(extraits de Lavigne Delville P., 2024, « Les instruments de l’action publique et le problème de la mise en œuvre », in Diallo R. N., Provini O. et Schlimmer S., ed., Gouverner les Afriques. Décentrer les regards sur l’action publique, Montréal, Presses universitaires de Montréal, p. 115-132.)

Les IAP peuvent être analysés sous six principaux angles (Figure 5.1).

Figure 5.1. Six angles pour l’étude de l’instrumentation de l’action publique (source : auteur)

Le premier angle porte sur l’autonomie relative des instruments par rapport aux objectifs qu’ils sont censés traduire (angle 1). Il s’agit là d’identifier les cohérences et disjonctions entre les objectifs des politiques et ceux des instruments, et la façon dont les instruments orientent la mise en œuvre et participent d’une réorientation des objectifs de la politique, du fait de leur composition interne, elle-même liée aux contraintes pratiques de l’opérationnalisation, et aux intérêts et objectifs propres des réseaux d’acteurs qui les promeuvent. Il peut s’agir d’une inertie des instruments, qui ne sont pas repensés en cohérence avec les priorités politiques nouvelles. Mais il existe aussi des cas où l’instrument fait la politique, au sens où de nouveaux instruments sont promus sans que le sens de la réforme qui les justifie, et ses objectifs politiques, aient été explicitement définis, dans des stratégies de « réforme par les instruments ». C’est fréquemment le cas des réformes impulsées ou expérimentées dans le cadre de projets de développement.

La question du rapport entre instruments et objectifs de la politique est rendue plus complexe encore dans les contextes d’aide internationale, où les priorités peuvent être contradictoires, non seulement entre différents segments de l’appareil d’État, mais aussi entre État et bailleur(s) de fonds.

Ces disjonctions amènent à questionner les modalités de choix des instruments (angle 2). Cette question a pu être traitée dans des termes très opérationnels, dans une approche de choix rationnel, mais elle mérite une perspective sociopolitique. Certes, la question du choix ne se pose pas dans certains cas : la gamme des instruments disponibles peut être réduite, la question n’avoir pas été posée, ou l’instrument imposé par le bailleur de fonds du programme. Mais il n’y a le plus souvent pas une seule façon de traduire en actions des objectifs politiques, au moins potentiellement. A-t-on pensé à la conception du dispositif de mise en œuvre ? Quelle gamme d’instruments est disponible, ou pensable, dans un contexte donné, à un moment donné, dans le pays ou dans d’autres, pour répondre à des objectifs politiques nouveaux ? Qu’est-ce qui explique la priorité donnée à des instruments légaux ou réglementaires, ou au contraire fiscaux ? Qu’est-ce qui induit la recherche d’instruments nouveaux, par importation ou invention ?

Le fait que les instruments puissent exister indépendamment des politiques invite à en examiner la sociohistoire (angle 3) et souligne « l’intérêt que peut avoir une analyse centrée sur un dispositif spécifique dont on s’attache à retracer la carrière et les mutations » (Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014, 49) : d’où viennent-ils ? Par quels acteurs et dans quels contextes ont-ils été mis au point ? Comment ont-ils évolué ? Par quels processus ont-ils été transférés dans d’autres contextes, d’autres pays, par exportation par des acteurs transnationaux ou par importation par des acteurs nationaux ? Quelles recompositions internes, quelles réinterprétations stratégiques ont-ils connues du fait de ces transferts ?

Derrière la carrière des instruments et leur trajectoire, c’est aussi l’importance des réseaux d’experts/entrepreneurs de solution, et les liens entre ces entrepreneurs et des institutions internationales en quête de modèle à diffuser qui apparaissent, tout comme les rivalités entre réseaux transnationalisés cherchant chacun à promouvoir leur propre solution. Et aussi les modalités de fabrique de l’action publique et de mobilisation des ressortissants et de leurs représentants : la gamme des options étudiées et les préférences ne sont pas les mêmes selon que le choix des instruments relève d’un groupe restreint de bureaucrates et de professionnels, ou résulte de processus délibératifs, donnant un pouvoir d’influence, sinon de décision, aux acteurs concernés ou à des organisations censées les représenter.

Une telle analyse processuelle appelle à ouvrir la boîte noire de l’instrument, à s’interroger sur sa composition interne (angle 4). Les instruments sont trop souvent étudiés comme s’ils étaient homogènes. Or ils sont composés d’un ensemble d’éléments, diversement articulés, et la distinction entre techniques – « dispositif concret opérationnalisant l’instrument (la nomenclature statistique, le type de figuration graphique, le type de loi ou de décret) » (Lascoumes et Le Galès, 2004, 15) – et outils – « microdispositif au sein d’une technique (la catégorie statistique, l’échelle de définition de la carte, le type d’obligation prévu par un texte, une équation calculant un indice) » (Lascoumes et Le Galès, 2004, 15) – paraît trop sommaire. S’intéresser aux instruments, c’est s’intéresser à la matérialité de l’action publique, et donc aux techniques et aux outils concrets à travers lesquelles elle se déploie. Or, la plupart des instruments sont composites et regroupent différentes techniques et outils, dont la cohérence ne va pas de soi. Le contenu de chacun de ces éléments, tout comme leur importance relative, peut être objet de controverses ou de réinterprétations. Tout comme un instrument peut être partiellement autonome par rapport aux objectifs qu’il est censé servir, les techniques et les outils qui le composent peuvent eux aussi être mobilisés de façon sélective et orientée, modifiant le sens de l’instrument. Le questionnement sur l’autonomie relative de l’instrument peut aussi s’appliquer aux outils et techniques qui le constituent. La composition des instruments en techniques et outils, le degré de cohérence ou les disjonctions de cet assemblage sont ainsi des clefs d’analyse importantes, tant pour éviter d’en surestimer la cohérence que pour comprendre plus finement les jeux d’acteurs autour de la mise en œuvre des instruments et les recompositions de ces derniers.

S’ils ont une histoire propre, les instruments ne se concrétisent qu’au moyen de dispositifs, d’organisations, d’administrations, chargés de les appliquer. Ils prennent place dans des environnements institutionnels (angle 5) qui leur préexistent le plus souvent, et qui ont leurs propres logiques institutionnelles. Ils sont en synergie ou en concurrence avec d’autres instruments, préexistants – et éventuellement mis en cause par les nouveaux – ou censés contribuer à la même politique, placés sous la responsabilité des mêmes entités administratives ou réparties entre plusieurs, diversement coordonnées. La coexistence de ces différents instruments et les dispositifs administratifs dans lesquels ils s’insèrent constituent autant d’assemblages, là encore de cohérence variable, qui facilitent, compliquent ou rendent impossible leur mise en œuvre concrète et qui vont influer sur les stratégies et les marges de manœuvre des acteurs chargés de les appliquer. Les instruments et leur dynamique constituent ainsi une clef d’entrée pour une sociologie des administrations et de leurs réformes. Ainsi, les contradictions entre différents instruments, issus de périodes différentes ou promus par des bailleurs différents, induisent-elles des télescopages systématiques, obligeant les acteurs à mobiliser des stratégies de contournement des règles pour pouvoir agir. Nombre d’instruments légaux ne peuvent être appliqués, en tous cas dans les règles, du fait d’un inachèvement juridique et institutionnel qui fait qu’il manque des instruments et des outils (des décrets, des circulaires, etc.). L’absence stratégique de certains décrets d’application d’une loi est un moyen classique, largement utilisé derrière une apparente inertie ou incurie, pour assurer la neutralisation de certaines dispositions qui vont contre les intérêts de l’administration. Le manque de ressources humaines ou de moyens financiers empêche de nombreuses administrations d’assumer les responsabilités qui leur sont confiées. De nombreux instruments promus par l’aide internationale sont institutionnalisés sans que les instances responsabilisées soient dotées de moyens nécessaires pour agir, ce qui les condamne à dépendre de l’aide et à sombrer dans la léthargie une fois le financement fini.

Un sixième axe d’analyse, mis en avant plus récemment par les travaux sur l’instrumentation de l’action publique (Le Bourhis et Lascoumes, 2014), mais sur lequel travaille depuis longtemps la socioanthropologie du développement, porte sur les stratégies et jeux d’acteurs autour de la mise en œuvre des politiques à l’échelle locale (angle 6). Ces travaux ont largement montré l’autonomie partielle des agents chargés de la mise en œuvre à l’échelle locale, et les capacités d’adoption sélective, de réinterprétation et de détournement des « ressortissants » de la politique. Les uns comme les autres ont des capacités à mobiliser de façon sélective et réinterpréter les consignes et les instruments qui leur sont assignés. La faible institutionnalisation des bureaucraties, la prégnance des « normes pratiques » qui les gouvernent et les relations personnalisées avec les usagers se conjuguent pour expliquer l’autonomie souvent forte des agents de base dans l’interprétation de la norme et l’usage sélectif des instruments. Largement travaillés à l’échelle locale, ces questionnements valent à tous les niveaux de l’action publique, y compris à celui des fonctionnaires intermédiaires. Il n’y a pas en effet de séparation claire entre conception et mise en œuvre, mais une somme d’espaces sociaux partiellement autonomes et plus ou moins articulés, reliant le global au local par des chaînes d’intermédiations.

L’ensemble de ces questionnements se cumulent pour montrer l’immense espace qui se joue entre des objectifs politiques (eux-mêmes pas toujours explicites) et des pratiques sur le terrain et faire de la mise en œuvre de l’action publique et des disjonctions et contradictions qui la traversent une question particulièrement problématique.

Un septième axe porte sur le changement, les réformes des politiques publiques et leurs rapports avec le changement dans les instruments. La façon dont les réformes des politiques publiques sont conçues révèle souvent une forte coupure entre formulation des priorités politiques et de design des instruments et des dispositifs de mise en œuvre. Parfois, les réformes partent du haut. Les grandes options sont définies, mais le travail s’arrête là, et du fait même que les ambitions sont inatteignables, on se garde d’aller trop loin dans la définition des dispositifs de mise en œuvre, ce qui permet, à moindres frais ou à moindres risques politiques, d’afficher des engagements forts vis-à-vis des citoyens ou de la communauté internationale. La réflexion est focalisée sur la loi, comme si une loi suffisait à changer les comportements. Les décrets ne sont pas pris, ou bien le sont partiellement, laissant s’évaporer les dimensions les plus problématiques du texte. Des instances sont prévues, mais la responsabilité de les mettre en place est laissée à d’autres, et surtout, les moyens de fonctionnement et la façon de les mobiliser ne sont pas définis. On a ainsi des dispositifs de papier, qui se concrétisent partiellement sur le terrain en fonction des enjeux et des soutiens financiers de projets et sont incapables de s’institutionnaliser. Le fait que des projets de développement prennent en charge la mise en œuvre permet une extension temporaire sur une partie du territoire, mais avec les inégalités spatiales liées aux logiques projet et la faible institutionnalisation des dispositifs mis en place par l’aide internationale.

Dans d’autres cas, au contraire, les efforts sont concentrés sur les instruments, les méthodes, les dispositifs. C’est particulièrement le cas lorsque les réformes sont promues par les bailleurs de fonds, qui mettent en place des projets expérimentaux chargés de tester des méthodes et des instruments, soit en amont d’une réforme, pour montrer qu’elle est possible à mettre en œuvre, soit en aval, pour en mettre au point les démarches et les outils. Les projets de développement servent alors de lieux d’expérimentations de politiques publiques, sans que cela garantisse l’institutionnalisation des instruments mis au point, parce que le projet politique sous-jacent n’est pas porté politiquement, ou parce que les modalités de la mise en œuvre, élaborées dans une logique « projet » avec les moyens qui vont avec, supposent des conditions institutionnelles et financières impossibles à généraliser dans le cadre institutionnel normal.

La place des instruments et de leurs évolutions dans les réformes des politiques, tout comme les controverses sur les choix, sont ainsi révélateurs des types d’acteurs qui les pilotent, de l’attention portée aux enjeux de pertinence et d’effectivité, des intérêts mis en cause et des stratégies de résistance. Des réformes incomplètes accroissent les disjonctions entre objectifs et instruments, les contradictions entre instruments et, finalement, les marges de manœuvre dans l’application.

Références

Halpern, Charlotte, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, « L’instrumentation et ses effets. Débats et mises en perspective théorique », dans Charlotte Halpern, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), L’instrumentation de l’action publique : controverses, résistances, effets, Paris, Presses de Sciences Po, 2014, 15-59.

Lascoumes, Pierre et Patrick Le Galès, « Introduction : L’action publique saisie par ses instruments », dans Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, 11-44.

Le Bourhis, Jean-Pierre et Pierre Lascoumes, « En guise de conclusion / Les résistances aux instruments de gouvernement. Essai d’inventaire et de typologie des pratiques », dans Charlotte Halpern, Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), L’instrumentation de l’action publique : controverses, résistances, effets, Paris, Presses de Sciences Po, 2014, 493-520.

Droit d’auteur : cette œuvre est mise à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Attribution 4.0 International.