(extraits de Lavigne Delville, P. et Gbaguidi, A. N., 2022, « Un retour du refoulé ? La reconnaissance des droits fonciers coutumiers au Bénin dans les années 1990, au prisme du colonialisme tardif », Anthropologie & développement n° 53, p. 91-108)
Les propositions avortées du colonialisme tardif pour une reconnaissance légale des droits fonciers coutumiers
Les politiques foncières coloniales n’ont pas été un tout homogène ; elles ont fluctué en fonction des contextes. Les règles en vigueur ont varié selon la nature des immeubles, selon qu’ils comportaient ou non une emprise permanente, et aussi selon le statut des personnes : l’immatriculation était en effet obligatoire pour les Européens ; facultative et possible seulement sur les terrains avec emprise permanente pour les « indigènes ». La question des droits coutumiers et de leur légalisation a en fait traversé toute cette histoire, avec différentes tentatives. Le décret du 14 octobre 1925 introduit une procédure de constatation des droits coutumiers dans un but de « promotion de l’emprise individuelle sur la terre et [de] transformation progressive des droits fonciers coutumiers » (Clerc et al., 1956 : 45), et institue un « certificat administratif de constatation de droits fonciers » ou « titre foncier coutumier » (ibid. : 43). Celui-ci ayant eu peu de succès, les décrets 55-580 du 20 mai 1955 et 56-704 du 10 juillet 1956 en préciseront les modalités, mais surtout institueront une rupture claire avec la présomption de domanialité et le statut subalterne des droits coutumiers qui en découlent. Édictés dans un contexte de pré-indépendance, ils n’ont pas fait l’objet d’un arrêté les rendant applicables au niveau des Territoires[1] et ont été abandonnés en pratique à l’Indépendance.
Les décrets de 1955-1956 : une procédure pour confirmer les droits individuels et collectifs
« La notion de propriété privée s’étant implantée chez l’Africain, celui-ci désire bien souvent accéder à la propriété de la terre qu’il cultive. Il lui faut alors détruire la présomption de propriété dont jouit l’État sur les terres vacantes » déclare l’exposé des motifs du décret de 1955. Ce décret vise à faciliter la reconnaissance légale et le basculement de la régulation coutumière dans le registre du droit écrit, et à favoriser le développement du marché foncier. Il renforce la protection des droits coutumiers en inversant la charge de la preuve : c’est à l’État désormais de démontrer qu’il n’existe pas de droit sur la parcelle en question pour pouvoir l’incorporer dans son domaine, et non aux « indigènes » de s’y opposer en faisant la preuve de droits pour lesquels, par définition, ils n’ont guère d’éléments juridiques à apporter. L’incorporation des terres coutumières dans le domaine de l’État ne va donc plus de soi. Il ne peut désormais y avoir de concessions octroyées par la puissance publique que s’il n’y a pas de droits coutumiers sur l’espace concerné, ou « après renonciation volontaire à leurs droits des détenteurs coutumiers en faveur de demandeurs de concession » (exposé des motifs). Toute expropriation doit entraîner une « juste compensation » (art. 3) après enquête pour révéler les droits coutumiers (art. 11). Bien plus, le décret permet une « confirmation solennelle des droits fonciers coutumiers qui, comme le droit de propriété, peuvent être librement exercés dans les seules limites prévues par la loi ». Ces droits peuvent être individuels ou collectifs, et ils sont cessibles et hypothécables (art. 3). Les droits individuels et collectifs sont clairement distingués : « les droits coutumiers individuels, quand ils comportent droit de disposition et emprise évidente et permanente sur le sol […], peuvent être grevés de droits nouveaux ou aliénés en faveur de tous tiers » ou encore immatriculés (art. 5). Les autres ne peuvent être immatriculés ; ils ne peuvent être « transférés qu’à des individus ou des collectivités coutumières en vertu de la coutume » (art. 6). Pour lutter contre les risques d’appropriation de ces terres familiales, « les chefs de terre ou autres chefs coutumiers qui règlent selon la coutume l’utilisation des dites terres par les familles ne peuvent se prévaloir de leurs fonctions pour revendiquer à leur profit d’autres droits sur le sol que ceux résultant d’un faire-valoir par eux-mêmes, en conformité avec la coutume » (art. 4, al. 2). Le certificat est obtenu suite à une procédure publique et contradictoire « qui donne lieu à établissement d’un titre qui constate existence et étendue des droits » (art. 4) devant l’autorité administrative locale. Il s’agit d’une « simple constatation des droits » rendant possible de les transformer en droit de propriété définitive par immatriculation, et ils sont contestables devant un tribunal de droit local. Pour les droits individuels, on est très proche de la propriété au sens du Code civil.
Le décret de 1956 précise les modalités de ces procédures : la confirmation des droits se fait suite à une demande écrite au chef de subdivision. La demande suppose une publicité d’un mois, avec publication au journal officiel. L’enquête contradictoire comprend une « sommation de révéler les autres droits » ; le plan définitif est dressé par un géomètre assermenté et doit être conforme aux normes de l’immatriculation. La distinction entre terrains individuels et collectifs est entérinée par l’inscription de la mention « droit de grever ou d’aliéner » inscrite sur le livret foncier pour les terrains individuels (art. 9). La vente à un Européen est possible seulement via un acte authentique.
Les propositions de « cadastre » pour la relance de la palmeraie du Dahomey
La palmeraie du Dahomey a fait l’objet d’attention de la part du pouvoir colonial, avec la mise en place d’un Secteur de la rénovation de la palmeraie qui fonctionna à partir de 1947 sur crédits du FIDES[2] (Brasseur, 1972 : 209). La palmeraie couvre une part importante du sud du territoire, densément peuplé, et « l’économie de tout ce pays repose essentiellement sur le palmier à huile qui, outre la consommation locale, fournit, en huile et en amandes, 70 % des exportations du Territoire » (gouverneur Deschamps, préface dans Clerc et al., 1956 : 6). Le plan décennal 1948-1957 a donc prévu d’en améliorer la productivité en introduisant des plants sélectionnés à hauts rendements. Mais la démarche d’intervention regroupait arbitrairement les terres pour mettre en place des plantations de grande taille, ignorant les droits des paysans sur leurs terres, ce qui a conduit à des échecs cuisants. Le « problème foncier » est mis en avant dès 1951, avec la volonté « d’entreprendre la reconnaissance des différents droits fonciers et d’établir le plan cadastral qui matérialiserait les droits acquis et permettrait d’identifier les propriétaires » (ibid. : 6). Publiée en 1956 par l’ORSTOM[3] – alors organisme de recherche appliquée –, l’étude, intitulée « Société paysanne et problèmes fonciers de la palmeraie du Dahomey, étude sociologique et cadastrale » (Clerc et al., 1956), propose à la fois une analyse des pratiques foncières, une réflexion sur les enjeux du cadastre et une proposition méthodologique détaillée. Cette étude se déroule donc juste avant que le décret de 1955 ne soit promulgué (il y est juste fait une référence) et elle se situe dans le débat entre immatriculation (décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation de la propriété foncière en Afrique occidentale française) et constatation des droits coutumiers (décret du 8 octobre 1925 instituant mode de constatation des droits fonciers des indigènes en Afrique occidentale française).
Ayant travaillé à Madagascar et en Indochine, les auteurs de l’étude sont convaincus que « le coût élevé, même prohibitif, des travaux de délimitation de levés rend cette procédure [de l’immatriculation] pour ainsi dire inapplicable dans les zones rurales où la terre n’a pas une grande valeur et l’autochtone a des moyens réduits. Ce système très complexe n’est pas à la portée des habitants des campagnes […]. Trop souvent, le décret du 26 juillet 1932 a permis des accaparements contre lesquels les gens frustrés n’eurent qu’un recours illusoire » (Clerc, 1956 : 79).
S’inscrivant dans le cadre du décret de 1925, les auteurs cherchent à l’opérationnaliser, dans une logique d’efficacité :
« Il a été proposé d’établir le cadastre en s’appuyant sur une généralisation des certificats administratifs […]. La procédure serait assez analogue à celle qui est prévue par le décret de 1925. Dans les deux cas, il s’agit d’une constatation des droits coutumiers apportant aux droits inscrits sur nos registres, non pas la force probante absolue du décret de 1932, mais une forte présomption d’exactitude » (Adam, 1956 : 105).
La démarche proposée consiste en des levés de masse, réalisés par des équipes d’arpenteurs, à partir d’une demande locale actée par un procès-verbal. Le lever contradictoire des limites des droits parcellaires, réalisé en présence et avec l’accord des voisins, est fait à la planchette en utilisant comme fond une photographie aérienne.Des bornes ne sont posées que là où les bornes végétales, fréquemment utilisées par les paysans, sont absentes. L’administrateur enjoint aux personnes présentes de révéler tous les droits. L’accord est transcrit sur un procès-verbal. En cas de conflit, le chef de village tente une conciliation. Les documents sont soumis à une phase de publicité de trois mois. Après cela, les certificats peuvent être délivrés.
« Les opérations d’ensemble permettent non seulement de diminuer sensiblement les frais mais aussi de réduire très sérieusement la durée d’exécution ; elles ont enfin l’avantage d’être faites contradictoirement en présence de l’ensemble des habitants […] ; la possibilité de réduire les frais résulte en outre de la simplification envisagée des méthodes de levers, du remplacement, partout où cela est possible, du géomètre diplômé par un arpenteur […], enfin de l’utilisation, dans toutes ses possibilités, de la photographie aérienne » qui permet de localiser aisément les parcelles et leurs limites (Clerc, 1956 : 83). Selon cet auteur, on peut ainsi diviser les coûts par presque dix.
Les plans et registres seront installés au plus bas niveau administratif, « pour mettre cette conservation à la portée des usagers […] » :
« La mise à jour des plans et registres demande de nouveaux mesurages qu’il serait trop coûteux de faire effectuer chaque fois par un géomètre. […] Les opérations sur le terrain, effectuées par les arpenteurs, seraient assujetties à une redevance peu élevée qui viendrait en atténuation des dépenses de fonctionnement du cadastre » (ibid. : 85).
Conclusion
Nous avons interrogé dans cet article la question de la formalisation légale des droits coutumiers dans une perspective historique plus longue que le récit standard qui la présente comme une innovation des années 1990. De fait, l’histoire des PFR – et plus généralement celle des politiques foncières (Chauveau, 2016) – prend une autre perspective dès lors qu’on commence l’histoire avant les Indépendances : la volonté d’offrir aux paysans des solutions pragmatiques de formalisation juridique, mises en avant par une partie des acteurs – tant nationaux qu’internationaux – des politiques foncières dans les années 1990 et qualifiée par John Bruce de « paradigme d’adaptation », n’apparaît plus comme une invention récente contre un monopole historique de l’immatriculation. Plus qu’une réelle nouveauté, c’est plutôt un « retour du refoulé », par rapport à une question posée dans les années 1950, occultée pendant les premières décennies des Indépendances, et que les évolutions sociales et politiques des années 1990 ont permis de remettre à l’agenda, dans une large amnésie de ce passé pas si ancien.
Tout comme la participation au développement, elle aussi présentée dans les années 1980 comme une innovation, est une composante structurelle des doctrines du développement, en tension avec des conceptions plus autoritaires (Chauveau, 1994), la formalisation des droits coutumiers est une composante des débats de politique foncière depuis le début du xxe siècle, en tension avec le modèle de l’immatriculation et du titre foncier. Globalement dominée par le modèle du titre foncier, cette volonté d’offrir des solutions juridiques et techniques pragmatiques, adaptées aux situations paysannes, peut dans certains contextes – et au moins temporairement – devenir légitime et être mise à l’agenda politique. Après des timides tentatives dans les années 1920, cela a été le cas au milieu des années 1950, lorsqu’un pouvoir colonial sentant sa légitimé contestée a cherché à mettre en place des politiques de développement davantage orientées vers les aspirations de la population. Outre les deux décrets de 1955 et 1956, valant pour les colonies de l’Afrique occidentale française et de l’Afrique équatoriale française, une réflexion méthodologique spécifique avait été menée au Dahomey, on l’a vu, pour un cadastrage de la palmeraie. Mais « l’effort commencé ne pouvait aboutir sous la colonisation qui avait intérêt à voir coexister les deux types de droit » et le dualisme légal, notent les juristes qui ont compilé les textes béninois en matière de droit foncier (SERHAU, 1999 : 353). Et surtout, ces mesures de 1955 et 1956 arrivaient trop tard, dans un contexte de marche vers l’Indépendance, et les priorités politiques étaient ailleurs. Après l’Indépendance, comme dans la plupart des pays francophones, les nouvelles autorités politiques du Bénin ont conservé le cadre légal de l’immatriculation (légèrement revu dans la loi de 1965 sur la propriété). Elles ont maintenu, au nom du projet de modernisation par l’État, un modèle qui a été en pratique largement mobilisé au service des élites politico-administratives qui se sont approprié de larges parts du domaine privé de l’État (Lassissi, 2006). Réduisant le contrôle de l’État sur les terres non immatriculées, les décrets de 1955-1956 n’étaient plus d’actualité. La phase révolutionnaire du Bénin (1974-1990) n’a pas non plus mis en avant la reconnaissance légale des droits fonciers des citoyens. Comme le notaient encore de façon euphémisée des juristes béninois, « malheureusement, depuis l’Indépendance et la recherche de la promotion de citoyens égaux en droits et en devoirs, l’effort ne semble pas avoir été poursuivi dans le bon sens » (SERHAU, 1999 : 353).
C’est donc seulement trente ans après, dans les années 1990, que la question a pu être remise à l’ordre du jour : à une époque où des cadres nationaux arrivés aux responsabilités avec la transition démocratique et le passage à l’économie de marché, d’une part, et des bailleurs de fonds en quête d’une nouvelle légitimité après la fin de la guerre froide, d’autre part, ont cherché à renforcer les agriculteurs familiaux et à les protéger des abus de pouvoir dont ils étaient victimes de la part de l’État et des élites urbaines.
Outre le perpétuel présent du monde de l’aide et les fréquentes amnésies institutionnelles des administrations, ce cas met en lumière l’importance des contextes politiques qui rendent légitimes ou au contraire impensables certains enjeux et, de ce fait, favorisent ou empêchent la mobilisation de la mémoire. Il souligne l’enjeu des temporalités qui structurent la pensée et les jeux de balanciers voire de réinvention que cachent, bien souvent, les discours sur la nouveauté. Il met au jour les mécanismes complexes, variables d’un corps professionnel à l’autre, couplant mémoire – explicite ou voilée – et amnésie des expériences antérieures qui président à la (ré)invention de solutions contemporaines.
Notons pour terminer que cette remise à l’agenda de l’accès au droit des paysans (et plus largement des couches populaires de la société) n’est jamais acquise. Au niveau international, le cadrage néolibéral est plus fort que jamais et la lutte contre la pauvreté n’est plus une priorité ; l’accent mis sur l’agrobusiness dans les années 2000 semble avoir refermé la page de la recherche d’alternatives à la promotion de la propriété privée. Au niveau national, la renégociation du contrat social dans un sens inclusif, qui avait paru possible dans les années 1990, n’est plus guère à l’ordre du jour. Poussé par un autre réseau de politique foncière, centré sur le ministère de l’Urbanisme et les professionnels du foncier (géomètres, notaires), le Code foncier et domanial de 2013 (amendé en 2017) témoigne d’une « contre-réforme », d’un retour au paradigme de remplacement fondé sur le titre, qui va peut-être faciliter l’accès au droit pour les classes moyennes urbaines, mais laisse intacte la question de l’inclusion juridique des « pauvres ». Mais c’est une autre tranche d’histoire (Lavigne Delville, 2019).
Bibliographie
Brasseur G., 1972, « Réflexions nouvelles sur la palmeraie de Porto Novo », Annales École Lettres Université du Bénin-Lomé, n° 1, pp. 197-225.
Bruce J.W., 1992, From replacement to adaptation: a shift of paradigm, Madison, Land Tenure Center.
Chauveau J.-P., 2016, « Les politiques de formalisation des droits coutumiers en Afrique rurale subsaharienne et les recherches de terrain en sciences sociales. Une mise en perspective historique », in M. Lafay, F. Le Guennec-Coppens et E. Coulibaly (éd.), Regards scientifiques sur l’Afrique depuis les Indépendances,Paris, Karthala, pp. 439-471.
Clerc J., 1956, « Le problème général de la réglementation et du cadastre », in J. Clerc, P. Adam, C. Tardits et al. (éd.), Société paysanne et problèmes fonciers de la palmeraie dahoméenne : étude sociologique et cadastrale,Paris, ORSTOM, pp. 74-96.
Clerc J., Adam P., Tardits C. et al. (éd.), 1956, Société paysanne et problèmes fonciers de la palmeraie dahoméenne : étude sociologique et cadastrale,Paris, ORSTOM.
Lassissi S.A., 2006, Comprendre le foncier béninois, Cotonou, Centre national de production de manuels scolaires.
Lavigne Delville, P., 2023, « The Political Economy of Land Reform », in Bourguignon, F., Platteau, J.-P., Reding, P., et al, ed., State Capture and Rent-Seeking in Benin: The Institutional Diagnostic Project, Cambridge, Cambridge University Press, p. 247-297.
SERHAU, 1999, Recueil des textes principaux en matière de droit domanial, de droit de l’urbanisme et de droit foncier, Cotonou, ministère de l’Environnement, de l’Habitat et de l’Urbanisme, république du Bénin, 451 p.
[1] Quelques « Procès-verbaux de constat et d’enquête » faisant référence à ces décrets se trouvent aux Archives nationales du Bénin (boîte O12-4). Datés de 1958 ou 1959, ils ne sont pas signés et n’ont probablement pas été finalisés. Alain Rochegude (communication personnelle) précise que les décrets coloniaux pris à l’échelle métropolitaine devaient, pour être applicables, faire l’objet d’un arrêté général du gouverneur de l’Afrique occidentale française (AOF), puis d’un arrêté par territoire. Ceux-ci n’ont été pris qu’au Soudan et au Congo français. Dans un arrêt en date du 25 mai 1963, la Chambre administrative de la Cour suprême du Dahomey (« Recueil des arrêts de la Cour suprême », 1963, février-août, p. 27) a rejeté un moyen tiré de l’article 9 du décret du 20 mai 1955 portant réorganisation foncière au motif que « ces dispositions n’étant pas entrées en vigueur faute de l’intervention de la délibération de l’assemblée territoriale prévue aux articles 8 et 9 et ayant été abrogée par la suite par l’article 26 de la loi du 13 juillet 1960 ». Ils sont pourtant repris dans le recueil des textes publiés par la SERHAU en 1999.
[2] Fonds d’investissement pour le développement économique et social des territoires d’outre-mer, créé en 1945.
[3] Office de la recherche scientifique et technique outre-mer, devenu Institut de recherche pour le développement (IRD).
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