(extraits de l’introduction et de la conclusion du draft de
Lavigne Delville, P., Diongue, M. et Faye Diouf, I., 2023, « The practical norms
of land governance in Senegalese communes. Institutional incompleteness, politicisation, semi-formality and bricolage« , Land Use Policy, vol 132.

Dans les années 1990, la décentralisation administrative a été mise en avant comme un moyen de refonder les relations entre l’État et les citoyens et de promouvoir des services publics de proximité, mieux adaptés et plus efficaces (Crook et Manor, 1998). Les politiques de décentralisation ont ainsi été inscrites dans le cadre plus large de la promotion par les institutions internationales de la “bonne gouvernance » (Abrahamsen, 2004; Diarra et Plane, 2012). Dans le champ du foncier, les politiques foncières post-indépendance ont été l’objet de nombreuses critiques, du fait qu’elles entérinaient une logique duale, excluant la majorité de la population de l’accès à la reconnaissance légale de leurs droits, et favorisaient la corruption et les abus de pouvoir de la part des agents de l’État  (Zakout et al., 2006 : 5). Dès lors, des politiques pro-poor devaient élargir la gamme des droits reconnus et mettre en place une administration foncière transparente et inclusive, dans une logique de « bonne gouvernance foncière », qui « aims to protect the property rights of individuals and entreprises as well as of the state by introducing such principles as transparency, accountability, rule of law, equity, participation and effectiveness into land related public sector management » (Zakout et al., 2006) p.3). Dans cette perspective, le transfert aux gouvernements locaux de la gestion foncière est censée contribuer à une « bonne gouvernance » foncière, laquelle contribuera alors à une « bonne gouvernance » globale   (Burns et Dalrymple, 2008 : 2).

Vingt ans après, la confiance – un peu naïve – dans le potentiel de la décentralisation a été sérieusement écornée.   Le « retour de l’État » se traduit de plus par des remises en causes, plus ou moins frontales, des transferts de responsabilité accordés – souvent sous pression externe – dans les années 1990 et 2000. Sur le champ du foncier, les résistances de l’administration foncière à la remise en cause d’un modèle qui lui assurait un rôle central ont été particulièrement fortes. L’implication des communes dans l’administration foncière est promue par certains acteurs et fortement contestée par d’autres Les communes sont à leur tour accusées d’être sources de corruption foncière. Plus fondamentalement, la promotion de la « bonne gouvernance foncière » et de la décentralisation reposait sur une conception naïve, dépolitisée, de l’action publique, ignorant l’enjeu politique et économique du foncier et de son contrôle. Or le foncier est un enjeu de « sens, richesse et pouvoir » (Shipton et Goheen, 1992), et une dimension clé des rapports entre État et citoyens, et de l’ancrage local de l’État (Léonard et Lavigne Delville, 2022).

On ne peut donc interroger la gouvernance foncière d’un point de vue purement administratif, en occultant ces enjeux politiques. Il faut au contraire, à partir d’une acception non normative de cette notion, mettre au jour les pratiques des acteurs du foncier et identifier les logiques de ces pratiques. Il s’agit donc de dépasser à la fois les recherches qui mettent en avant les décalages par rapport aux normes, mettant en avant la méconnaissance des textes et le manque d’outils et de ressources, et celles qui, centrées sur l’économie politique du foncier, tendent à négliger l’analyse des pratiques concrètes et la diversité des configurations.

Le Sénégal représente un cas d’école pour discuter la gouvernance foncière des communes. En effet, aux Indépendances, ce pays a rassemblé en 1964 les terres non immatriculées dans le « domaine national », et en a confié la responsabilité à des instances locales, les « communautés rurales », chargée de les attribuer à leurs membres en fonction de leurs besoins. En 1972, celles-ci sont devenues des collectivités locales. Le Sénégal a donc anticipé d’une vingtaine d’années les politiques de décentralisation des années 1990 et a mis la gestion du foncier au cœur des prérogatives des élus locaux. Ce modèle a survécu à la libéralisation de l’économie qui a suivi l’ajustement structurel au milieu des années 1980, à différentes réformes de la décentralisation et à plusieurs tentatives avortées de réforme foncière depuis 30 ans. Il est pourtant très critiqué, et le Président de la République Macky Sall fustige régulièrement la mauvaise gouvernance foncière des communes, qu’il juge responsable des nombreux dysfonctionnements et conflits actuels[1].

Dès l’Indépendance, et donc longtemps avant les politiques de décentralisation administrative des années 1990, le Sénégal a fait le choix de décentraliser la gestion du foncier rural et d’en confier la responsabilité aux Conseils ruraux (devenus conseils communaux). Il constitue ainsi un cas d’école pour discuter la thèse selon laquelle la décentralisation serait une dimension d’une « bonne gouvernance » foncière. L’analyse de la gouvernance « en acte » confirme que les enjeux politique du foncier sont cruciaux pour comprendre les pratiques.

La délégation de la gestion foncière aux conseils ruraux a été faite dans le cadre d’une nationalisation des terres non immatriculées – et donc de l’essentiel des terres rurales, en dehors des « zones pionnières » concentrant les investissements publics -, et sous fort contrôle de l’administration déconcentrée. Reconnaissant une autonomie de gestion dans les espaces ruraux non prioritaires pour l’État, elle a en même temps donné aux élus locaux, acteurs politiques, le pouvoir énorme d’affecter des terres (et donc d’octroyer des droits), et non pas seulement de constater et légaliser des droits existants et leurs transferts. Les conseils ruraux se sont ainsi progressivement affirmés comme acteurs nouveaux de la gouvernance foncière, dans des rapports variés, de synergie ou de rivalités, avec les pouvoirs villageois et l’administration étatique, dans un cadre non totalement défini et sans les outils et les moyens qui auraient été indispensables pour un plein exercice des responsabilités. Ils ont développé des pratiques, à la fois voisines et relativement ad hoc, qui se sont progressivement institutionnalisées.

Comme les quelques études menées à la fin des années 2000 (Diop, 2006; Faye, 2008; Gueye, 2008; Touré, 2009) l’avaient déjà montré, la gouvernance foncière des communes au Sénégal est loin de suivre les textes, et les arrangements avec la norme sont nombreux. Mais, là où ces études mettaient principalement l’accent sur la responsabilité des élus et appelaient à un respect des textes, notre analyse souligne l’importance des relations avec les autres acteurs et institutions intervenant dans le foncier, et en particulier l’Etat, dont les agents recourent aussi à des pratiques informelles ou semi-légales. Elle met aussi en avant trois dimensions essentielles pour comprendre les pratiques : d’une part, les ambiguïtés structurelles et les nombreuses incomplétudes institutionnelles du cadre légal et réglementaire ; et d’autre part l’économie politique du foncier et son rôle dans les stratégies d’ancrage local de l’État et de consolidation des pouvoirs politiques locaux. De fait, les communes ont dès leur création été un relais du pouvoir central, un des lieux de consolidation à la fois de l’ancrage de l’État et de l’hégémonie du parti au pouvoir. Le passage au multipartisme et les alternances a ouvert le jeu, mais le lien au parti au pouvoir demeure central. Opportunité d’enrichissement et de redistribution clientéliste, le foncier est un enjeu majeur du jeu politique et des recompositions des élites locales. Ceci explique sans doute pourquoi l’État a laissé faire et, tout en réformant à plusieurs reprise le cadre de la décentralisation, n’a pas corrigé les lacunes de la loi sur le domaine national, et laissé se développer et s’institutionnaliser, depuis 60 ans, des pratiques largement illégales mais largement institutionnalisées, de la part de l’ensemble des acteurs du foncier.

La pluralité des normes est une dernière clé d’interprétation. En effet, les élus locaux sont à la fois partie prenante des normes globales de la société, fondées sur le clientélisme et les réseaux relationnels, enchâssés dans la société locale et ses propres normes – qui varient considérablement d’une région à l’autre – , et devant respecter un cadre légal et réglementaires largement en décalage avec ces normes. Ils sont par ailleurs socialement situés dans les réseaux sociaux et politiques locaux, porteurs des intérêts de leurs groupes statutaires, religieux et familiaux, redevables à la fois vis-à-vis d’eux et de leurs électeurs, et vis-à-vis des partis politiques qui les soutiennent et d’une administration partiellement politisée. Ils sont enfin porteurs d’intérêts spécifiques, en termes de maintien au pouvoir, d’accumulation et de redistribution clientéliste. Ils exercent leurs responsabilités électives – et en particulier celles touchant au foncier – au sein de ces jeux de contraintes et d’opportunités, dans un contexte où le foncier est par excellence le lieu de l’accumulation et où leurs responsabilités ne sont que peu régulées par un cadre institutionnel incomplet et défaillant, et par des mécanismes de redevabilité institutionnelle eux-mêmes politisés et peu opératoires.

Au-delà des spécificités de chaque commune, qui se traduisent dans le détail des procédures telles qu’elles ont été stabilisées par une équipe municipale donnée, les normes pratiques se recoupent largement : les affectations de terre sont traitées de façon fortement personnalisées, en privilégiant les demandes externes et la régularisation des ventes, en excluant largement les femmes ; les demandes d’affectations les plus sensibles ne passent pas par le conseil communal et sont traitées directement par le maire; les lotissements résultent « d’alliances territoriales » (List, 2014) évolutives avec les autorités villageoises, les familles détentrices du foncier, les promoteurs et l’administration, où se négocient le partage des lots entre acteurs ; chaque lotissement donne lieu, en plus des quotas de parcelles pour l’administration territoriale et l’administration foncière, à la mobilisation d’une part importante des lots créés par la mairie, pour une attribution fortement clientéliste aux demandeurs de la commune, mais aussi pour la vente et l’enrichissement personnel des élus ; etc. Pour être « formels », au sens de faisant l’objet d’une décision officielle, de documents officiels, etc., les actes des acteurs de la gouvernance foncière, communaux ou pas, relèvent largement du « semi-formel » ou de « l’informel » voire de l’illégal, au sens où ils ne respectent que partiellement les procédures légales, et parfois même y contreviennent explicitement.

Les carences institutionnelles, et le flou laissé sur la définition de catégories centrales de la loi (membre de la communauté rurale, mise en valeur, etc.), ont historiquement permis une adaptation à la diversité des situations locales, et continuent de permettre un jeu foncier souple, mais très sensible aux rapports de force. Mais ils ont en même temps favorisé le développement et la consolidation de pratiques en marge de la loi, voire illégales, que le temps a fini par institutionnaliser.

La gouvernance foncière communale « en acte » repose ainsi sur des régularités issues de bricolages progressivement routinisés, entre élus, techniciens, agents de l’administration étatique, chefs de village, et bien évidemment demandeurs de terrains. Les nombreux conflits suscités par ces pratiques sont gérés au coup par coup, en fonction des rapports de force entre acteurs. Largement connues de l’administration, ces pratiques sont tolérées, voire entérinées par ses agents, qui sont eux-mêmes partie prenante du jeu, et en partie redevables vis-à-vis du pouvoir politique. Elles varient cependant selon les configurations locales : enjeux fonciers de la région (urbanisation, irrigation, pression foncières, poids de l’aristocratie foncière), enjeux politiques et territoriaux de la commune (en termes d’économie locale, de ressources fiscales, d’intérêt pour l’État et les entreprises), profil du personnel politique local (en termes de réseaux familiaux et statutaires, de trajectoire professionnelle et de lien au pouvoir en place à Dakar), se combinent pour dessiner des équilibres politiques variés, et des degrés variés de politisation de la gouvernance foncière.

Ces normes pratiques dessinent une gouvernance foncière faite de jeux d’intérêts et de rapports personnalisés, dans un contexte de ruée sur les terres, où chacun cherche à accaparer des terres ou à monnayer sa participation au jeu foncier, qui traduit de fortes inégalités dans l’accès aux droits, en fonction des rapports de force, et où seul le souci de limiter les conflits et de préserver la paix sociale arrive parfois à contrôler les appétits. Une gouvernance où, sous réserve que l’État ne convoite pas les terrains, les élus locaux, alliés ou opposants au pouvoir central, ont une forte capacité d’intervention dans l’affectation de terres, terres agricoles et lots d’habitation, et où ils jouent de ce pouvoir en fonction des réseaux d’acteurs et des rapports de force dans lesquels ils sont insérés. Ce pouvoir va de pair avec une forte politisation du foncier, qui est instrumentalisé par les élus dans leurs stratégies d’accumulation économique et de consolidation de leur assise politique via une gestion clientéliste des affectations et des attributions de lots dans les lotissements.

Ce pouvoir des élus se confronte cependant à la volonté de l’État de mobiliser les terres pour ses projets d’aménagement, et au service de sa propre clientèle politique, qui l’amène à utiliser, y compris de façon illégale, sa capacité légale de faire basculer des terrains du domaine national dans son domaine privé. Il se confronte aussi au pouvoir des autorités villageoises, qui ont un pouvoir foncier coutumier très divers selon les régions, mais qui affirment, eux-aussi, une légitimité foncière pour s’imposer comme acteur dans ces processus. C’est dans ce jeu complexe que se nouent et se recomposent les alliances territoriales mouvantes que Nicole List met en évidence, où chacun tente de se rendre indispensable et de monnayer son appui, et dont les rapports de force décident de la nature des aménagements, de leur leadership, et du partage de la rente.

La mise en évidence du fort enchâssement de la gouvernance foncière des communes dans l’économie politique locale et parfois nationale interroge les projets de réforme foncière. Le débat sur la réforme foncière au Sénégal est principalement posé en termes d’inadéquation du cadre légal, sans guère d’analyse des pratiques et de leurs causes. Les uns dénoncent la loi sur le domaine national et les pratiques des communes pour mieux justifier leur volonté de renforcer le contrôle des terres par l’État et son rôle dans l’extension de la propriété privée. Inquiets de ces perspectives, les autres en appellent à l’approfondissement de la décentralisation, au respect des règles par les élus, avec des innovations visant à plus de transparence et de collégialité dans les décisions. Ni l’enjeu central du foncier dans l’économie politique – et en particulier le pouvoir des élus d’attribuer des droits sur la terre -, ni les causes profondes des pratiques dénoncées ne sont posés comme problème, au risque d’aboutir à des réformes de papier, sans guère de prise sur les pratiques.

Les critiques faites à la LDN ne sont pas nouvelles. Malgré des réformes successives des politiques de décentralisation, l’Etat n’a jamais comblé les vides institutionnels, précisé les définitions. Il a en pratique entériné les flous et les ambiguïtés, dans une politique de laisser-faire dont il bénéficie finalement. Il a laissé des projets de développement tenter de réformer « par le bas » les procédures d’affectation de terres et la gouvernance des communes. Des projets successifs d’appui à la gestion foncière (Ndiaye, 2022) ont en effet travaillé depuis une vingtaine d’années avec des communes du delta du fleuve Sénégal, où le développement de l’irrigation et de l’agrobusiness suscite de forts enjeux fonciers, pour les doter d’outils et de procédures adéquates pour traiter les demandes d’affectation de terre et gérer l’information foncière, et rendre plus rigoureuses les pratiques. Mais on note peu d’effets durables, partie du fait de démarches d’intervention focalisées sur les objectifs de court terme du projet et non les enjeux de moyen terme de mise en place d’un service foncier communal pérenne (Ndiaye, 2022)[2], partie du fait des enjeux politiques du contrôle des affectations de terres, qui expliquent des stratégies de neutralisation des efforts de rigueur. Mais peut-on imaginer réguler la gouvernance foncière locale, sans une volonté politique forte, couplant assainissement des pratiques de l’administration et institutionnalisation d’un service foncier dans le code des collectivités locales, avec des règles d’organisation et de fonctionnement claires, des outils adaptés, et des recours opératoires en cas d’abus ?

Bibliographie

Abrahamsen R., 2004. The World Bank’s Good Governance Agenda. Narratives of Democracy and Power, in Gould J., Marcussen H. S. (Ed^.), Ethnographies of Aid – Exploring Development Texts and Encounters, Roskilde, Roskilde University, 15-44.

Burns T., Dalrymple K., 2008, « Conceptual framework for governance in land administration », Communication au colloque FIG Working Week 200825209, Stockholm, Sweden 14-19 June 2008.

Crook R.C., Manor J., 1998. Democracy and decentralisation in South Asia and West Africa: Participation, accountability and performance, Cambridge, Cambridge University Press.

Diarra G., Plane P., 2012. La Banque mondiale et la genèse de la notion de bonne gouvernance, Mondes en développement, 158, 2, 51-70, 10.3917/med.158.0051.

Diop D., 2006. Pouvoir local et gestion foncière dans la moyenne vallée du fleuve Sénégal. Exemple des Communautés Rurales de la Région de Matam, in Aquadev (Ed^.), Le Financement des Collectivités Locales. Actes du séminaire de Dakar, Dakar, Aquadev, 40-47.

Faye J., 2008. Foncier et Décentralisation: L’expérience du Sénégal, IIED.

Gueye D., 2008, Etude sur les difficultés spécifiques d’application de la Loi sur le Domaine National (LDN) dans quatorze (14) Communautés Rurales (CR) des départements de Kolda et Sédhiou, Dakar, (FODDE)-PREBOGE/ECO Services.

Léonard E., Lavigne Delville P., 2022. Politiques foncières rurales et trajectoires des Etats. Entre policy, polity et politics, in Colin J.-P.,  Lavigne Delville P., Léonard E. (Ed^.), Le foncier rural dans les pays du Sud. Enjeux et clés d’analyse, Marseille, IRD Editions/Quae, 257-316.

List N.C., 2014. « Contentious territorial alliances: Coalition politics and struggles over urban development in Pikine, Senegal », EchoGéo, 29, DOI.

Ndiaye S., 2022. Traces et empreintes des projets fonciers dans la commune de Gandon (Sénégal). Récits et matérialités du passé du développement, Anthropologie & développement, 53, 39-52.

Shipton P., Goheen M., 1992. Introduction. Understanding African Land-Holding: Power, Wealth, and Meaning, Africa: Journal of the International African Institute, 62, 3, 307-325.

Touré E.H., 2009. Decentralisation et gouvernance locale. Les effets sociopolitiques de la gestion foncière décentralisée dans la communauté rurale de Ross Béthio (Delta du fleuve Sénégal) doctorat, Université de Laval, Québec.

Zakout W., Wehrmann B., Torhonen M.-P., 2006, Good governance in land administration, Washington, World Bank.

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[1] Sud Quotidien, Réforme foncière : Macky Sall donne les raisons de la non application des recommandations de la CNRF, 19 janvier 2022, https://www.sudquotidien.sn/reforme-fonciere-macky-sall-donne-les-raisons-de-la-non-application-des-recommandations-de-la-cnrf/

[2] Chaque projet repart ainsi de zéro avec son propre système d’information, qu’il alimente par les nouvelles affectations, sans remise à plat de l’existant. A la fin du dernier projet, les élus ne disposaient toujours pas de la base de données, conservée par l’équipe du projet. Seule une partie des agents fonciers, recrutés par le projet sur des salaires bien au-dessus des capacités des communes était encore là.

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