont besoin Le projet ne bénéficie pas d’un soutien politique et institutionnel dans la duréeDéfinition a priori du « besoin » Absence ou échec des stratégies d’intéressement Absence d’intérêt de l’Etat et des bailleurs de fonds pour ce secteur/cette région. Manque de confiance des bailleurs de fonds dans les capacités du réseau R0 Contraintes du bailleur potentiellement intéressé en termes de ressources ou d’instruments Intervention pilotée par les bailleurs sans véritable engagement politique de l’Etat Stratégies divergentes des bailleurs de fonds Dispositif proposé en marge du cadre légal et institutionnel  Peu de demande et de réalisations Abandon des équipements ou réaffectation à d’autres usages Recours partiel ou opportuniste au service, qui met en cause sa viabilité (cf. 3) Incapacité du réseau R0 à réaliser les investissements nécessaires et à engager les réformes internes Maintien de la situation de faible efficacité, voire dégradation avec l’augmentation de la population et le vieillissement des équipements Fragilité du dispositif Flous forts dans la gestion Blocages de la part des services techniques ou des collectivités, entrainant des blocages politique et des crises du dispositif ou des récupérations dans une autre logique
Le dispositif n’est pas viable d’un point de vue technico-économiqueNiveau de vie des gens Acceptation incomplète du principe marchand Concurrence des autres offres Coût d’accès au service, coût des dispositifs de gestion Contraintes locales (distance, etc.) Normes techniques et de fonctionnement liées aux références de l’aide, mais incompatibles avec le contexte économiqueDemande inférieure à prévisions Problèmes d’équilibre financier Désintérêt des responsables du service Absence de maintenance et déliquescence progressive
Le réseau 1 (avec maintenance, etc.) est incomplet ou ne se consolide pas. Le cadre légal et institutionnel ne fournit pas à R1 les ressources dont il a besoin pour se stabiliserIncomplétude du cadre institutionnel ayant des conséquences sur la viabilité du dispositif Absence, carences ou coût d’accès des autres organisations nécessaires au sein du réseau 1 (artisans de maintenance, système bancaire, etc.) Absence ou carence de supervision technique ou financière Absence de réforme institutionnelle favorable, retard dans sa mise en œuvre, ou réforme centrée sur d’autres priorités Incomplétude institutionnelle (carence de l’environnement : contrôle administratif, lois, réglementations, etc.) Inadéquation du cadre légal, issu de phases de politique antérieures, au nouvel référentiel et aux innovations institutionnelles liées à la problématisationFragilité du dispositif Flous importants dans la gestion Déliquescence progressive au fur et mesure des pannes Incapacité de l’organisation à faire respecter les engagements, en interne comme en externe Dispositif R1 en marge de la légalité, sinon « hors légalité ». Situation fragile face aux risques de mise en cause ou de défections de membres du réseau
Les temporalités du financement sont incohérentes avec les processus de changement en jeuContradiction entre temporalités du changement et temporalités des phases de financement Objectifs quantitatifs de réalisation l’emportant sur objectifs institutionnels Absence d’enchaînement cohérent entre phases de financement ou phasesEquipements réalisés sur logique externe, sans responsabilisation et prise en charge par les organisations chargées de sa gestion Dispositif de gestion mis en place de façon formelle Dispositif de gestion livré à lui-même à la fin du projet, sans accompagnement de l’apprentissage Déliquescence progressive, suite à conflits, problèmes financiers ou pannes

Dans le cas des projets étudiés dans cette recherche, la durabilité est la situation dans laquelle le réseau R1 est capable d’une telle qualité de service qu’il réussit à fidéliser un nombre croissant de consommateurs qui ne repartent pas vers d’autres sources d’approvisionnement. L’irréversibilité du comportement des consommateurs est donc obtenue par l’irréversibilité des performances du réseau R1, c’est-à-dire par sa capacité à fonctionner comme une institution apte à croître et à répondre à une demande croissante à partir des ressources qu’elle obtient grâce à la production et à la vente de l’eau.

Nous identifions dans la recherche trois facteurs essentiels de réversibilité :

  • L’existence et la solidité de l’intéressement des usagers (sont-ils réellement concernés et intéressés ? « l’offre » du projet correspond-elle suffisamment à leur situation ?);
  • La solidité de l’intéressement du réseau d’appui (R2) au problème du producteur du service (R0) qui ne peut lui-même constituer un réseau viable que s’il réussit à intéresser durablement les usagers) (les objectifs du projet supposent l’adhésion des acteurs actuellement impliqués dans la mise en œuvre du service, ou tout au moins la possibilité de les leur imposer ; dès lors que la façon de voir les problèmes et les priorités divergent entre les acteurs actuels du service et les initiateurs du projet, il y a de forts risques de décalage ou de résistances) ;
  • L’adéquation de l’environnement institutionnel aux besoins de consolidation de R1 (le nouveau réseau socio-technique que le projet veut mettre en place ne peut se consolider que dans un environnement institutionnel favorable, qui ne préexiste pas forcément au projet, par exemple, sur le plan légal).

Ces trois entrées sont développées dans la suite de l’étude.


[1] La liste présentée dans le tableau 5 n’est pas exhaustive. On pourrait y ajouter des facteurs externes (crise politique, etc.).

Référence

AKRICH M., CALLON M. et LATOUR B., 2006, Sociologie de la traduction: textes fondateurs, Paris, Presses des Mines.

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