(extrait de Lavigne Delville, P., 2024, « Les instruments de l’action publique et le problème de la mise en œuvre », in Diallo, R. N., Provini, O. et Schlimmer, S., ed., Gouverner les Afriques. Décentrer les regards sur l’action publique, Montréal, Presses universitaires de Montréal, p. 115-132)

L’action publique en Afrique se déploie dans des contextes marqués par trois dimensions majeures des trajectoires de l’État, dont le poids joue différemment selon les contextes et qui induisent des pratiques administratives spécifiques.

Les spécificités de contextes politiques et institutionnels

Les administrations sont à la fois relativement récentes, issues d’une histoire coloniale de domination qui a institué des logiques duales, et recomposées par les ajustements structurels. Cela entraîne plusieurs conséquences importantes. Tout d’abord, une forte pluralité des normes traverse la société, « l’informel » et des rapports clientélistes à l’État sont généralisés et les dispositifs étatiques n’ont qu’une prise partielle sur la société. Ensuite, l’élite bureaucratique joue un rôle central, et les postes dans l’appareil d’État demeurent des lieux d’accumulation économique. Enfin, les administrations sont marquées par des degrés variables d’institutionnalisation et d’autonomie par rapport au pouvoir politique, et les dispositifs légaux et réglementaires contiennent de nombreux manques (décrets manquants, etc.) qui rendent problématique la mise en œuvre des règles publiques.

L’action publique en Afrique est de plus fortement marquée par l’aide internationale. Sa présence structurelle met en question la souveraineté des États et brouille les frontières avec les administrations nationales. Elle finance la majorité des infrastructures, quand ce n’est pas une partie du budget de l’État. Elle apporte des modèles et des prescriptions autant que des moyens financiers. Elle est mise en œuvre par une multiplication peu coordonnée d’acteurs étrangers et des interventions qui tendent à court-circuiter l’intervention étatique. Enfin, elle suscite des stratégies de captation des ressources et d’instrumentalisation prolongeant des trajectoires historiques d’extraversion.

Pour toutes ces raisons, la mise en œuvre de l’action publique en Afrique s’inscrit dans une tension structurelle entre un appareil administratif sous-dimensionné et souvent sans moyens et des « projets » parfois diversement rattachés aux institutions nationales, parfois largement autonomes lorsqu’ils sont mis en œuvre par des ONG. La volonté des bailleurs de fonds de contrôler les actions qu’ils financent induit une multiplication de dispositifs ad hocet faiblement institutionnalisés, qui promeuvent leurs propres règles et leurs propres instruments, des interventions hétérogènes dans le temps et l’espace, et des réformes permanentes. L’aide internationale promeut aussi une culture du « projet » comme mode d’action publique, largement disjointe des pratiques quotidiennes des administrations, avec une conception du projet largement reformatée par la logique du New Public Management, même si ses racines remontent aux grands projets coloniaux de mise en valeur. Le tout induit finalement une action publique à la fois très internationalisée et extravertie, précaire et spatialement hétérogène. On observe une action publique avec des disjonctions particulièrement fortes entre les objectifs affichés et les pratiques, et une faible effectivité pratique.

Des cartes au New Public Management : anciens et nouveaux IAP

En Afrique comme ailleurs, les gouvernements utilisent de longue date « des intermédiaires, des dispositifs mêlant des composantes techniques (mesure, calcul, règle de droit, procédure) et sociales (représentation, symbole) » comme « moyen d‘orienter les relations entre la société politique et la société civile » (Lascoumes et Le Galès, 2004, 21). Sans remonter aux techniques de gouvernement des formations sociales précoloniales, les chiffres, les cartes et les registres sont aussi anciens que l’administration coloniale et ont joué un rôle important dans la consolidation et le déploiement de cette dernière. Instruments emblématiques de contrôle du territoire, les cartes ont joué un rôle important dans la conquête militaire, dans la délimitation des frontières, dans la définition et la spatialisation des groupes ethniques, dans la judiciarisation des espaces et l’identification des droits fonciers. Les usages de la cartographie dans les politiques de formalisation des droits sur la terre et de zonage ont été largement étudiés, dans leur histoire et leurs liens avec les politiques de promotion de la propriété privée et les politiques d’ancrage local de l’État, comme dans leurs effets locaux.

Depuis les années 1980 et 1990, l’adoption de la doctrine néolibérale, sous l’injonction des institutions internationales, et la promotion des instruments du New Public Management comme condition d’accès aux programmes d’aide internationaux ont entraîné dans les États africains une multiplication des techniques de gouvernement basées sur les objectifs de performance économique, de standardisation, de mesurabilité et de mise en chiffres. Ces instruments relativement nouveaux, issus de la logique du New Public Management, ont fait l’objet de nombreuses recherches, notamment en anthropologie et en science politique. Des travaux récents se sont par exemple intéressés à l’instrumentation des projets de développement, à la planification budgétaire et aux outils de financiarisation, aux instruments de mesure, à la culture gestionnaire et à la fabrique des statistiques scolaires, à l’introduction des instruments de qualité dans l’enseignement supérieur, mais aussi aux instruments de lutte contre le sida, aux documents d’identité ou encore à des instruments de politique transnationale de santé comme le Fonds mondial contre le sida. Ces recherches insistent sur le caractère politique et social des instruments et sur leurs liens avec les recompositions du politique en Afrique. En particulier, elles posent explicitement la question des instruments comme techniques de gouvernement et la façon dont les instruments chiffrés permettent aux institutions internationales de s’immiscer profondément dans les structures tant étatiques que non étatiques, tout en suscitant des stratégies de détournement et de réappropriation de la part des acteurs nationaux. Le recours au chiffre apparaît comme un instrument de dépolitisation. Il est complété par des instruments d’action collective comme les revues à mi-parcours, les ateliers participatifs, les cadres de concertation, qui constituent des instances de construction du consensus et de neutralisation des résistances, par la mise en avant de formes routinisées et technicisées d’action publique, et par l’intéressement des parties prenantes à jouer le jeu de la participation.

Des instruments d’action publique internes ont également fait l’objet de recherches, quoique de façon plus secondaire. En particulier les instruments de planification macro-économique et de programmation budgétaire promus par les bailleurs de fonds ont été étudiés sous l’angle de leur économie politique et de leur instrumentalisation, d’une part, et sous celui du télescopage des procédures nationales et des bailleurs de fonds, dans le cadre de l’aide budgétaire, mettant en avant une facette moins connue des instruments et entrant dans la boîte noire des relations financières liées à l’aide.

Pour aller plus loin

Halpern, Charlotte, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, « L’instrumentation et ses effets. Débats et mises en perspective théorique », dans Charlotte Halpern, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), L’instrumentation de l’action publique : controverses, résistances, effets, Paris, Presses de Sciences Po, 2014, 15-59.

Lascoumes, Pierre et Patrick Le Galès, « Introduction : L’action publique saisie par ses instruments », dans Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, 11-44.

Lavigne Delville, P., 2020, « Les « plans fonciers ruraux » au Bénin (1992-2015) : La carrière d’un instrument « pilote » au sein de politiques non stabilisées », Revue internationale de politique comparée, vol 27 n° 2-3, p. 61-86, 10.3917/ripc.272.0061.

Lavigne Delville, P. et Schlimmer, S., 2020, « Saisir l’action publique en Afrique à travers les instruments. Introduction au dossier », Revue internationale de politique comparée, vol 27 n° 2/3, p. 9-32, https://doi.org/10.3917/ripc.272.0009.

Le Bourhis, Jean-Pierre et Pierre Lascoumes, « En guise de conclusion / Les résistances aux instruments de gouvernement. Essai d’inventaire et de typologie des pratiques », dans Charlotte Halpern, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), L’instrumentation de l’action publique : controverses, résistances, effets, Paris, Presses de Sciences Po, 2014, 493-520.

Mathieu, M. et Lavigne Delville, P., 2020, « L’impossible harmonisation des instruments budgétaires de l’Etat et des donateurs. Contradictions institutionnelles, bricolages et manipulations du « budget programme par objectifs » au Bénin (eau potable et assainissement de base) », Revue internationale de politique comparée, vol 27 n° 2-3, p. 137-163, https://doi.org/10.3917/ripc.272.0137.

Olivier de Sardan, Jean-Pierre, La revanche des contextes. Des mésaventures de l’ingénierie sociale, en Afrique et au-delà, Paris, Karthala, 2021.

Droit d’auteur : cette œuvre est mise à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution 4.0 International.