(extraits de Boughedada T. et Lavigne Delville P., 2021, « Ateliers participatifs et fabrique des politiques publiques en régime d’aide : le Forum national sur le foncier de 2018 au Bénin »,
Politique africaine, 2021/4 (164): 101-120)

Depuis les années 1990, les Etats africains se voient se voient réhabilités^[1], au moins sur le principe et sont censée « s’approprier » leurs politiques publiques^[2]. Les bailleurs de fonds, qui se rebaptisent « partenaires techniques et financiers » (PTF), affirment s’aligner derrière les priorités politiques nationales, tout en conditionnant leur aide et en contribuant à la définition de ces politiques à travers leur expertise technique, ce qui produit un enchevêtrement croissant entre les administrations nationales et les agences d’aide^[3]. Dans le même temps, ils promeuvent les décentralisations administratives, la participation de la « société civile », la « bonne gouvernance ». De nombreuses réformes sont promues pour adapter les politiques sectorielles au nouveau référentiel libéral, décentralisé et participatif^[4]. L’action publique nationale devient, de façon désormais assumée, pluri-acteurs et internationalisée[5]. Elle se fonde aussi sur un « impératif participatif »[6], soutenu et financé par les bailleurs de fonds. Censé garantir une meilleure pertinence et efficacité des politiques publiques, et au minimum les légitimer, cet impératif est internalisé de façon variable par les Etats^[7], qui – comme les bailleurs de fonds – le promeuvent tout en cherchant à limiter « le risque politique de la participation »^[8]. Il entraîne en tous cas une multiplication des ateliers, séminaires et autres forums. Toute action publique doit désormais passer par un ou des ateliers, « associant tous les acteurs », pour « partager » l’information, « améliorer » les contenus, et « valider » les orientations ou les résultats, , au grand bénéfice des hôtels qui louent les salles et hébergent les participants, et des participants, qui bénéficient systématiquement de per diem^[9].

Quand ils ne les ignorent pas, les chercheurs en sciences sociales travaillant sur les pays « sous régime d’aide ». regardent avec méfiance ces ateliers, leurs formats très normés, et l’instrumentalisation dont ils sont l’objet, lorsque la sélection des participants, la remise tardive des documents supports, les débats souvent très langue de bois, l’absence ou la médiocrité des synthèses convergent pour en neutraliser le potentiel de débat et en faire des exercices ritualisés de légitimation des points de vue des commanditaires^[10], où l’exercice solennel se termine par un concert d’applaudissements légitimant des décisions prises par avance^[11]. Alors que les scènes internationales ont été l’objet de nombreuses recherches, qui ont étudié les routines et interactions entre acteurs, montré la façon dont des acteurs nouveaux s’y sont imposés[12], décrit avec précision les manières de gouverner le monde en le dépolitisant et en faisant naitre des discours généraux acceptables par tous^[13] et ont ainsi montré comment s’élabore une action publique transnationale[14], les ateliers et forums nationaux sont quasiment absents des travaux de recherche[15]. Pourtant, les entretiens avec les acteurs parties prenantes de ces processus d’action publique y font fréquemment référence : « ça, c’est à l’atelier de Bohicon que cela a été acté », « on en a beaucoup parlé à Grand Popo », témoignant du rôle que certains de ces ateliers, au moins, ont joué.

En proposant une ethnographie du Forum national sur le foncier au Bénin, notre argument est que ces ateliers, forums et séminaires organisés à l’échelle nationale méritent eux-aussi d’être observés et analysés. Pas plus qu’avec les processus participatifs dans leur ensemble^[16], on ne peut jeter le bébé avec l’eau du bain et ignorer les fonctions – ne seraient-ce que symboliques – qu’ils jouent dans la production contemporaine de l’action publique. Au-delà de leurs rituels et des formes d’instrumentalisation dont ils peuvent être l’objet, la participation à ces ateliers constitue une ressource dont les différents protagonistes peuvent se servir^[17]. Ils peuvent être des moments d’expression, de cristallisation ou de résolution de controverses, des lieux de constitution ou d’expression de coalition et de rapports de force, et ainsi marquer des jalons dans des politiques publiques. Certes, les dispositifs instrumentalisants, au service de la légitimation des projets de commanditaires, dominent^[18] et il existe de nombreuse façons de mettre à distance et de délégitimer la parole profane au profit des experts, notamment en mettant de côté certaines catégories d’individus, engendrant par là des phénomènes de sélection^[19], voire d’exclusion^[20]. Mais, comme au Nord et comme à l’échelle internationale, il faut prendre en compte la diversité des processus, des configurations politiques dans lesquelles elles s’insèrent, et de leurs modalités^[21], et la façon dont les jeux d’acteurs, au sein des dispositifs ou en dehors, arrivent parfois à la subvertir^[22]. Il faut savoir observer et analyser l’organisation et le déroulement de ces ateliers, les jeux d’acteurs qui s’y jouent, sur scène comme en coulisse, pour en comprendre les enjeux. De fait, dans le cas du Forum national sur le foncier, derrière les formulations rhétoriques et les remerciements très institutionnalisés, les interventions de la séance d’ouverture ont posé le décor : cinq ans après le vote du Code, la tension n’est pas soldée entre une conception centralisatrice de la réforme, où les acteurs locaux doivent mettre en œuvre le cadre défini d’en haut et portent la responsabilité des dysfonctionnements, et une conception territoriale, qui voit dans les communes des acteurs autonomes « ayant leur partition à jouer » et dont la collaboration est indispensable à la réussite de la politique nationale dans une logique pluri-acteurs. Derrière les formulations lisses (« partager », « échanger »), ces deux jours ont pour but de mettre sur table une analyse de la situation, dans une enceinte où les élus locaux sont majoritaires et où, soutenus par les projets de développement, ils entendent bien marquer leurs revendications et faire pression sur l’Agence national du domaine et du foncier, et ainsi obtenir des ajustements dans la mise en œuvre de la réforme.

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La multiplication des ateliers et séminaires en Afrique est pour partie le produit des évolutions des politiques d’aide qui, tout en conservant une capacité d’influence, poussent à une appropriation des politiques par les acteurs nationaux et à des processus multi-acteurs, censés favoriser des politiques et des projets plus pertinents et plus efficaces. Ces ateliers sont devenus des passages obligés, alimentant une participation parfois opportuniste et une course au per diem, et remplissant les agendas des cadres de l’administration, mais aussi des élus, des agents des projets, des consultants et des salariés d’ONG. Pourtant, les considérer seulement sous cet angle serait négliger la diversité des logiques qui président à leur organisation, et la nature des enjeux qui s’y nouent. Tout d‘abord, dans des sociétés fortement orales et où l’action publique se fait par projets, et donc avec de très fortes inégalités territoriales, les ateliers sont un des moyens de diffuser les informations et les expériences, au-delà des sites d’intervention et sont un substitut – certes coûteux – à la circulation écrite de l’information. Ensuite, ils jouent un rôle important de construction et d’entretien des réseaux interpersonnels, comme l’a montré M.Saiget. Mais surtout, si certains ateliers sont avant tout des outils de légitimation de décisions prédéfinies (des administrations ou des bailleurs de fonds), avec parfois des stratégies explicites de manipulation des invitations et des conclusions, d’autres sont – au-delà et au travers de leur caractère en apparence formel et ritualisé – des moments importants dans des processus de fabrique des politiques publiques : ce sont des espaces où entériner et caler collectivement des instruments et leurs modes de mise en œuvre, où des groupes d’acteurs tentent d’imposer des analyses et de faire passer des messages, où se mettent en scène les positions et les rapports de force. Ils peuvent être pour partie des forums où s’élaborent des pensées et où se construisent ou se stabilisent des réseaux d’acteurs, pour partie des arènes où se négocient le sens des politiques^[23]. A travers les informations et les cadrages qu’ils diffusent, la validation d’instruments ou de façons de faire, les relations qu’ils permettent d’établir ou de renforcer, les consensus partiels sur les problèmes et les enjeux qu’ils formalisent, ils explicitent un état des rapports entre acteurs et parfois induisent des infléchissements dans ceux-ci. Ils marquent parfois des étapes dans la mise en œuvre tâtonnante et contradictoire d’une action publique pluri-acteurs, où aucun d’eux n’a la capacité autonome d’imposer sa propre stratégie.

Ces ateliers traduisent aussi l’évolution des stratégies des bailleurs de fonds. A travers l’impulsion et le soutien financier à ces projets « foncier », tous négociés avec les autorités béninoises – mais plutôt le ministère de l’Agriculture – et mis en oeuvre sous leur tutelle, les bailleurs de fonds du secteur se sont en effet donné les moyens d’un dialogue critique, en partie indirect avec la politique foncière nationale. Ou plus exactement, ils ont donné aux équipes des projets qu’ils soutiennent et avec qui ils constituent des réseaux de politique publique[24], les moyens de jouer ce rôle. En négociant un objectif de contribution à la politique nationale et d’expérimentation d’instruments, ils légitiment ce rôle d’intermédiation entre acteurs institutionnels que revendiquent les projets, sans pour autant définir des conditionnalités strictes à leur engagement. En cohérence avec les orientations de la Déclaration de Paris, les bailleurs de fonds sont en effet moins directement présents que dans la décennie précédente. Présente à la tribune lors de l’ouverture, la représentante de la coopération hollandaise n’a pas pris la parole, ce qui aurait été inimaginable quelques années auparavant.

Lancé et justifié en tant qu’exercice rituel de bilan de fin de projet, nécessaire à la « visibilité » de l’action et de son bailleur, le Forum national sur le foncier au Bénin a ainsi dès le départ été conçu par le Projet Foncier Local comme une opportunité de mettre en débat l’avancée de la mise en œuvre du Code, à mi-parcours de la période transitoire prévue avant sa pleine mise en application, une opportunité de tenter de diffuser et de faire passer à la fois une analyse de l’état des lieux, l’information sur les outils mis au point autant que la reconnaissance des problèmes, tant au niveau de l’ensemble des maires que de l’ANDF. La double alliance avec les communes et avec le projet ProPFR (GIZ) dans l’organisation et le portage politique de l’atelier permettait d’en faire un événement « national ». Coopter l’ANDF parmi les organisateurs était une façon de mettre en avant une approche ouverte de dialogue pluri-acteurs, reconnaissant sa place centrale dans le cadre politique et institutionnel, espérant ainsi rendre plus audible les messages qu’ils voulaient faire passer.

De façon ouverte ou plus subliminale selon les moments, oscillant entre échanges apaisés, mises en cause et parfois attaques violentes, les prises de parole et les débats ont donné à voir ces enjeux, et à travers elle, les débats entre vision centralisée et territoriale de la gestion foncière, entre formalisation de la propriété et sécurisation des droits d’usage, et les discussions sur des instruments non encore stabilisés. Le forum a constitué une ressource pour chacun des trois grands groupes d’acteurs qui, en partie concurrents mais interdépendants, cherchaient chacun à faire valoir leurs intérêts, à solliciter la prise en compte de sa légitimité et de ses problèmes précis. Le Forum n’a pas entraîné de décision forte, et ses recommandations, comme souvent, ont égrené des grands principes généraux, sans engagement concret des uns et des autres. Mais ses débats ont marqué une étape dans un processus continu et pour partie indéterminé, où la politique en acte se construit de façon bricolée au fur et à mesure de la stabilisation des instruments, de l’établissement de routines dans les relations institutionnelles et les procédures. A un moment où le rejet des orientations du Code n’était plus d’actualité, où l’Agence s’affirmait comme acteur institutionnel central, mais où toutes les modalités de mise en œuvre n’étaient pas encore là, il restait des marges de manœuvre pour contribuer et tenter d’impulser des ajustements, tant méthodologiques qu’institutionnels.

Ethnographier des ateliers est ainsi un moyen productif pour mettre à jour l’actualité des enjeux et des positionnements, les évolutions des réseaux, les controverses qui traversent le secteur en question. A condition de savoir les lire, les débats et échanges, la scène et les coulisses sont un matériau riche. C’est pour une part une question de méthode : coupler observation, enregistrement et discussions informelles ; être attentifs aux positionnements spatiaux, aux discours, aux diverses formes d’interactions, aux stratégies d’animation, aux modes de synthèse, à tout ce qui se passe en coulisses. Du fait de leur diversité, les ateliers ne prennent sens que dans leur contexte, dans une histoire du secteur qu’ils occupent et les prises de parole doivent s’entendre dans cette perspective et par rapport aux positions des locuteurs. Identifier les enjeux et les interpréter suppose une compréhension plus large de cette histoire, des acteurs et des réseaux, des controverses passées. L’ethnographie des ateliers fait ainsi partie intégrante d’une recherche de long cours sur l’action publique en Afrique. Elle offre par ailleurs des opportunités de prises de contact et d’entretiens informels très riches, ouvrant la voie à de nouvelles enquêtes ultérieures, pour revenir avec certains des participants sur leur lecture des enjeux, sur la signification de telle ou telle prise de parole, de telle ou telle scène.

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^[1] E. Grégoire, J.-F. Kobiané et M.-F. Lange ed., 2018, L’Etat réhabilité en Afrique. Réinventer les politiques publiques à l’ère néolibérale, Paris, Karthala.

^[2] I. Bergamaschi, A. Diabaté et É. Paul, « L’agenda de Paris pour l’efficacité de l’aide. Défis de l’« appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n°3-4, 2007, p. 219-249.

^[3] L. Whitfield et A. Fraser, « Introduction: Aid and Sovereignty », in L. Whitfield, (dir.), The Politics of Aid, Oxford, Oxford University Press, 2009, p. 19.

^[4] P. Lavigne Delville, « Les réformes de politiques publiques en Afrique de l’Ouest, entre polity, politics et extraversion. Eau potable et foncier en milieu rural (Bénin, Burkina Faso) », Gouvernement et action publique, vol. 2018/2, n°2, 2018, p. 53-73.

[5] P. Lavigne Delville, « Pour une socio-anthropologie de l’action publique dans les pays ‘sous régime d’aide’ », Anthropologie & développement, n°45, 2016, p. 33-64.

[6] Pour paraphraser l’impératif délibératif mis en avant par Blondiaux et Sintomer L. Blondiaux et Y. Sintomer, « L’impératif délibératif », Politix, vol. 57, 2002, p. 17-32.

^[7] K. Cissoko et R. Toure, « Participation des acteurs sociaux et gouvernance d’État. Le cas du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté au Mali », Politique africaine, vol. , n°99, 2005, p. 142-154.

^[8] L. Blondiaux, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Paris, Le Seuil/La république des idées, 2008. p 75.

^[9] Ce qui était une indemnisation forfaitaire des frais liés à un déplacement professionnel est en effet devenu une prime à la participation, un dû et un complément de revenu recherché, au point que certaines en parlent comme d’une pathologie, la perdiemite. VoirV. Ridde, « Réflexions sur les per diem dans les projets de développement en Afrique », Bulletin de l’APAD, n°34-36, 2013, p. 81-114.

^[10] K. Cissoko et R. Toure, « Participation des acteurs sociaux et gouvernance d’État. Le cas du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté au Mali », Politique africaine, vol. , n°99, 2005, p. 142-154.

^[11] M. Haussaire, 2019, La fabrique de l’État sous régime d’aide. Construction d’une administration extravertie au Sénégal, doctorat en science politique, Université de Lille, Lille, 504 p.

[12] I. Bellier, « Les peuples autochtones aux Nations unies : un nouvel acteur dans la fabrique des normes internationales », Critique internationale, vol. 54, n°1, 2012, p. 61-80, <http://www.cairn.info/revue-critique-internationale-2012-1-page-61.htm&gt;.

^[13] B. Müller ed., 2013, The Gloss of Harmony: The Politics of Policy Making in Multilateral Organisations, London, Pluto Press..

[14] M. Fresia, « La fabrique des normes internationales sur la protection des réfugiés au sein du comité exécutif du HCR », Critique internationale, vol. 54, n°1, 2012, p. 39-60, <http://www.cairn.info/revue-critique-internationale-2012-1-page-39.htm&gt;.

[15] On notera cependant que Marie Saiget consacre un chapitre aux divers ateliers et formations contribuant à la consolidation d’un groupe de femmes leaders associatives au Burundi. M. Saiget, 2017, Programmes internationaux et politisation de l’action collective des femmes dans l’entre-guerres. Une sociologie des interventions sur le genre et les femmes au Burundi (1993-2015), Sciences Politiques, Sciences Po Paris, Paris.

^[16] P. Lavigne Delville, « Du nouveau dans la « participation » au développement ? Populisme bureaucratique, participation cachée et impératif délibératif », in E. Jul-Larsen,  P.-J. Laurent,  P.-Y. Le Meur, et al, (dir.), Une anthropologie entre pouvoirs et histoire. Conversations autour de l’oeuvre de Jean-Pierre Chauveau, Paris, APAD-IRD-Karthala, 2011, p. 161-188.

^[17] S. Rui, « La société civile organisée et l’impératif participatif. Ambivalences et concurrence », Histoire, economie societe, vol. 35, n°1, 2016, p. 58-74.

^[18] L. Blondiaux, Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Paris, Le Seuil/La république des idées, 2008.

^[19] M. Saiget, 2017, Programmes internationaux et politisation de l’action collective des femmes dans l’entre-guerres. Une sociologie des interventions sur le genre et les femmes au Burundi (1993-2015), Sciences Politiques, Sciences Po Paris, Paris.

^[20] V. Fuest, « Contested inclusions: Pitfalls of NGO peace-building activities in Liberia », Africa Spectrum, vol. 45, n°2, 2010, p. 3-33..

^[21] A. Mazeaud, « L’instrumentation participative de l’action publique: logiques et effets. Une approche comparée des dispositifs participatifs conduits par la région Poitou-Charentes », Participations, n°1, 2012, p. 53-77.

^[22] C. Blatrix, « Introduction. Scènes, coulisses et interstices du débat public », in M. Revel,  C. Blatrix,  L. Blondiaux, et al, (dir.), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, 2007, p. 149-154.

^[23] E. Fouilleux et B. Jobert, « Pour une approche agonistique des débats de politique publique. Le cheminement des controverses dans la globalisation néolibérale », Gouvernement et action publique, vol. 6, n°3, 2017, p. 9-36.

[24] Sur l’importance des réseaux de politique publiques, eux-mêmes transnationalisés, voir P. Lavigne Delville, « Les réformes de politiques publiques en Afrique de l’Ouest, entre polity, politics et extraversion. Eau potable et foncier en milieu rural (Bénin, Burkina Faso) », Gouvernement et action publique, vol. 2018/2, n°2, 2018, p. 53-73, <https://www.cairn.info/revue-gouvernement-et-action-publique-2018-2-page-53.htm&gt;.

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