Extraits de l’introduction et de la conclusion de Grislain, Q., Lavigne Delville, P. et Burnod, P., 2024, « Des observatoires pour accompagner les réformes foncières (Madagascar, Mali) », Anthropologie & développement, vol n° 55, p. 165-181.

Un observatoire est un dispositif de production de connaissances dans la durée dont la finalité peut être scientifique ou de politique publique (éclairer les choix et aider à la décision) (Clignet, 1998). Dans ce dernier cas, il constitue un instrument d’action publique (Halpern et al., 2014 ; Lavigne Delville et Schlimmer, 2020) accompagnant la préparation ou la mise en oeuvre de politiques publiques. En Afrique, le concept d’observatoire foncier a émergé à la fin des années 1980, dans un contexte de promotion de réformes visant à mieux reconnaître les pratiques foncières locales jusqu’ici largement ignorées ou rejetées.

Développés initialement par des chercheurs (Crousse, 1991), les observatoires du foncier en Afrique sont censés produire des connaissances sur la diversité des dynamiques foncières locales, caractériser et analyser les problèmes fonciers, mettre en débat ces résultats au sein de diverses arènes et proposer des orientations possibles d’actions pour améliorer la gouvernance foncière (Burnod et Grislain, 2023). Ils ont été promus de façon récurrente par des bailleurs de fonds et des organisations internationales (Grislain, 2022). En l’espace de trente ans, une quinzaine de projets d’observatoires ont vu le jour avec des finalités et des dispositifs institutionnels variés (Grislain et al., 2020). Pourtant, très peu ont été mis en place et moins encore sont parvenus à réellement fonctionner dans la durée.

Cet article part de ce paradoxe pour interroger les conditions de concrétisation d’un concept d’instrument d’action publique dont la pertinence semble pourtant largement partagée. Il s’inscrit dans les réflexions sur l’action publique en contexte d’aide internationale (Nakanabo Diallo, 2012). Il croise sociologie des politiques publiques, qui met en avant les « fenêtres d’opportunité » permettant le changement et le rôle des entrepreneurs de politiques (Ravinet, 2019), et socio-anthropologie du développement qui, empruntant à la sociologie de l’acteur-réseau (Latour, 1992), analyse les interventions de développement comme tentatives contingentes pour construire et stabiliser des réseaux sociotechniques (Lavigne Delville, 2015 ; Jacob et Lavigne Delville, 2019). Dans un premier temps, nous interrogeons les raisons pour lesquelles un observatoire a été jugé pertinent dans certaines réformes foncières et pas dans d’autres. Nous nous concentrons ensuite sur l’analyse des deux observatoires du Mali (1994-1998) et de Madagascar (depuis 2007).

Notre analyse a montré que la possibilité de concrétiser un projet dépend, d’une part, des contextes politico-institutionnels dans lesquels émergent les projets de réforme foncière et de la façon dont ils sont préparés (engagement de certaines administrations et d’organisations de la société civile, degré d’ouverture des espaces de débat, rôle reconnu de la production de connaissances) ; et, d’autre part, de la cristallisation d’un réseau inter-institutionnel d’acteurs (chercheurs-experts, bailleurs, agents de l’administration, etc.) partageant la conviction de la pertinence d’un observatoire et réussissant à en imposer l’idée. Dans un contexte où la demande pour la formalisation des droits n’est pas massivement portée par la population, c’est avant tout entre experts, professionnels et parfois militants, que se cristallisent ces réseaux de soutien à l’observatoire.

Les observatoires fonciers étudiés, au Mali et à Madagascar, ont tous deux bénéficié d’une fenêtre d’opportunité politique. Mais ils n’auraient pas vu le jour sans la présence de chercheurs entrepreneurs prêts à porter les projets, d’une équipe compétente de chercheurs-experts, d’interlocuteurs au sein des administrations soutenant l’idée et l’imposant contre les résistances ou les doutes, de partenaires intéressés par les résultats, d’agents influents des bailleurs de fonds réussissant à convaincre leur institution de financer le dispositif. Partageant des convictions voisines, ce réseau d’acteurs a joué un rôle central pour intéresser à la fois l’administration nationale, des bailleurs de fonds et (dans le cas malgache) divers acteurs de l’arène foncière (autres administrations sectorielles, organisations professionnelles, associations, etc.) et les enrôler dans le projet, concrétisant ainsi le portage politique, la demande sociale (dans le contexte malgache) et le soutien financier sans lesquels un observatoire ne peut pas exister.

Comme tout projet, un observatoire fait face au cours de son existence à de multiples épreuves, de natures variées, qui peuvent le fragiliser ou le renforcer. L’existence d’un observatoire dans la durée tient alors à sa capacité à être incarné par les membres d’une équipe compétente et présente dans les multiples arènes, poursuivant et agissant aussi en tant qu’entrepreneurs. Elle tient aussi à sa capacité à se construire une légitimité en faisant la preuve de son utilité, par des résultats d’études basées sur des données de terrain et par des mises en débat sources d’orientations en termes d’action publique, ce qui suppose un ancrage institutionnel (administration, plateforme de la société civile, université, etc.) en cohérence avec ses missions, et une autonomie scientifique et de fonctionnement. Elle tient enfin à sa capacité à construire et entretenir une reconnaissance et des soutiens de la part de ses différents interlocuteurs et utilisateurs, soutiens qui se renforcent ou se fragilisent mutuellement.

Au Mali, l’idée d’un observatoire était très neuve et n’a pu s’appuyer sur des références. Les conflits de visions sur ses finalités, les contradictions dans son montage institutionnel, la perte rapide des soutiens à la fois politique et financier, mais aussi le nombre limité d’acteurs du réseau de soutien initial (en particulier en termes de financement) ne lui ont pas permis de survivre à la perte de ces soutiens et à la fin du premier financement.

À Madagascar, le réseau porteur était plus large et diversifié du côté des bailleurs de fonds, des opérateurs de développement impliqués dans la mise en oeuvre des projets fonciers, mais aussi des différentes administrations sectorielles et des organisations de la société civile intéressées par les résultats et investies dans les espaces de débat ouverts à l’occasion des restitutions des analyses de l’observatoire. Le consensus initial sur le positionnement institutionnel de l’observatoire et ses finalités a permis au dispositif de monter en puissance et de gagner en légitimité vis-à-vis des divers représentants de l’arène foncière. Il a pu produire des connaissances et mettre en débat ses analyses pendant une dizaine d’années. Cependant, la fermeture des espaces de débat par l’administration foncière, l’appropriation de l’observatoire par le ministère chargé du foncier et les départs successifs des acteurs clés l’ont progressivement marginalisé au sein de l’arène foncière, entraînant une chute des soutiens financiers et une mise en sommeil. C’est donc la mise en cause politique de la réforme par une administration foncière qui ne l’a jamais véritablement promue qui a provoqué la marginalisation de l’observatoire.

À partir du cas original d’instruments d’accompagnement de politiques publiques, cet article confirme tout l’intérêt de lire les interventions de développement comme des tentatives contingentes pour tenter de construire et stabiliser des réseaux d’acteurs (Jacob et Lavigne Delville, 2019) en mobilisant des questionnements issus de la sociologie des sciences et de la socio-anthropologie du développement. Il met en lumière le rôle continu d’un petit groupe d’entrepreneurs partageant les mêmes convictions, en situation d’interface institutionnelle, qui mène un travail actif et incertain pour construire et maintenir des réseaux de soutiens pluri-institutionnels. Il souligne de plus l’enjeu du contexte politico-institutionnel et la question de l’articulation de l’instrument au processus de politique publique qu’il est censé accompagner.

Bibliographie

Burnod P., Grislain Q., 2023, « L’Observatoire du foncier à Madagascar : trajectoire et enseignements », in Seck S.M., Touré O., Ouedraogo P.A., Benkahla A., Mansion A. (dir.), Observatoires fonciers : entre ancrages institutionnels et initiatives de veille citoyenne, quelles postures et quelles fonctions ?, Regards sur le foncier n° 16, Comité technique « Foncier et développement », AFD, MEAE, juin 2023, pp. 7-27.

Clignet R., 1998, Observatoires du développement, observatoires pour le développement, Paris, IRD ORSTOM Éditions, 301 p. Crousse B., 1991, « L’outil de recensement des évolutions : l’observatoire foncier », in Le Bris E., Le Roy E., Mathieu P. (dir.), L’appropriation de la terre en Afrique noire. Manuel d’analyse, de décision et de gestion foncières, Paris, Karthala, pp. 229-232.

Grislain Q., 2022, « Promesses et effets des observatoires fonciers. Une géographie politique de dispositifs sociotechniques pour le développement en contextes africains et sénégalais (1980/2022) », thèse de doctorat en géographie, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, 408 p.

Grislain Q., Bourgoin J., Anseeuw W., Burnod P., Hershaw E., Diop D., 2020, « Going beyond panaceas: The diversity of land

Halpern C., Lascoumes P., Le Galès P., 2014, L’instrumentation de l’action publique, Paris, Presses de Sciences Po, 528 p.

Jacob J.-P., Lavigne Delville P., 2019, Comprendre la trajectoire des interventions de développement. Processus et réseaux d’acteurs dans trois projets d’eau potable (Burkina Faso, Haïti, Ghana), Paris, Agence française de développement, 190 p.

Latour B., 1992, Aramis ou l’amour des techniques, Paris, La Découverte, 241 p.

Lavigne Delville P., 2015, « Un projet de développement qui n’aurait jamais dû réussir ? La réhabilitation des polders de Prey Nup (Cambodge) », Anthropologie & développement, 42-43, pp. 59-84.

Lavigne Delville P., Schlimmer S., 2020, « Saisir l’action publique en Afrique à travers les instruments. Avant-propos », Revue internationale de politique comparée, 27(2-3), pp. 9-32.

Nakanabo Diallo R., 2012, « Élites administratives, aide internationale et fabrique de l’action publique de la conservation au Mozambique », Politique africaine, 126(2), pp. 143-161.

Ravinet P., 2019, « Fenêtre d’opportunité », in Boussaguet L., Jacquot S., Ravinet P. (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, 5e édition, Paris, Presses de Sciences Po, pp. 265-272.

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