2001: Quelle participation des bénéficiaires dans les évaluations de projet ?

Neu D., Lavigne Delville Ph., 2001, « Quelle participation des bénéficiaires dans les évaluations de projet ? » Les Echos du Cota, n° 93, décembre 01, pp. 11-14.

Les discours actuels sur l’évaluation des projets de développement mettent, à juste titre, l’accent sur la « participation » des bénéficiaires à l’évaluation des projets qui les concernent. Il faut toutefois se garder d’un populisme naïf et imaginer qu’interroger quelques bénéficiaires est suffisant : les acteurs locaux sont multiples, hétérogènes ; ils ont des intérêts divers dans l’action…

La gamme des évaluations est très large, du contrôle externe à l’animation d’un processus de réflexion critique. Dans le premier cas, on compare la réalité d’une action à des normes très précises définies au préalable. Les acteurs proches de l’objet évalué ne sont alors, pour l’évaluateur, que des sources d’information possibles. Dans le second, on vise à faciliter l’élaboration d’un jugement collectif. Le rôle de l’évaluateur est d’aider les acteurs les plus impliqués à porter une appréciation commune et objective sur l’action, sur sa conception, son déroulement, ses résultats, etc.  Selon le type d’évaluation, le rôle des différents acteurs – et en particulier des bénéficiaires directs – est assez différent. Evaluer, c’est élaborer une appréciation et savoir la faire partager .

Les projets, une réalité complexe

Les  projets sont des objets complexes, qui mettent en jeu de nombreux acteurs, aux intérêts multiples. Ils se fondent des diagnostics qui peuvent être en décalage avec les réalités locales. Les objectifs affichés diffèrent parfois des attentes des acteurs concernés par leur mise en œuvre. Les réalisations auxquelles ils aboutissent ne sont pas forcément conformes à leurs prévisions. Leur déroulement et leurs résultats, loin d’être le produit mécanique d’un programme préétabli, sont d’abord le fruit d’interactions entre de nombreux acteurs aux logiques et aux intérêts souvent divergents.

L’évaluation ne peut se contenter de comparer l’image de la réalité qu’elle produit à des grilles ou à des normes préétablies. Elle doit produire des appréciations sur une réalité complexe, aux multiples facettes. Les différents acteurs, parties prenantes ou observateurs de cette réalité, en ont des images parfois divergentes : ils n’ont ni les mêmes positions, ni les mêmes critères, ni les mêmes références pour l’observer. Ils ne détiennent pas forcément les mêmes informations. Ils ne défendent pas les mêmes intérêts. Aucun d’eux n’a le monopole de la vérité.

Une démarche médiane, plus ou moins participative selon les circonstances

Le rôle de l’évaluateur est d’élaborer une analyse plus distanciée, qui prend en compte ces différents points de vue. Selon une démarche classique, il commence par expliciter, et par-fois par négocier avec les acteurs concernés, la grille de lecture qu’il va utiliser. Il s’attache ensuite à recueillir des données. Ce sont d’une part des faits, issus de ses propres investigations, ou accessibles grâce aux outils de suivi-évaluation du projet. Ce sont d’autre part des opinions ou des jugements d’acteurs ou d’observateurs qualifiés. L’évaluateur traite ensuite ces données, notamment en les comparant aux intentions et aux attentes initiales des acteurs, et en les confrontant à son propre référentiel issu d’expériences analogues à celle qu’il évalue.

Ce processus doit aboutir à un jugement que l’évaluateur peut élaborer lui-même et mettre ensuite en débat. Il peut aussi proposer à ses interlocuteurs le matériel brut qu’il a accumulé et animer une réflexion qui permet à ces derniers de construire eux-mêmes un jugement collectif.Cette démarche « médiane » peut être conduite sur un mode plus ou moins participatif à ses différentes étapes, de la « négociation de la grille de lecture » à la construction du jugement, en passant par la récolte des données. Les « bénéficiaires » peuvent avoir une place plus ou moins grande au sein de ces processus participatifs. Idéalement, ils devraient être associés à la démarche dès l’élaboration des termes de référence. Mais le concept de l’évaluation conçue sous la forme d’une mission courte, et la confusion qui existe fréquemment entre les notions de « commanditaire-payeur » de l’évaluation et celle de « bailleur » limitent souvent la possibilité de construire des démarches « pleinement participatives ».

Une démarche qui fait la part belle à l’opinion, au jugement des acteurs

L’importance accordée à l’opinion ou au jugement des bénéficiaires n’est pas seulement un expédient lié à la courte durée des missions : c’est une attitude normale à partir du moment où on reconnaît aux acteurs un point de vue informé et légitime. Le rôle principal de l’évaluateur n’est pas de produire de la connaissance nouvelle et originale sur ce processus que les acteurs concernés ont vécu au quotidien. Il est d’abord de rassembler, organiser et mettre en perspective une série d’informations sur ce processus, et mettre en avant ses points forts et ses faiblesses. C’est avant tout un exercice de hiérarchisation et de synthèse. Toute évaluation se doit d’être « participative » au sens où elle prend au sérieux les acteurs de l’action (intervenants, agents de développement, populations, responsables associatifs locaux, etc.), s’intéresse à la façon dont ils voient l’action, à ce qu’ils ont voulu en faire, et recueille leurs avis sur le processus d’intervention et ses résultats.

C’est une question d’éthique : il n’y a rien de plus violent qu’un évaluateur qui, après quelques jours de mission, porte un jugement critique sur un travail sur lequel ses interlocuteurs se sont investis depuis parfois plusieurs années. Le jugement de l’évaluateur doit être mesuré et argumenté quand il s’adresse aux personnes fortement impliquées dans l’action évaluée. Il ne sert à rien de produire une analyse si elle n’est pas partagée par la majorité des acteurs en jeu. Les propositions et recommandations ont d’autant plus de chances d’aboutir qu’elles découlent d’une analyse à peu près partagée, dans laquelle les acteurs se retrouvent, même et surtout si cette analyse est critique. Les conclusions inau-dibles par ceux auxquels elles s’adressent ne servent à rien. Les méthodes participatives, qui permettent aux acteurs de contribuer activement à l’élaboration des jugements portés sur leurs actions, sont, de ce point de vue, efficaces. Leurs conclusions ont plus de chances d’être entendues que les jugements strictement externes et assénés de façon péremptoire. La façon de gérer les relations avec les différents acteurs, de communiquer avec eux et de les faire communiquer entre eux, est ainsi un aspect essentiel de la démarche.

Prendre en compte les points de vue des « bénéficiaires » : une nécessité, de nombreux pièges…

Le jugement sur la qualité d’un service ou d’un projet ne se résume pas à l’opinion des utilisateurs, des bénéficiaires : les agents de développement et les équipes projets, le représentant local du bailleur, les autorités politiques locales, les services techniques concernés, d’autres opérateurs dans le même secteur, sont aussi des informateurs, porteurs de leur « part de vérité ». Il n’y a pas une « opinion des bénéficiaires », mais des avis, portés par des acteurs hétérogènes, qui sont dans des positions différentes par rapport à l’action. Ces avis sont fortement liés à leurs propres intérêts, directs ou indirects, vis-à-vis du projet, et au contexte des enquêtes, et qu’il faut savoir décrypter.

Trop souvent, la volonté de « faire participer les bénéficiaires à l’évaluation » se résume à quelques entretiens sommaires avec des leaders locaux ou quelques individus rencontrés au hasard, ou à des ateliers bien mal préparés. Pire : certains évaluateurs refusent même de discuter avec l’équipe projet et limitent leur analyse à retranscrire, sans aucune distance, les propos des bénéficiaires. Il est bien naïf d’imaginer que les bénéficiaires ne sont pas eux aussi des acteurs avec leurs propres stratégies et que leurs propos ne sont pas marqués par celles-ci.

Des positions socialement situées, des logiques d’intérêt diverses

Aucune action de développement n’est neutre. Aux risques ou intérêts potentiels que re-présente une intervention externe, les différents acteurs locaux vont réagir, en fonction de leur situation personnelle, de leurs intérêts, de leurs alliances. Un certain nombre d’acteurs, parce qu’ils jouent un rôle politique local, en tant que responsables associatifs ou bien parce qu’ils sont devenus les interlocuteurs privilégiés du projet, en tirent des avantages indirects, symboliques ou économiques. Le contrôle politique du projet est souvent un enjeu essentiel dans les luttes politiques locales. Des choses apparemment aussi simples qu’un puits, une école, un aménagement de bas-fonds, suscitent ainsi de nombreux enjeux, sur différents registres. Des enjeux sociaux ou politiques extérieurs au projet peuvent avoir déterminé la façon dont s’est déroulée l’action.

Parler « des bénéficiaires » en général, comme s’il s’agissait d’un groupe homogène, est un non-sens : il existe des acteurs variés, socialement situés, qui vont réagir par rapport à une action qui met en jeu différents registres (économique, social, politique) de la vie locale. Faute de prendre au sérieux ces différences, faute de veiller à discuter avec une gamme diversifiée d’interlocuteurs, on court le danger de généraliser des points de vue qui sont ceux d’acteurs spécifiques. Le risque d’avoir un point de vue biaisé est d’autant plus grand que les interlocuteurs « naturels » sont les responsables associatifs, les interlocuteurs privilégiés du projet, ceux qui maîtrisent le langage du développement. Autant d’acteurs dont les enjeux spécifiques, liés à leur position (contrôle politique de l’action, avantages économiques divers tirés des relations avec le projet, etc.), vont marquer, plus ou moins fortement, l’image qu’ils vont donner du point de vue des « bénéficiaires ».

Bien sûr, ces intérêts-là ne seront jamais explicités, et seront au contraire présentés sous des jours favorables. Selon les cas, selon l’intérêt objectif de l’action, mais aussi ses enjeux cachés, les interlocuteurs locaux vont exagérer leur satisfaction ou leur colère, mettre en avant certains aspects de la réalité et en voiler d’autres. Il faut donc être capable de décrypter les propos tenus, en diversifiant les interlocuteurs et en identifiant les acteurs ren-contrés et leurs enjeux par rapport à l’action.

Les conditions d’enquête et le risque d’artificialité des réunions de groupe

Dans n’importe quel endroit du monde, les populations ont une certaine expérience des relations avec l’Etat ou les projets de développement. Elles savent présenter une image qui ressemble aux attentes de leurs interlocuteurs, mettant l’accent sur leur cohésion et, selon les cas, leur dynamisme et/ou leur pauvreté. Les réunions suscitées par les projets (et celles suscitées par l’évaluateur n’y échappent pas) se situent le plus souvent dans ce registre d’une certaine mise en scène. Au delà de l’apparente foule, qui dénote en général la capacité de mobilisation du leader local plus que l’implication effective des populations dans le projet, les participants représentent plus souvent les familles voisines qui ont eu l’information, que l’ensemble du village. Rien n’est moins informel qu’une réunion con-voquée par un projet. Les notables sont là, chacun prend la position qui convient à son rang. Il est difficile de contredire un notable qui a parlé. Sans même parler des cas où les populations ont été « briefées » à l’avance par les agents du projet, les réunions collectives créent des contextes extrêmement formels, où la prise de parole est contrôlée, où certaines choses ne peuvent pas être dites, où ce qui est dit reflète plus les anticipations des leaders par rapport aux conséquences éventuelles de l’évaluation du projet pour eux qu’un point de vue partagé sur ses réalisations actuelles. Le risque de décalage est encore aggravé quand le questionnement porte sur des avis généraux et non sur les pratiques ou sur des points précis qui font débat.

La mode des « ateliers d’évaluation participative » pose aussi question, non pas sur le principe de donner aux bénéficiaires la possibilité d’exprimer leur opinion et d’en débattre avec eux, mais sur les modes opératoires : caractère formel de ce type d’atelier, choix des participants, lien avec l’action, etc.
Une méthode « d’impact social des projets » propose d’évaluer l’impact de projets de développement agricoles, à travers des réunions de villages qui tentent de reconstituer les évolutions agraires et l’impact des différentes actions du projet sur les différentes facettes du système agraire. L’objectif est tout à fait louable. Mais la méthode est en contradiction totale avec les objectifs : comment imaginer qu’en une journée, il soit possible de discuter sérieusement de sujets aussi vastes ? D’autant que les paysans qui ont expérimenté les différents thèmes techniques ne sont pas forcément là, que de nombreux autres participants ne connaissent pas bien ce qu’a fait le projet, et que les questions portent sur des questions larges, aux multiples paramètres, comme « quelle est l’évolution de la production céréalière et l’impact du projet dessus ?» et non sur des questions ciblées comme « les techniques de lutte anti-érosive proposées par le projet sont-elles pertinentes et efficaces pour les paysans du village ? ». Dès lors qu’on est dans des discussions générales, sur des corrélations peu évidentes et avec des gens n’étant pas directement impliqués dans les actions, on peut s’interroger sur la fiabilité des résultats… Surtout lorsque le label « participatif » de ce type de démarche permet de s’exonérer de questions basiques comme : « quelles sont les techniques proposées en matière de lutte anti-érosive ? Sont-elles pertinentes dans le contexte local ? Combien de paysans, sur quelles surfaces, ont été touchés ? Que disent-ils de ces techniques ?… »

Pour une stratégie d’entretiens avec les bénéficiaires

C’est faire bien peu de cas des acteurs locaux que d’imaginer qu’ils sont interchangeables et ont tous le même rapport avec le projet à évaluer. Dès lors, une certaine rigueur est nécessaire dans la stratégie de recueil d’informations, de dialogue avec les différentes parties prenantes et de mise en débat des analyses. Si l’on veut prendre au sérieux l’ambition d’une évaluation qui prenne en compte les points de vue des bénéficiaires, il faut pouvoir consacrer suffisamment de temps aux enquêtes de terrain, diversifier les lieux d’observation, croiser réunions avec les organisations ou comités locaux et discussions avec des usagers individuels directement concernés par l’action. Il faut être capable de limiter l’artificialité de la situation d’enquête pour amener le dialogue sur des éléments concrets, sur les pratiques, avant de passer à des questions plus larges. Il faut savoir transformer les questions que l’on se pose en question que l’on pose. Bref, il est nécessaire de repérer les principaux groupes stratégiques, c’est-à-dire les groupes d’acteurs qui partagent une position à peu près semblable par rapport à une question donnée, de croiser les informations, de savoir gérer les effets de dynamique de groupe induite par les discussions collectives, qui peuvent être très riches, mais demandent un réel savoir-faire d’animation.

La parole des acteurs, quelle qu’ils soient, doit être prise au sérieux, mais pas pour argent comptant. La validation des informations se fait en croisant des sources variées, y compris des éléments basiques, mais toujours essentiels, y compris pour bien mener les entretiens : description de l’action, mode de mise en œuvre, nombre de personnes touchées, etc.

Conclusion

Prendre au sérieux les points de vue des acteurs d’un projet de développement, et en parti-culier ceux des usagers/bénéficiaires des actions, dans le cadre d’une évaluation, est une exigence à la fois éthique et opérationnelle. Les analyses et recommandations d’une éva-luation sont d’autant mieux appropriées par les acteurs – et donc utiles pour la suite des actions – qu’ils s’y reconnaissent et ont en partie contribué à l’élaborer. L’évaluation d’un projet, même « externe », même destinée au bailleur, ne saurait faire l’impasse sur le dialogue et la communication avec les parties prenantes, équipes projet, populations, organisations locales, etc.

Cependant, il faut se garder de l’illusion selon laquelle « les bénéficiaires » pris comme un tout mal défini, auraient nécessairement la vérité dernière et qu’il suffirait d’une discussion collective, dans les quartiers ou les villages, pour recueillir une analyse fiable sur un projet et son impact. Un certain nombre de méthodes participatives développées depuis une dizaine d’années pêchent par une double illusion, populiste (qui idéalise le « peuple ») et « communautariste » (qui sous-estime les clivages internes). Croiser les sources et les informations est indispensable. Et surtout, des points de vue ne peuvent se comprendre sans référence à la position sociale et économique de ceux qui les portent, de leurs enjeux vis-à-vis de l’action en question, du contexte de l’entretien et des savoir-faire de l’enquêteur. Les enjeux internes aux « communautés » locales, les enjeux par rapport à l’intervention, l’artificialité des entretiens collectifs, semblent trop souvent ignorés par les méthodes participatives, avec de gros risques quant à leurs résultats. Une meilleure maîtrise des démarches qualitatives en sciences sociales  et des techniques d’animation semble essentielle.

Références

Chauveau J.P. coord, 1997, La dynamique des sociétés rurales face aux projets participatifs de développement rural, Série Participation populaire n°11, Rome, FAO, 149 p.

Olivier de Sardan J.P., 1995, « Rendre compte des points de vue des acteurs : principes méthodologiques de l’enquête de terrain en sciences sociales », in Lavigne Delville Ph., Sellamna N. et Mathieu M. coord., 2000, Les enquêtes participatives en débat, Karthala/Gret/ICRA, pp.419-449.

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