(extrait de Lavigne Delville, P. et Diagne, D., 2023, « Dépossessions foncières, conflits de légalité et instrumentalisation du droit au Sénégal. Essai de caractérisation de la conflictualité foncière rurale et péri-urbaine », Géocarrefour [en ligne], vol 97 n° 4)

Les quatre conflits étudiés dans cet article reposent sur ces mécanismes différents. Dans le cas du Titre Bertin à Bambilor, il s’agit de la vente à bas prix par l’Etat de portions du titre foncier, occupées et appropriées par les villages, à des alliés politiques, qui les ont revendues à des promoteurs. Dans l’affaire Scac Afrique, le promoteur a vendu des maisons, sur la base d’une simple délibération communale, sans posséder les terrains où les construire et l’affairisme immobilier qui a spolié des centaines de familles traduit les liens politiques complexes entre promoteurs privés et Etat. A Boukhou, c’est une concurrence entre projets étatiques et projets communaux de lotissements de luxe, sur des forêts déclassées que les villageois réclament pour les besoins d’expansion du village. Le conflit de Ndingler, quant à lui, résulte de l’obtention, par un proche du pouvoir, d’un titre foncier sur un terrain contesté, suite à une délibération communale sur un terrain qui ne relève apparemment pas de son territoire.

Les modalités de changement de statut juridique des terres, au cœur des conflits

Au-delà de leur contexte et de leur histoire spécifique, ces quatre conflits permettent d’identifier les principaux facteurs qui, de façon structurelle, produisent et reproduisent les conflits en créant des des opportunités de manipulation de la pluralité des normes et de malversations, lesquelles aboutissent à des dépossessions, légales ou non. La spéculation foncière et l’instrumentalisation de la loi ne sont pas une spécificité du Sénégal, mais ces conflits y prennent une forme particulière, du fait de la Loi sur le domaine national. En effet, avec elle, ce pays a en partie rompu avec le legs colonial qui organise un dualisme juridique entre les terrains immatriculés et les autres, auquel l’accès au droit écrit est en pratique interdit[1]. Sans remettre en cause l’immatriculation foncière, la loi sur le domaine national en limite le développement, et institue une catégorie juridique originale, « détenue par l’Etat » et non pas contrôlés directement par lui, qui regroupe les terrains non immatriculés. Il en confie la gestion aux communes et permet aux membres de ces communes – et en pratique aussi à des acteurs externes – de disposer d’un document légal, « l’affectation ».

Même si elle porte officiellement sur de simples droits d’usage – les droits coutumiers sont censé être abolis – , l’affectation sert en pratique à attester une « propriété » locale, et aussi à légaliser des achats de terrains ou de lots d’habitation, achats officiellement illégaux mais fréquents et qui suivent des procédures largement institutionnalisées. Dès lors, le « légitime » aux yeux des acteurs locaux englobe l’ensemble des droits détenus par les acteurs selon les normes locales, qu’ils proviennent d’héritage ou d’achats, qu’ils soient « coutumiers » et « informels » ou objets d’affectations par les communes, et donc légaux et « formels ». Inversement, les menaces sur les droits légitimes – du point de vue local – proviennent ainsi de deux sources différentes de légalité : celle de l’immatriculation, qui aboutit à la création de titres fonciers au nom de l’Etat puis à des baux détenus par les investisseurs, sur les terres possédées, mais aussi parfois celle de la Loi sur le domaine national qui autorise en pratique[2] les élus communaux à octroyer des terrains à des investisseurs externes, au détriment des habitants, par exemple pour de l’agrobusiness (Ndingler) ou des lotissements auxquels les habitants n’auront pas accès (Boukhou, Mbomboye).

Figure 1. Les mutations domaniales au cœur des conflits étudiés
(source : auteurs, sur la base du schéma des mutations domaniales
de Caverivière et Debene (1988: 139)).

Dans chacun des cas étudiés ici, on trouve au cœur du conflit un changement de statut juridique des terres (ce que les juristes appellent une « mutation domaniale ») entre domaine national, domaine public et domaine privé de l’Etat, domaine des particuliers. Le schéma des mutations domaniales proposé par M.Caverivière et M.Debène (1988 : 139) dans leur étude du droit foncier sénégalais permet de l’illustrer (fig.1).

Alors que les investisseurs arguent de la supériorité juridique de leurs droits, dérivés d’une immatriculation, les habitants les contestent au nom de droits historiques sur la zone ou du fait qu’ils disposent de documents légaux – des affectations par les communes – sur des terres héritées ou achetées, et mettent en avant le besoin de préserver l’avenir des jeunes du village et leur accès aux terres et au logement. Ces conflits se révèlent souvent lorsque, face au démarrage de travaux ou à des ordres de déguerpissement, les habitants découvrent que leurs terres ont à leur insu immatriculées dans le domaine privé de l’Etat[3].

A Boukhou, le conflit oppose principalement les habitants du village à la mairie de Diass, qui a octroyé des terres issues du déclassement à un promoteur pour un projet dont ils ne bénéficieront pas. Mais les trois autres conflits examinés opposent des occupants du domaine national – bénéficiant ou non d’une affectation – à un ou des détenteurs de bail ou de titre octroyés par l’Etat, sur la base ou non d’affectation préalable par la commune. Alors que, dans la logique du « socialisme africain » promu à l’Indépendance par le président Léopold Sedar Senghor et son premier ministre Mamadou Dia, la loi sur le domaine national encadrait fortement les « mutations domaniales », et concentrait celles qui existaient vers le domaine privé de l’Etat (ce que montre clairement la figure 2, A), les pratiques actuelles (fig. 2, B) font de l’immatriculation au nom de l’Etat une étape vers différents types de droits privés, au détriment principalement du domaine national.

Fig. 2. Les mutations domaniales, en théorie et en pratiques

Nous proposons ci-dessous un cadre analytique permettant de rendre compte de ces modalités de mutations domaniales et de leur rôle dans les conflits, au carrefour de trois grands facteurs : 1/ une situation structurelle de pluralité des normes incomplètement régulée ; 2/ des vides juridiques et un non-respect quasi-systématique du droit en particulier sur les conversions de statut juridique des terres ; et enfin 3/ une forte politisation des dossiers fonciers, où la proximité au pouvoir est une condition pour que les dossiers avancent.

Titre versus affectation :de possibles superpositions de droits

En théorie, on l’a vu, les espaces relevant du domaine national, du domaine de l’Etat et de la propriété privée sont bien définis sur le papier. Les conditions et modalités de passage d’un régime juridique à un autre sont-elles-aussi  spécifiées (Caverivière et Debene, 1988, pp. 137 ss). La loi sur le domaine national limite fortement le périmètre de l’appropriation privée et protège les terres rurales du marché et de la spéculation : les ruraux n’ont qu’un droit d’usage, non cessible ; les terres du domaine national ne peuvent être immatriculées qu’au nom de l’Etat et pour cause d’utilité publique. En pratique, cependant, les frontières entre domaine national et domaine privé de l’Etat, et même celles avec les terres immatriculées au nom des particuliers, sont largement plus floues (Faye, 2008), d’autant qu’elles ne sont pas cartographiées et que les élus communaux n’ont souvent pas connaissance des titres fonciers existants sur leur territoire de leur commune. Il peut donc y avoir superposition de droits sur un même espace (plusieurs affectations, une affectation et un titre foncier, y compris parfois plusieurs titres fonciers). Certains conflits (comme le titre Bertin ci-dessus, mais il en existe d’autres) mettent en jeu des détenteurs de titres fonciers coloniaux pratiquement oubliés sur des terres qui sont occupées et habitées, parfois de longue date, gérées en pratique comme si elles relevaient du domaine national et qui ont été objet d’affectations.

Vides juridiques et non-respect du droit dans les conversions de statut juridique des terres

Mais les conflits ne découlent pas seulement de la coexistence du domaine national et du domaine de l’Etat. Ils sont aussi le produit d’un « inachèvement juridique » (Ouattara, 2010) et de vides juridiques anciens, que l’Etat n’a jamais cru bon de combler. Du côté des vides juridiques, seuls les « membres de la communauté rurale » peuvent en théorie bénéficier d’affectation de droits d’usage, mais qui est membre n’a jamais été défini. Bien plus, le terme n’a pas été revu lors de la transformation des communautés rurales en commune, dont on peut être citoyen, résident, électeur, mais où la notion de « membre » n’a pas de sens. Plus grave, l’absence de support cartographique – pourtant prévu dans la loi de 1964 – empêche les communes de maîtriser le territoire qu’elles gèrent et la localisation des affectations réalisées, ce qui a une lourde responsabilité dans la confusion actuelle[4]. Du côté des titres fonciers, l’absence de prescription extinctive[5] rend quasiment impossible de solder des immatriculations anciennes, ne laissant d’autre possibilité qu’une coûteuse expropriation par l’Etat pour indemniser le détenteur du titre. Les vides juridiques concernent aussi la rareté des actualisations du barème de cession de terres du domaine privé de l’Etat, qui permet aux bénéficiaires d’acheter des terrains de l’Etat à un prix dérisoire et de bénéficier ainsi d’une rente énorme : malgré la flambée des prix de la terre, le barème de 1987 n’a été revu qu’en 2010, et pas depuis.

A côté de ces vides juridiques, on observe de nombreuses pratiques en marge de la loi, ou carrément illégales, mais largement routinisées. Une affectation doit prendre en compte la capacité du demandeur à exploiter le terrain avec l’aide de sa famille, sans recours à de la main-d’œuvre salariée : ce n’est clairement pas le cas de l’agrobusiness ou de promoteurs qui ne devrait donc pas pouvoir bénéficier d’affectation. Formellement, toute transaction est interdite sur le domaine national, et tout achat de terre est illégal. Cet interdit est contourné par des « cessions de peines et soins » censées ne compenser que les investissements réalisés, et par une affectation par la commune du terrain acheté au nom du nouveau détenteur de la parcelle, ce qui revient à légaliser une vente illégale. Il arrive que des décisions d’affectations soient faites sans délibération en conseil municipal (Boukhou), ou dépassant leur ressort territorial (Ndingler).

De leur côté, les investisseurs urbains cherchent fréquemment à transformer leur affectation en bail de longue durée voire en titre foncier, auprès de l’administration foncière, comme dans le cas de Ndingler. Celle-ci enclenche l’immatriculation au nom de l’Etat, sans respect de la clause d’utilité publique normalement nécessaire (hors projets de lotissements en zones urbaines[6]) ou sur base d’enquêtes biaisées et sans réelle discussion de ce caractère d’utilité (Faye, 2008 : 9)[7]. L’administration foncière (le service des impôts et domaines) instruit fréquemment les demandes qui leur arrivent sans l’accord des communes, et même souvent sans les informer. Bien qu’elle suive des procédures largement admises, la délivrance de baux sur des terres agricoles est ainsi fréquemment doublement discutable. L’accès réservé aux membres de la commune, l’interdiction des ventes et l’immatriculation réservée au nom de l’Etat pour cause d’utilité publique – sont les trois verrous censés protéger le domaine national des spoliations d’une part, et limiter l’expansion de la propriété privée d’autre part. Ils ont été levés en pratique sans que de nouvelles régulations aient été mises en place. Les titres ainsi obtenus étant inattaquables ou presque, celui qui a réussi à en obtenir un, frauduleusement ou même selon les procédures habituelles mais aux dépens des occupants légitimes, gagne quasi systématiquement devant les tribunaux. L’inopposabilité du titre foncier devient ainsi une prime au coup de force légalisé, comme à Bambilor (titre Bertin) et Ndingler.  

Politisation et abus de pouvoir : les procédures au service du pouvoir et de ses alliés

Ces vides juridiques anciens et ces pratiques illégales entérinées ou mise en œuvre de façon routinière par l’administration foncière témoignent d’une absence de volonté de l’Etat de traiter ces sources de conflits et de spoliation. Ils favorisent en effet les stratégies d’accumulation foncière des élites politiques et de distribution clientéliste de terrains ou de situations de rente à leurs alliés. Ils permettent une gestion politisée du foncier, illustrée de façon claire par le cas du titre Bertin, où les intermédiaires ayant acheté les terrains à l’Etat ont bénéficié d’un enrichissement rapide, ou a contrario celui de Scac Afrique : selon son directeur[8], réputé proche du président Wade[9], ses démarches pour obtenir un bail sur les terres négociées à Mbomboye ont été bloquées après l’arrivée au pouvoir de Macky Sall, alors que le maire de la commune concernée, également ministre du Tourisme, a eu rapidement 400 ha dans le même village pour sa propre opération immobilière, inscrite dans le Plan Sénégal Emergent du Président[10].

Ces vides et pratiques permettent également un enrichissement des agents de l’Etat :  tous les témoignages convergent pour confirmer que tant les agents de l’administration territoriale (préfets, gouverneurs) que de l’administration foncière bénéficient de parcelles dans les lotissements réalisés, en échange de leur contribution à l’avancée du dossier. Ces vides juridiques sont exploités de la même façon par les élus locaux et les techniciens communaux qui, à leur niveau, utilisent également leurs prérogatives foncières sur le domaine national au service de leur position politique et de leur enrichissement personnel, en accordant préférentiellement les affectations aux acteurs externes, en affectant les parcelles loties à leur clientèle et en en vendant une partie, etc.

Loin de l’opposition entre administration centrale et élus locaux, mise en avant dans les joutes oratoires sur le foncier[11], ce qui se joue est un jeu complexe d’alliances et de concurrences pour le pouvoir d’affecter les terres et pour les bénéfices à en tirer. L’ensemble de la gouvernance foncière, étatique comme communale, repose sur un mélange de pratiques formelles et informelles, légales et illégales. Tandis qu’un anciendirecteur du cadastre mis en cause par la justice pour malversations sur le foncier pouvait déclarer en 2015 « tous ceux qui sont passés à la tête de cette direction du Cadastre sont devenus milliardaires »[12], le maire de Yenne, commune littorale de la banlieue de Dakar, expliquait en 2016 que « la voie la plus rapide pour s’enrichir, c’est de disposer de l’assiette foncière »[13]. Bref, la « promotion de la confusion » (Piermay, 1987) est une stratégie partagée, et « la confusion et la non-application des réglementations foncières ne sont donc pas simplement des accidents ou des imperfections regrettables, et elles ne jouent pas un rôle négatif pour tout le monde » (Mathieu, 1996, p. 56).

Bibliographie

Caverivière M., Debene M., 1988. Le droit foncier sénégalais, Paris, Berger-Levrault.

Diop D., Timera A.S., 2018. Diamniadio: naissance d’une nouvelle ville: enjeux et défis d’une gouvernance durable, Dakar, L’Harmattan/Sénégal.

Faye J., 2008. Foncier et Décentralisation: L’expérience du Sénégal, IIED.

Mathieu P., 1996. Pratiques informelles, gestion de la confusion et invention du foncier en Afrique, in De Villers G. (Ed^.), Phénomènes informels et dynamiques culturelles en Afrique, Paris, Cedaf-L’Harmattan, 64-87.

Ouattara B.F., 2010, L’inachèvement juridique et institutionnel et ses conséquences sur le développement, Etudes RECIT, Ouagadougou, Laboratoire Citoyennetés.

Piermay J.-L., 1987. Le détournement d’espace : corruption et stratégies de détournement dans les pratiques foncières urbaines en Afrique Centrale, in Ganne B., Haeringer P. (Ed^.), Formes parallèles de régulations urbaines, Bron, Université de Lyon 2, 3-23, http://www.documentation.ird.fr/hor/fdi:25294.

Sy J.H., Diallo M.A., Kane P.S., 2008, Le domaine public maritime de Dakar : élites, pouvoir et impunité, Dakar, Aide Transparence.

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[1] Les recherches sur le foncier en Afrique mettent classiquement en évidence le dualisme juridique issu de la colonisation entre le légal (la législation foncière qui reconnaît seulement le titre foncier comme preuve de droit, maintient les droits coutumiers dans l’informalité, et incorpore les terrains non immatriculés dans le domaine privé de l’Etat), et la coutume (qui continue à gérer les terrains non immatriculés en milieu rural, selon des règles orales) et incarne la légitimité aux yeux de la population.

[2] Jusqu’au décret de décembre 2022, l’affectation ne peut être réalisée qu’au bénéficie d’un membre de la communauté rurale (devenue commune) ou d’un groupement de membres, pour une exploitation directe et personnelle. Une entreprise agricole ne pouvait donc légalement en bénéficier.

[3] D’autres conflits, non étudiés ici faute de place, portent sur les pôles urbains comme celui de Diamniadio (Diop et Timera, 2018) et sur le domaine public et en particulier les autorisations de construire sur le littoral, normalement protégé en tant que domaine public maritime (Sy et al., 2008).

[4] Certaines communes se sont dotées de systèmes d’information géographique pour tenter d’y faire face. Des projets de développement ont tenté, avec des succès mitigés, de mettre en place des systèmes d’information foncière dans le delta du Sénégal.

[5] C’est-à-dire d’extinction des droits fonciers lorsque le propriétaire a disparu ou ne se manifeste pas pendant un délai donné, souvent de 20 ou 30 ans. Il existe une procédure de mise en curatelle des biens abandonnés, complexe et en pratique pas utilisée. Entretien, Samba Sarr, cabinet CISIF.

[6] Les projets de lotissements sont considérés comme étant de facto d’utilité publique, ce qui pouvait peut-être se justifier lorsque l’Etat contrôlait les lotissements, mais pose un réel problème dans un contexte de développement de la promotion privée.

[7] Confirmé par divers entretiens avec des cadres de l’administration foncière.

[8] Le groupe immobilier Scac Afrique dit non à l’Etat, communiqué de Salomon Butcho, 09/09/2015, seneweb.com

[9] Affaire Scac Afrique : Les faits d’armes de Salomon Mbutcho, un escroc parrainé par le président Wade, qui crie à de l’injustice. 01/11/2019, dakaractu.com

[10] Foncier à Notto Diobass- Blocage de dossier, concurrence déloyale, iniquité de traitement, pratiques nébuleuses…: La démarche du Maire, Alioune Sarr, contestée, 1/12/2019, https://www.vipeoples.net/

[11] Ainsi, la passe d’arme, lors des journées nationales de la décentralisation d’octobre 2020, entre le Président Macky Sall, accusant les maires de dilapider les terres, et son frère Aliou, président de l’association des maires du Sénégal, qui met en cause l’administration foncière. https://lequotidien.sn/divergences-entre-macky-et-aliou-sur-les-litiges-fonciers-sall-echanges/

[12] Tahibou Ndiaye : « Tous ceux qui sont passés à la tête de cette direction du Cadastre sont devenus milliardaires », 2/06/2015, seneweb.com

[13] Gorgui Ciss ‘’Le foncier est la voie la plus rapide pour s’enrichir’’, 23/07/2016, enqueteplus.com.

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