Novembre 2016 – Lire la trajectoire des interventions de développement, comprendre la «réussite» ou « l’échec »

(extrait de la conclusion de Jacob J.-P. et Lavigne Delville P., 2016, Comprendre la trajectoire des interventions de développement. Processus et réseaux d’acteurs dans trois projets d’eau potable (Burkina Faso, Haïti, Ghana), Etudes de l’AFD, Paris, Agence française de développement)

En interrogeant la trajectoire de trois interventions de développement dans le secteur de l’eau potable, cette recherche visait à comprendre comment se construit la réussite ou l’échec d’un projet, tout au long de son histoire. « Réussite » et « échec » sont évidemment des termes ambigus : il y a rarement réussite ou échec complets, on peut réussir sur certain plans, sur certaines composantes, et échouer sur d’autres. La notion de réussite dépend des critères de jugement, qui ne sont pas les mêmes pour les différents protagonistes d’un même projet. Chaque acteur a plusieurs objectifs et intérêts, dont certains sont explicites (par exemple fournir de l’eau aux populations dans un espace donné), et d’autres implicites mais pas moins prégnants ou légitimes (par exemple renforcer sa légitimité politique et son ancrage local pour l’Etat ; se positionner dans la concurrence entre bailleurs de fonds pour l’agence d’aide). Selon le pas de temps pris en considération, le jugement peut être différent, parfois parce que les objectifs et les critères de jugement évoluent, souvent parce que les choses changent sur le terrain[1] : ainsi les interventions pour raccorder les quartiers précaires de Port-au-Prince paraissaient des réussites au cours des années 2000, et s’avèrent aujourd’hui un échec, du fait de leur absence de durabilité. Enfin, comme le rappelle David Mosse (2005), du fait de la multiplicité possible de points de vue et de critères, qualifier globalement un projet de succès ou d’échec est pour partie une question de jugement : est considéré comme un succès le projet dont la communauté d’acteurs qui le porte arrive à en imposer sa lecture comme succès (et inversement). C’est d’autant plus vrai que le projet est peu « spécifique »[2], intervient sur de multiples champs aux critères d’évaluation variés.

Pour analyser la trajectoire des projets, nous sommes partis du constat que, par nature même, tout projet est soumis à « l’incertitude qui accompagne inévitablement une démarche consistant à structurer une réalité à venir » (Garel, 2003: 5). Comme le dit Hirschman (1967 : 3), « all projects are problem-ridden. The only valid distinction appears to be between those that are more or less successful in overcoming their troubles and those that are not ». Un projet se construit par le travail des acteurs qui le portent, qui doivent, pour le concrétiser, faire face à de multiples difficultés et épreuves, intéresser des acteurs variés aux logiques et aux intérêts contradictoires, et les convaincre de s’y investir. Pour cela, il faut adapter le projet, en renégocier certains aspects. Suivant les principes de la sociologie de la traduction, nous avons considéré que, pour comprendre la trajectoire des projets, il fallait adopter une lecture processuelle, et analyser la façon dont les jeux d’acteurs autour du projet, leur somme des décisions, alliances, confrontations, conflits, ont construit une histoire en partie contingente. En termes de méthode, une même grille d’analyse doit être appliquée à tous les projets, ceux qui ont « réussi », ceux qui ont « échoué ».

S’intéresser aux processus signifie qu’on ne peut pas déduire mécaniquement le résultat d’un projet de ses conditions initiales (la façon dont le projet a été défini, ses objectifs, ses hypothèses, son dispositif). Mais celles-ci sont très importantes et marquent la trajectoire des projets. Elles peuvent être rédhibitoires. En fonction des secteurs, de la façon de définir les problématisations, les problèmes d’intéressement varient. Il y a des échecs annoncés qui, dans des cas très particuliers, peuvent se transformer en réussites. Il y aussi des projets dont les conditions de réussite sont plus aisées que d’autres à réunir. On peut imaginer qu’un service qui répond aux besoins primaires des consommateurs (comme l’eau) et que l’Etat considère comme un enjeu important de gouvernance possède certains atouts de départ qui lui sont favorables, la question étant de savoir s’il peut conserver ces atouts, une fois le service mis en place selon les conditionnalités qu’impose l’intervention pour la mise à disposition de moyens (prix de l’eau, transformation d’usagers en clients, etc.).

Le pas de temps pertinent pour comprendre ces processus n’est que rarement la convention de financement. Les interventions étudiées ici portent sur des durées longues, parfois plus de vingt ans, et se sont construites à travers une succession de conventions de financement, de « phases projet », parfois financées par différents bailleurs de fonds. L’unité d’analyse que nous avons choisie est ce que nous avons appelé une « unité de problématisation », un ensemble de conventions de financement qui répondent, globalement, à une même façon de poser le problème à traiter et de penser la façon d’y répondre. Une unité de problématisation a une histoire : elle se cristallise à un moment donné, au carrefour des évolutions de la pensée institutionnelle et des doctrines sur le secteur, à l’échelle internationale, et d’une histoire politique et institutionnelle nationale. Pendant un temps au moins, elle structure les actions et les différents projets s’inscrivent en son sein, de façon plus ou moins coordonnée, la succession des phases marquant des avancées dans la concrétisation de cette problématisation. Mais cette trajectoire fait face à des épreuves, des difficultés, de toutes natures, qui peuvent amener à faire évoluer les stratégies d’action, voire à remettre en cause la problématisation. Notre recherche visait à lire la trajectoire d’interventions de développement, sur un pas de temps correspondant à une unité de problématisation, et a cherché à élucider les moments clés de la trajectoire, ceux où les choses se cristallisent, où les acteurs se fédèrent ; mais aussi les moments de crise, de doute, où les controverses réémergent, où les options sont remises en cause.

La première leçon forte d’une approche en termes de processus, c’est qu’un projet « réalisé » suppose des réseaux d’acteurs qui le portent et le concrétise, que la constitution et la stabilisation de ces réseaux ne vont pas de soi, et qu’un projet ne peut se réaliser qu’à travers de multiples traductions. Sur un pas de temps d’une vingtaine d’années, il n’est pas possible de reconstituer dans le détail les confrontations, négociations, conflits, qui les ont façonnées au quotidien. Par contre, reconstituer, de façon stylisée, la trajectoire des interventions permet d’identifier les éléments clés de chaque histoire et, par comparaison, approfondir la compréhension des facteurs structurants qui conditionnent largement ces trajectoires. Prise en compte des logiques et intérêts des acteurs concernés par les actions, degré de consensus politique sur l’action, portage politique du projet, cohérence des dispositifs avec leur environnement institutionnel apparaissent ainsi des paramètres clés.

Cette recherche a abouti à déconstruire la notion de projet, qui tend à recouvrir des choses différentes : l’intention, ce que l’on veut faire ; le document qui décrit les objectifs et le dispositif technique et financier censé permettre de les atteindre ; le dispositif organisationnel chargé de réaliser les activités prévues (R2); enfin le résultat final (le réseau de service chargé de délivrer un bien comme l’eau potable, R1). Il paraît indispensable de clairement séparer analytiquement le « projet » comme projection d’une réalité à venir du « dispositif projet » chargé de le mettre en œuvre, le dispositif final souhaité du dispositif temporaire chargé de le mettre en œuvre. Un service comme celui de l’eau potable suppose, pour fonctionner dans la durée, qu’un ensemble d’acteurs et de choses soit réuni et que ces différents éléments établissent entre eux des relations fonctionnelles : des forages ou un barrage, des réseaux, des châteaux d’eau, des compteurs, des robinets, mais aussi des fontainières, des facturiers, des techniciens, des agents de maintenance, rassemblés dans une organisation de service capable d’assurer le service de l’eau, sa maintenance et sa gestion (en interne ou en sous-traitance), un cadre légal et institutionnel, etc.; et aussi des clients qui se comportent en consommateurs, et acceptent de payer l’eau. Cet ensemble d’hommes et de choses peut se lire comme un réseau socio-technique, qu’il faut constituer ou restructurer, que l’intervention a pour objectif de faire advenir, de compléter ou de restructurer.

Au-delà d’un même référentiel marchand global, qui exige que l’organisation produisant le service soit rentable, et donc que l’eau soit vendue, que des compteurs permettent de faire le lien entre volumes produits, volumes distribués, et recettes, il peut exister une diversité de choix institutionnels sur d’autres aspects comme les formules de gestion (communautaire, délégué à une entreprise, assuré en régie). Le choix des modes de gestion du réseau local ne renvoie pas seulement à des critères d’efficacité technico-économique, il intègre des enjeux sociaux et politiques. Le choix de la délégation communautaire à Port-au-Prince découle clairement d’une analyse des rapports sociaux internes aux quartiers et du rapport à l’Etat de leurs habitants, analyse selon laquelle un équipement public ne saurait être respecté et échapper aux piquages sauvages sans cette formule d’association. Au Ghana, le débat entre gestion communautaire et régie dans le « péri-urbain » renvoie à la fois à un enjeu technico-économique (la compagnie des eaux a-t-elle la capacité de gérer les extensions de réseau ?) et politique, au sens où le modèle de gestion « communautaire » est considéré par certains comme le meilleur modèle pour assurer un service de desserte en eau performant et mobiliser les ressources financières nécessaires aux investissements pour l’extension et la montée en qualité du réseau. On avance l’idée que les représentants communautaires sont probablement mieux placés que les agents de l’Etat pour faire adopter par les usagers les nouvelles normes et disciplines liées au référentiel marchand.

La mise en place (ou la restructuration partielle) de ce réseau de service (que nous avons appelé réseau 1) ne va pas de soi, elle suppose des moyens financiers, mais aussi des négociations, des études techniques, des équipes spécifiques. Elle est fragile, ce qui explique les fréquents cas de réversibilité, d’échec de la consolidation du réseau socio-technique, pour des raisons qui peuvent relever de registres très différents. Nous avons appelé réseau 2 le réseau constitué des acteurs dont la collaboration est nécessaire pour mettre en place ou restructurer ce réseau 1. Ce réseau de projet est lui-même composé d’un sous réseau 2a des acteurs institutionnels, politiques et financiers porteurs du projet et d’un réseau 2b composés des acteurs chargés de sa mise en œuvre. Ces différents réseaux rassemblent des organisations qui varient selon les interventions, et en leur sein, des individus qui changent au gré des mutations. Les unes (les organisations) et les autres (les individus) ont des représentations du problème à traiter et de la façon de le traiter, les unes et les autres ont des intérêts propres, des priorités stratégiques. La coopération de tous ces acteurs dans un but commun ne va pas de soi. Qui a intérêt à quoi ? Qui arrive à intéresser et à enrôler qui ? Par quels processus, autour de quels compromis ? Le « projet » explicité et formalisé dans une convention de financement recouvre-t-il et jusqu’à quel degré, les « projets » des acteurs qui en sont à l’origine ou dont on attend qu’ils y contribuent ? La nature et la composition de chacun de ces réseaux, le degré de convergence d’intérêts en leur sein, les recoupement ou disjonctions entre deux, sont des clés d’analyse particulièrement opératoires. En effet, ceux qui définissent et portent le projet ne sont pas toujours ceux qui le mettent en œuvre, la convergence d’intérêts entre populations et Etat, entre Etat et bailleurs de fonds, ne va pas de soi. Et cette somme de disjonctions définit des enjeux spécifiques de mobilisation, d’intéressement des acteurs, centraux ou plus périphériques. Nous considérons ainsi que la durabilité d’un projet suppose que la convergence des acteurs au sein des réseaux soit suffisamment solide pour se stabiliser, que le réseau socio-technique de service puisse s’institutionnaliser et assurer ainsi une certaine irréversibilité des recompositions induites par l’intervention.

[1] Cf. Lavigne Delville 2015b, schéma 4, p. 26.

[2] On revient ci-dessous sur cette notion.

Références

Garel G., 2003, Le management de projet, Coll. Repères, Paris, La Découverte.

Hirschman A. O., 1967, Development projects observed, Washington D.C., The Brookings Institution.

Lavigne Delville P., 2015b, « Evaluer la contribution des actions de développement au changement social. Regards de sciences sociales, dilemmes méthodologiques », in Aberlen E., Bedecarrats F. et Boisteau C., ed., Analyser, suivre et évaluer sa contribution au changement social. Donner du sens à la mesure des pratiques de solidarité internationale et de coopération décentralisée, Paris, AFD/F3E, pp. 19-29.

Mosse D., 2005, Cultivating Development. An Ethnography of Aid Policy and Practice, London Pluto Press.

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