1998 – Privatiser ou sécuriser ?

Lavigne Delville, Ph., 1998, « Privatiser ou sécuriser », in Lavigne Delville Ph. dir. Quelles politiques foncières en Afrique noire rurale ? réconcilier pratiques, légitimité et légalité, Paris, Ministère de la Coopération/Karthala, pp. 28-35.

1.       Comment réguler la compétition sur les ressources et assurer une allocation efficace ?

Face à la compétition croissante sur la terre et les ressources renouvelables, et face aux enjeux de la production agricole et sylvopastorale pour les économies africaines, la question se pose des règles susceptibles de réguler cette compétition (limiter les conflits sur les droits, leur transmission, les limites de parcelles, etc.), et d’assurer une allocation (répartition et circulation) efficace de la terre, favorisant une exploitation intensive.

Pendant longtemps, les agronomes et les économistes ont eu une vision « fixiste » des systèmes fonciers africains, décrits comme l’exact opposé d’un système de propriété : censés se fonder sur une logique de redistribution périodique au sein de la communauté, ces systèmes fonciers « traditionnels » étaient supposés privilégier nécessairement des pratiques extensives, peu productives par unité de surface, et interdire toute production de surplus. De ce fait, ils seraient fondamentalement incapables de faire face à des enjeux nouveaux et en particulier de permettre d’accroître la productivité de la terre. Dès lors, un changement radical des modes d’accès à la terre, sous l’impulsion de l’État, semblait nécessaire pour sortir de la crise, la propriété privée étant alors perçue comme la seule forme institutionnelle capable de stimuler les investissements dans la terre.

Cette vision “ fixiste ” des systèmes fonciers coutumiers est aujourd’hui totalement remise en cause. De nombreuses études ont au contraire montré que les règles foncières sont flexibles, dynamiques, et s’adaptent aux changements d’environnement : population croissante, influence du marché, interventions de l’État, etc. Régulation coutumière ne signifie en aucun cas système figé; contrôle communautaire ne signifie pas absence de droits familiaux permanents et transmissibles sur les terres de cultures; les pratiques extensives sont une réponse cohérente dans certains contextes agroclimatiques et économiques; la gestion communautaire de terres de brousse et de parcours cohabite avec des espaces de culture appropriés à l’échelle des unités de production, titulaires de droits d’usage permanents et transmissibles, et avec la propriété individuelle de jardins, vergers, etc. Cette flexibilité permet même une adaptation progressive, et le développement de formes d’appropriation plus individualisée lorsque de nouvelles cultures apparaissent.

Au sein d’une régulation coutumière, les règles foncières peuvent connaître des transformations profondes. Un certain nombre de travaux empiriques montrent ainsi, pour les terres agricoles, une tendance à l’individualisation des droits sur l’espace et les ressources (arbres, résidus de récolte), avec régression des formes de contrôle communautaire, transmission croissante aux fils (au lieu des frères cadets, en régime patrilinéaire, ou des neveux en régime matrilinéaire), et monétarisation croissante des transactions liées à la terre (location contre de l’argent ; “ ventes ” de terre, au sein de la communauté puis en dehors, etc.).

Deux grands modèles théoriques (avec chacun plusieurs variantes) tentent actuellement de proposer une interprétation plus juste des systèmes fonciers africains et de leurs dynamiques, et forment les sous-bassements de politiques foncières très différentes.

2.       Les théories évolutionnistes du foncier

Pour les théories évolutionnistes des droits sur la terre, on assiste, sous l’influence de la croissance démographique et du marché, à une évolution progressive des systèmes de propriété commune vers une généralisation de la propriété privée, individuelle et familiale, parallèlement à un effritement puis une disparition du rôle des autorités coutumières. Cette évolution n’est encore que partielle, ce qui explique le caractère “ imparfait ” de la transformation de la terre en bien marchand. Ses symptômes (persistance de gestion communautaire sur certaines portions du territoire ; résistance à la vente en dehors de la communauté, caractère réversible des “ ventes ” de terre ; persistance de relations clientélistes entre acheteur et vendeur, etc.) sont des signes d’une situation transitoire, avant le développement d’un véritable marché foncier.

Ces théories reposent sur un fondement d’économie néoclassique, pour qui le marché représente la forme économique la plus efficace[1]. Dans leur formulation la plus libérale, le passage à la propriété privée se fait spontanément, par le jeu des acteurs. Cette évolution se fait plutôt bien, malgré des conflits qui sont révélateurs d’une adaptation en marche, et une intervention de l’État risquerait plutôt de compliquer la situation et créer de nouvelles imperfections. Plus récemment, une nouvelle formulation en a été faite, d’inspiration institutionnaliste, pour mieux rendre compte des réalités empiriques, en s’appuyant sur les théories récentes de « l’innovation institutionnelle induite ». Dans cette optique, la compétition croissante entraîne des revendications contradictoires sur un même espace et des incertitudes sur les droits fonciers (qui sont en phase de transition : ni l’application des principes coutumiers, ni l’expression du droit moderne). Cette situation entraîne une multiplication des conflits et une surexploitation des ressources, ce qui provoque une demande d’innovation institutionnelle, les producteurs demandant (explicitement ou non) à l’État d’intervenir, et de mettre en place un régime de propriété privée, par des procédures d’enregistrement ou de délivrance de titres. Cette intervention permet de rétablir la paix sociale, en clarifiant les droits. Ce qui facilite les transactions foncières au profit des exploitants dynamiques, et permet l’accès au crédit, le tout encourageant les investissements dans la terre et les gains de productivité.

Même si elles diffèrent sur la capacité spontanée des systèmes fonciers à se métamorphoser (et donc sur le rôle de l’État dans cette transformation), ces deux variantes des théories évolutionnistes reconnaissent le caractère dynamique, flexible, adaptatif des systèmes fonciers locaux. Elles se placent dans une perspective de “ transition ” vers une généralisation de la propriété privée, les systèmes de “ propriété commune ”, dont elles reconnaissent l’efficacité en situation de faible pression démographique, devenant obsolètes (tant du point de vue de leur efficacité sociale que de leurs performances économiques) dès que la pression sur les ressources s’accroît. Les théories standards de l’évolution des droits fonciers ont été critiquées à la fin des années 80 parce qu’elles « n’ont guère eu jusqu’à présent de validation empirique » (Atwood, 1990). Leur reformulation sous l’optique de « l’innovation institutionnelle induite » s’appuie sur des études empiriques récentes de situations foncières, menées surtout dans un contexte asiatique. Ses prédictions n’avaient pas non plus reçu de validation empirique en contexte africain, et les vérifier était un des objectif des études récentes de la Banque Mondiale (résumées dans Bruce et Mighot-Adholla, 1994)[2].

3.       Arrangements institutionnels et diversité des modes d’appropriation

S’intéressant à l’enjeu économique des droits fonciers, les théories évolutionnistes insistent sur le rôle de deux facteurs macroscopiques que sont la démographie et le marché. Elles n’accordent guère d’attention aux modes locaux de régulation de l’accès aux ressources, et à la façon dont évoluent les règles foncières. Leur vision des systèmes d’appropriation foncière est fortement critiquée par une série de travaux empiriques récents, d’inspiration davantage socio-anthropologique, ou économique à sensibilité néo-institutionnaliste (s’intéressant à la gestion des ressources de propriété commune). Pour eux :

  • les descriptions empiriques liées aux théories évolutionnistes restent dans une optique « propriétariste », et n’arrivent pas à rendre compte de la diversité et des logiques des modes locaux d’appropriation. Il existe toute une gamme de formes d’appropriation permettant une gestion des ressources, et sécurisant les bénéficiaires (cf. Ostrom et Schlagger, 1992; Le Roy, 1996). L’accès aux ressources dépend du statut social et passent par l’appartenance à des réseaux sociaux (familiaux, de clientèle, etc.). Les systèmes fonciers locaux mettent en œuvre, de façon dynamique, une série de modes d’appropriation et de gestion, qui définissent, le plus souvent sans ambiguïté, les droits de chacun sur les différents espaces et ressources;
  • les analyses évolutionnistes insistent sur les évolutions endogènes, liées à des facteurs macroscopiques. Elles sous-estiment ou ignorent l’impact de l’intervention étatique, coloniale et post-coloniale, dans les évolutions des systèmes fonciers locaux. Même si la loi de l’État ne s’est pas imposée à l’échelle locale, elle n’en a pas moins eu des effets significatifs, parfois majeurs. Pour les socio-anthropologues, c’est la coexistence de deux systèmes de normes foncières, celles de l’État et celles du village (le pluralisme juridique) qui est le principal facteur d’ambiguïté sur les droits, et non l’inadaptation des logiques coutumières à des densités élevées ou des enjeux économiques nouveaux; Elle permet aux acteurs de jouer leur propre jeu, et de porter devant une des instances une revendication qui n’aurait pas de légitimité dans une autre. Affirmant que la terre est à celui qui la cultive, l’État a parfois désécurisé les ayant-droits coutumiers, les amenant à réduire les prêts ou à mettre en culture les jachères pour marquer leurs droits ;
  • de même, le conflit n’est pas une conséquence mécanique de la compétition. L’accès aux ressources est commandé par des normes sociales, qui régulent la compétition et les rapports de force. Dans bien des cas, les conflits ne résultent pas tant de la réalité objective de la pression sur les ressources, ou de la disparition des instances de régulation sous l’effet de cette pression, que de la pluralité des normes (droit local, droit de l’État, etc.) et des instances d’arbitrage (chefferie, administration, services techniques, etc.). Cette pluralité d’instances fait que les conflits ne peuvent guère trouver d’ici prévisible, qu’un arbitrage reconnu n’arrive pas à s’imposer;
  • enfin, les évolutions ne vont pas toujours dans le sens d’une insécurité croissante : de nouvelles formes de sécurisation, passant par des réseaux de clientèle, peuvent se mettre en place et se révéler relativement fonctionnelles. Au centre-ouest ivoirien par exemple, “ ces changements sont très loin de se conformer à la théorie standard de la transition d’un système communal à un régime de propriété privée sous l’effet rationalisateur de la législation officielle et de la marchandisation de la terre” (Chauveau, 1994 : 16).

Tout en partageant un certain nombre de constats empiriques avec les travaux issus des théories évolutionnistes, ces travaux mettent l’accent sur des facteurs différents pour décrire et expliquer les situations actuelles, et proposent une interprétation différente des dynamiques foncières, tant du point de vue des mécanismes en jeu que des trajectoires. Tout en reconnaissant l’existence et l’extension relative des transactions marchandes liées à la terre (la « marchandisation »), ils en contestent le caractère systématique et récusent une perspective exclusivement propriétariste : une situation de “ marchandisation imparfaite de la terre ” n’est pas nécessairement qu’une étape transitoire. Plus qu’à une évolution nécessaire et irréversible vers des droits exclusifs et aliénables, on assiste à une diversification des modes d’accès aux ressources, à l’apparition de nouvelles instances de régulation, à une création de nouveaux arrangements sociaux tentant de répondre aux enjeux actuels. Le développement de transactions monétaires sur la terre, sur certaines portions de l’espace ou certains types de ressources, peut aller de pair avec d’autres formes d’arrangements, de type clientélistes ou patrimoniaux.

Dans cette optique, la propriété privée n’est donc pas la seule façon de sécuriser l’accès à la terre. Elle peut être difficilement compatible avec des modes d’exploitation du milieu pour qui la flexibilité et/ou la mobilité est essentielle (pastoralisme, par exemple), ou même être source d’insécurité, chez des familles pauvres qui seraient obligées de vendre ou d’hypothéquer leur terre, créant un paysannat sans terre actuellement quasiment inexistant, ou chez les paysans qui voient leurs terres immatriculées par des élites urbaines qui sont seules à même d’utiliser à leur profit la législation. De plus, les expériences (au Kenya en particulier) montrent que la délivrance des titres ne suffit pas toujours à assurer une sécurité : devant la persistance des régulations coutumières, l’État a du faire marche arrière et considérer que le titre n’est pas une preuve suffisante de propriété, mais un des éléments sur lesquels s’appuie le juge en cas de conflit.

Plutôt que de privatisation, ces auteurs parlent de sécurisation : pour que les producteurs puissent investir, l’essentiel est qu’ils disposent de droits reconnus et stables, de leur point de vue, cette sécurisation pouvant passer par des formes multiples, dont la propriété privée n’est qu’une des possibilités. Si le décalage entre les règles coutumières et les pratiques sont accrues, si les instances de régulation sont multiples, la clarification des droits ne passe pas par leur réduction à un modèle unique de propriété privée, qui n’a guère de chances de s’imposer en dehors de contextes spécifiques (pas plus que par un pseudo-retour à une situation « traditionnelle » mythique, qui nierait les profondes évolutions des règles foncières), mais par la négociation, sous l’égide de l’État, de compromis sur des règles qui soient reconnues comme légitimes.

Plus qu’une intervention normative de l’État, la solution tient alors dans la mise en place de systèmes de négociation et d’arbitrage, accompagnant, en fonction des histoires locales, l’adaptation des droits. Fondée sur une description fine et rigoureuse des dynamiques à l’œuvre, cette approche est moins théorisée et surtout moins « prédictive » que les théories évolutionnistes, qui proposent à la fois une perspective à long terme et des axes de politique foncière.

4.       D’abord un choix politique

Tout en ayant une lecture différente des dynamiques actuelles et des transactions marchandes sur la terre, tout en s’opposant sur l’opportunité de politiques de privatisation et d’enregistrement des terres, la théorie de l’innovation institutionnelle induite et les approches néo-institutionnalistes considèrent ensemble que l’extension d’une appropriation privée de la terre (la transformation de la terre en bien marchand) est d’abord le fruit de processus historiques, et ne se décrète pas « par le haut ». Une politique de privatisation n’a de chances de réussir que dans des contextes spécifiques, où l’individualisation de droits a déjà atteint un degré important.

Les deux approches partagent également la conviction que la généralisation de la propriété privée au sens strict ne résulte pas de la seule évolution spontanée des systèmes fonciers locaux, mais ne peut résulter que d’une intervention volontariste de l’État, qui doit construire le cadre juridique et administratif (services des domaines et du cadastre) nécessaire. Il s’agit donc clairement d’un choix politique.

La construction d’un régime juridique de propriété privée demande un investissement lourd de l’État (service des cadastres, enregistrement de mutations, etc.) qu’il espère récupérer grâce aux gains de productivité en agriculture, via la fiscalité. La pertinence d’une politique de privatisation renvoie donc à des objectifs d’efficience économique, et se discute en fonction des modes d’exploitation du milieu, des conditions économiques de l’intensification agricole, et de sa faisabilité technique (du point de vue de l’État et des producteurs). La situation est donc fort différente d’un endroit à l’autre, selon l’enjeu économique de la terre, et le degré d’individualisation des droits. Les expériences de délivrances de titres à l’échelle nationale (au Kenya en particulier) montrent en effet que la “ fabrication de la propriété ” (Comby) à grande échelle peut se révéler une opération problématique, dont l’impact concret est très loin des effets attendus par la théorie évolutionniste (Platteau, 1996). Dès lors, dans le cadre d’un “ paradigme d’adaptation ” qui privilégie l’accompagnement de l’évolution des systèmes fonciers, la question est “ Can we identify circumstances in which systematic or sporadic titling and registration are still appropriate and cost-effective ? ” (Bruce et Migot-Adholla, 1994 : 261).

Les analyses néoinstitutionnalistes et socio-anthropologiques dessinent une autre approche, qui se fonde sur la reconnaissance de la diversité des modes d’appropriation et de gestion des ressources, et sur la spécificité des trajectoires régionales. Il s’agit, non plus de sortir du pluralisme juridique en tentant d’imposer un régime uniforme de propriété privée, mais de partir des réalités de terrain pour favoriser les adaptations, en mettant l’accent sur la construction d’instances, légitimes aux yeux des populations et reconnues par l’État, chargées de définir les règles et d’arbitrer les conflits. Encore en début d’expérimentation, les approches en termes de négociation patrimoniale s’appuient sur ces acquis très récents et tentent d’en construire une traduction opérationnelle. Leur mise en œuvre demande des innovations importantes, tant sur le plan juridique qu’institutionnel, et des savoir-faire nouveaux, en termes d’analyse socio-foncière, d’appui à la négociation, de construction institutionnelle, etc.

Bibliographie

Atwood D.A., 1990 « Land registration in Africa : the impact on agricultural production » World development 18(5) : 659-671

Bruce J.W. and Migot-Adholla S.E. eds., 1994, “ Searching for land tenure security ”, in Africa, Kendall/Hunt publishing compagny, 282 p.

Chauveau J.-P., 1994, “ Jeu foncier, institutions d’accès à la ressource et usage de la ressource ”, communication au colloque GIDIS-CI, Abidjan

Comby J., 1995, “ Comment fabriquer la propriété ? ”, in Etudes foncières n° 66.

Le Roy E., 1996 « La théorie des maîtrises foncières » in Le Roy et la dir. La sécurisation foncière en Afrique

Le Roy E., Karsenty A. et Bertrand A., 1996, “ La sécurisation foncière en Afrique ; pour une gestion viable des ressources renouvelables ”, Paris, Karthala, 388 p.

Ostrom E., 1990, “ Governing the commons ”, Cambridge, Cambridge University Press, 220 p.

Schlager E. et Ostrom E., 1992 « Property-rights regimes and natural resources : a conceptual analysis » Land economics, 68 (3) : 249-262

Platteau J.-Ph., 1993 Réforme agraire et ajustement structurel en Afrique subsaharienne : controverses et orientations, Etude FAO Développement économique et social 107, Rome, FAO, 350 p

Platteau J.-Ph., 1996, “ The evolutionnary theory of land rights as applied to sub-saharan Africa : a critical assesment ”, in Development and change, vol. 27, n° 1 : 29-86.

[1] Cette section s’inspire fortement de l’analyse détaillée qu’en fait Platteau, 1993.

[2] Bruce et Migot-Adholla (1994 : 2) soulignent ainsi que, bien que les systèmes coutumiers soient régulièrement accusés d’être inefficaces (restrictions à la circulation de la terre et à l’intégration dans les économies nationales et mondiales), “ il n’y avait jusqu’à présent aucune analyse empirique rigoureuse pour appuyer la validité de l’hypothèse d’une relation de causalité entre droits individuels sur la terre et gains de productivité, dans un contexte africain ” (p. 2).

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