La question des dynamiques et contradictions qui traversent les organisations de la société civile au Niger est loin d’être épuisée. J’apporte certains éclairages dans un ouvrage à paraître (Lavigne Delville, à paraître)[1]. Quelques thèmes (évidemment non exhaustifs) qui pourraient faire l’objet de projets de recherche, éclairant de façon plus approfondie la question des sociétés civiles réelles au Niger, et alimenter des lieux de réflexion et de débat, au sein de la société civile comme entre elle, l’Etat et les bailleurs de fonds.

Trajectoires des leaders, trajectoires des organisations

Le renforcement des organisations de la société civile est un leitmotiv. Mais ce terme est utilisé de façon rhétorique, sans guère de vision de ce qui permet un renforcement effectif, ce qui permet à une organisation de faire un saut qualitatif, dans son projet politique, dans son organisation, dans son inscription institutionnelle. Rares sont les recherches décrivant, de façon systématique, l’histoire des organisations, leur processus d’émergence, la façon dont elles ont ou non réussi à se développer et se consolider institutionnellement, la façon dont elles ont surmonté ou non les différentes crises qui ont jalonné leur existence. Réaliser des monographies d’une série d’organisations ayant connu des fortunes diverses, dans des secteurs variés, serait pourtant une façon de dépasser les clichés, et d’analyser de façon empirique les facteurs qui ont motivé la création de l’organisation, et ceux qui ont favorisé ou freiné son développement et son institutionnalisation. On y lirait le rôle des motivations initiales et du parcours des fondateurs, l’importance des réseaux sociaux et des partenariats, les éventuelles recompositions du leadership, l’influence des financements obtenus ou non selon leur période dans l’histoire de l’organisation et leur modalités, la gestion des dynamiques collectives internes, la façon dont des seuils, des blocages ou des conflits ont pu ou non être dépassés. On y lirait les évolutions du projet initial, les éventuelles stratégies de gestion de l’extraversion, la façon d’organiser les activités et de répartir entre les membres l’accès aux opportunités d’activité et aux avantages financiers liés aux financements. On y lirait de façon concrète l’impact des différentes sortes d’appui et de « renforcement de capacités » dont l’organisation et ses membres ont pu bénéficier.

De telles biographies des organisations seraient évidemment étroitement liées aux biographies de leurs fondateurs et de leurs membres. En fonction des secteurs et des organisations, le profil sociologique des fondateurs sera sans doute différent, permettant d’avancer dans une sociologie du personnel associatif, mettant à jour des trajectoires antérieures plus militantes ou plus professionnelles, avec une succession de postes, entre journalisme et associations militantes, d’un côté, entre fonction publique, Ong nationales, postes de contractuel dans des projets, etc. de l’autre. En particulier la diversité des parcours des leaders syndicaux lycéens et étudiants et la place de l’engagement associatif serait intéressant à systématiser. On analyserait aussi la diversité des activités menées, successivement ou simultanément, par les responsables associatifs, et en particulier les combinaisons d’activités (fonction publique, consultation, entrepreneur, responsable d’Ong) et le cumul des responsabilités associatives, éclairant la place des revenus tirés des associations dans le revenu des responsables, et les causes et implications du cumul de responsabilités. Les trajectoires ultérieures des membres seraient aussi révélatrices des carrières rendues possibles par l’investissement associatif, entre ceux qui restent (par choix ou par contraintes) dans les organisations nationales, et ceux qui choisissent (par choix ou pour sécuriser leur position professionnelle) de rejoindre l’Etat, des Ong ou des institutions internationales.

Croiser ces deux types de trajectoire, en analysant plusieurs secteurs différents de la société civile, est sans doute une condition pour sortir de l’impression de « nébuleuse » et arriver à construire une image plus claire des dynamiques en cours.

Modes de gouvernance interne, leadership, membership

Identification des associations à leur fondateur, personnalisation du pouvoir, absence de démocratie interne, opacité de gestion… : les critiques sur le fonctionnement interne des organisations sont multiples.

Une telle personnalisation du pouvoir est, dans les contextes africains, aisément imputée à l’absence d’individualisation de la société, aux conceptions locales du pouvoir. De fait, les associations sont enchâssées dans la société, et n’ont aucune raison de fonctionner radicalement différemment. L’importance des réseaux ethno-régionalistes, familiaux, professionnels, les inégalités de statut social, les liens clientélistes au patron susceptible de redistribuer des ressources et/ou de donner accès à des opportunités, traversent évidemment les associations, y compris celles qui cherchent, de façon volontaristes, à y échapper. Mais enchâssement ne veut pas dire soumission intégrale. La façon dont les rapports sociaux de la société globale se traduisent dans le fonctionnement de l’association dépend de la stratégie des leaders, et de leur projet fondateur. Certains mettent justement en place des modes de gouvernance, des règles du jeu, afin de réguler ou tenter de contrer ces logiques. Le degré d’institutionnalisation d’une organisation se lit aussi à la place que prennent les règles formelles dans la régulation du fonctionnement interne.

Par ailleurs, pas plus que pour les pouvoirs locaux au village, les modes de gouvernance internes aux associations (autrement dit la façon d’exercer le pouvoir) n’est la simple décalque des conceptions « traditionnelles » du pouvoir. En pratique, dans les associations comme ailleurs, l’exercice du pouvoir emprunte, à des degrés variés, à différents « modes locaux de gouvernance » (Olivier de Sardan, 2009) qui se sont historiquement constitués, le « mode chefferial », le mode « bureaucratique », le mode « syndical » et le mode associatif, lequel n’est qu’une des références au sein des répertoires de gouvernance à disposition des acteurs et sans doute pas la principale.

Ajoutons enfin que ce mode associatif, postulant l’égalité des membres de l’AG, la transparence financière interne, l’élection libre comme mode de désignation des responsables, la remise en jeu régulière des mandats, n’est pas généralisée dans le secteur associatif dans les pays industrialisés. De même pour la rationalisation du fonctionnement interne au sein des entreprises :

Une nouvelle organisation se fonde généralement sur une mission, quelques ressources et un leader (…) cela confère habituellement au leader fondateur un grand pouvoir personnel : les autres doivent se référer à lui en ce qui concerne la construction de l’organisation. De plus, les nouvelles organisations tendent à attirer des leaders très forts, de ces gens qui préfèrent « être leur propre maître », loin de toutes les pressions de la bureaucratie des organisations établies. Bon nombre de jeunes organisations conservent la forme entrepreneuriale aussi longtemps que leur fondateur reste à leur tête. (Mintzberg, 1990: 502-503).

Dans les organisations fondées par un leader charismatique, la « normalisation » du fonctionnement interne est souvent une seconde étape, après le départ ou la disparition du fondateur.

Une analyse comparative de la gouvernance des associations (Hoarau et Laville, 2008), sur un échantillon assez large et variable, permettrait de caractériser les différentes combinatoires de ces idéaux-types, leurs liens avec l’histoire et la trajectoire des organisations en question, de même que la façon dont elle est perçue, acceptée, contestée, par les membres. Ce serait une façon d’interroger empiriquement la question de l’institutionnalisation des organisations et du rôle des statuts et règlements intérieurs pour réguler les rapports entre les membres et l’exercice du pouvoir.

Pour cela, il faudra aussi interroger la notion de « membre » d’une association, la signification sociale de cette catégorie, et élucider les différents statuts sociaux concrets rencontrés : fondateurs, membres, associés, volontaires, etc. Si certaines organisations se fondent sur un noyau de personnes (les « fondateurs ») partageant les responsabilités et gérant collectivement l’association, dans de nombreuses organisations, les membres (fondateurs ou non) sont dans des rapports familiaux ou de clientèle avec le fondateur ou le président et ne contestent pas son pouvoir sur « son » association dès lors qu’il redistribue les avantages tirés ou les opportunités de postes. L’analyse des conflits, de leurs trajectoires et de leurs issues est aussi une dimension importante. Il semble que, lorsqu’il y a conflit ou contestation, les stratégies de « loyalty » (je reste et tais mes désaccords par loyauté avec le leader, ou parce que j’ai besoin de rester dans sa clientèle) ou « d’exit » (je quitte) sont plus fréquentes que les stratégies de « voice » visant à contester ouvertement et à tenter de transformer les modes de fonctionnement[2]. L’effritement progressif du fonctionnement des associations par désintérêt des membres, d’une part, le départ d’une partie des membres suite à un conflit, pour fonder une nouvelle organisation, d’autre part, semblent des modes fréquents de résolution des conflits, stratégies d’exit qui ne favorisent pas l’évolution des pratiques internes et les processus d’institutionnalisation.

Rapports à l’Etat, politisation, mobilisations sociales

Sous des modalités variables selon les périodes, les organisations de la société civile (syndicats en première ligne évidemment) ont constitué une base importante de mobilisation sociale et politique, jouant un rôle déterminant à plusieurs moments clés de la vie politique nigérienne : la mise en cause de l’ajustement et revendication démocratique, la Conférence nationale, la Coalition Equité/Qualité contre la Vie Chère, le Tazartché. Comme on l’a souligné, la contestation de l’ajustement structurel et la Conférence nationale ont été une matrice fondamentale, qui a vu l’émergence de nombreux militants scolaires et étudiants que l’on retrouvera ensuite dans les médias et dans les organisations de la société civile, en particulier les plus politisées, et en particulier les deux moments ultérieurs de mobilisation, dans des rapports complexes d’alliance et d’opposition. Cette question est une de celles qui a le plus fait l‘objet de recherches (Gazibo, 1998; 2007; Azizou, 2010; Bonnecase, 2010; Maccatory, Oumarou et Poncelet, 2010; Tidjani Alou, 2012). Mais l’histoire de la Coalition reste largement à faire, de même que l’analyse des luttes pro et anti-Tazartché. Les formes de mobilisation, les stratégies d’alliance et de médiatisation, les liens entre militantisme associatif et médias, les rapports entre organisations, partis politiques, syndicats et médias, dans ces différents événements, les rapports entre Etat et organisations, les modes de cooptation et d’instrumentalisation des leaders associatifs par l’Etat (et les partis politiques), les alliances et conflits entre leaders, l’impact de l’aide, mériteraient une analyse plus complète en termes de sociologie politique, alimentant les débats sur les processus de démocratisation, les formes de mobilisation sociale en Afrique.

Associations et action publique : les rapports entre associations et Etat dans la définition des politiques et dans la production des biens et services collectifs

Le discours dominant insiste sur la contribution de la société civile aux politiques publiques, au double niveau de la définition des politiques et de leur mise en œuvre. De nombreuses organisations affirment jouer ce rôle, à travers mobilisations et plaidoyers, participations aux ateliers, actions de formation et réalisations sur le terrain. Pour autant, cette complémentarité ne va pas de soi. Elle se heurte aux logiques de concurrence entre Etat et associations, pour la décision et pour le contrôle des ressources. Le leitmotiv sur la participation de la société civile aux politiques publiques se concrétise à travers les multiples invitations à des ateliers et séminaires, mais leur impact concret reste à analyser, à la fois parce que les modalités de cette « participation » sont souvent verrouillées par différentes stratégies classiques (sélection des invités en privilégiant les associations amies, information tardive, envoi tardif des documents, absence de contre-rendu actant des points de vue, etc.). Et parce que les compétences supposées ne sont pas toujours là. Etat et bailleurs de fonds favorisent la participation d’une société civile prestataire, acquise aux principes libéraux, marginalisant les points de vue contestataires.

Il y a pour autant des exemples où, par lobbying, mobilisations, capacité de propositions, des organisations de la société civile ont pu peser. Contestation, médiatisation et mobilisations d’un côté, négociation experte de l’autre, sont deux moyens différents, parfois complémentaires d’influer sur les politiques publiques. Les organisations faisant de la prestation de services ne perdent pas nécessairement toute capacité critique et peuvent développer à travers leur pratique une expertise, une légitimité et une connaissance des acteurs utiles pour influer sur les choix d’orientations des politiques, ou sur les modalités de mise en œuvre.

Analyser, sur quelques cas concrets sélectionnés, la façon dont des politiques publiques (ou des segments de politique), au niveau de leurs options ou de leurs dispositifs de mise en œuvre, ont été définies, négociée, imposées, au sein de jeux d’acteurs complexes mobilisant acteurs étatiques, acteurs associatifs ou privés nationaux, bailleurs de fonds, consultants, chercheurs, Ong internationales, est une façon d’ouvrir la boîte noire de la production des politiques publiques et d’analyser empiriquement les rapports entre acteurs, les formes d’influence et d’instrumentalisation, les rapports de pouvoir qui s’y jouent, et à partir de là avancer dans la compréhension empirique du rôle des acteurs de la société civile et des modalités de leur influence ou de leur absence d’influence.

A l’échelle locale, la question de la contribution des acteurs de la société civile à l’action publique se pose en des termes finalement assez voisins. Comme le montrent les travaux du LASDEL (Olivier de Sardan, Abdelkader, Diarra et al., 2011), la production des biens et services collectifs (sécurité, santé, éducation, etc.) est pris en charge par une diversité d’acteurs, publics, privés, associatifs, coutumiers, néo-coutumiers, dans des rapports divers de complémentarité, de concurrence, d’évitement. Les Ong et les organisations fédératives prennent en charge des fonctions qui relèvent de services de base, ou cherchent à appuyer de tels services. Elles reprennent parfois des fonctions dont l’Etat a dû se désengager, elles mettent parfois en place de nouveaux services. Nombreuses sont celles qui affirment appuyer la décentralisation, dans des rapports parfois ambigus à ces collectivités locales. Pour certains, les Ong se substituent à l’Etat, dans une « ONGisation » (Hearn, 1998; Fichtner, 2012) problématique. Pour d’autres, elles contribuent à construire une action publique renouvelée, plus « participative », et de nouveaux rapports entre collectivités territoriales, administration publique et organisations locales.

Du fait de la prégnance des financements externes et de la faiblesse des capacités de coordination, l’action publique dans les pays sous régime d’aide est globalement fragmentée, en mosaïque, avec des zones sur-aidées et d’autres délaissées, et de fréquentes superpositions et concurrences entre acteurs. Souvent, cette multiplication d’acteurs aboutit à des confrontations, des conflits, une gestion « disputée » (Dorier-Apprill et Meynet, 2005), d’autant qu’aux débats sur les conceptions des services collectifs s’ajoute une vive concurrence pour les ressources. Pour autant, on ne peut considérer que la diversification des acteurs de l’action publique produit nécessairement de la désorganisation. Comme on l’a signalé, il existe des cas où des Ong contribuent à faire émerger des organisations locales productrices de services, à faire évoluer les rapports entre acteurs publics et privés vers une plus grande coordination et une meilleure qualité des services proposés. Il est donc intéressant d’analyser, en termes empiriques, la façon dont se positionnent les organisations de la société civile (qu’elles soient prestataires ou de plaidoyer) dans l’espace local, leur ancrage dans cet espace, leurs relations avec les autres acteurs dans un paysage plus ou moins complexes et contradictoire, et finalement la résultante de ces interactions, en termes de coordination et de mise en cohérence, d’une part, de pertinence et d’efficacité pour les populations d’autre part.

A ces deux niveaux, il s’agit de s’interroger sur l’action des acteurs de la société civile en termes d’action publique, en considérant celle-ci comme « la construction et la qualification des problèmes collectifs par une société, problèmes qu’elle délègue ou non à une ou plusieurs autorités publiques, en tout mais aussi en partie, ainsi que comme l’élaboration de réponses, de contenus et de processus pour les traiter » Thoenig (1998: 47), En sociologie politique, ce terme d’action publique vise à rendre compte du fait que, depuis le tournant néo-libéral, les politiques publiques des pays industrialisés ne sont plus un monopole étatique (ce qu’elles n’avaient d’ailleurs jamais complètement été en pratique), mais sont de façon croissante et valorisée co-produites, dans des jeux d’acteurs complexes, entre autorités publiques, acteurs privés et associatifs, à diverses échelles spatiales. Négociation du sens, problèmes de coordination, contractualisation (Gaudin, 1999), deviennent dès lors des questions clés, pour analyser la production et la mise en œuvre de politiques publiques complexes, multi-acteurs et multi-niveaux. Mais la « démographie galopante des acteurs de l’action publique » (Massardier, 2003: 76) accroît les problèmes de coordination et de mise en cohérence, accroît la négociabilité et la fragilité des actions. « L’accord se fait aujourd’hui sur le constat d’une société fragmentée, aux relations complexes (multi-niveaux) qui serait devenue de plus en plus difficile à gouverner sur un mode autoritaire et centralisé » (Lascoumes et Le Galès, 2007: 21) et certains auteurs parlent même d’une ingouvernabilité croissante des sociétés industrialisées.

Une telle perspective d’action publique multi-acteurs et pluri-niveaux vaut largement pour le Niger (et plus généralement les pays dépendants de l’aide), où l’Etat n’a en pratique jamais eu le monopole de l’intervention, où les acteurs internationaux jouent des rôles importants, et où l’effervescence associative, d’un côté, la décentralisation administrative, de l’autre, multiplient les acteurs de l’action publique.

Analyser les actions des associations dans une perspective d’action publique permet ainsi de s’interroger empiriquement sur leur positionnement, leurs rapports aux populations et aux autres acteurs de l’action public et sur le type de « gouvernance quotidienne » (Blundo et Le Meur, 2009) qui émerge de ces interactions, dans un contexte de défaillances institutionnelles récurrentes, où les problèmes de régulation sont aggravés du fait de la dépendance de tous ces acteurs aux financements extérieurs, de l’autonomie relative des Ong et des projets par rapport aux Etats, de la faiblesse de la capacité de régulation d’Etats eux-mêmes fragilisés par l’ajustement structurel. Ce qui est une condition pour discuter en profondeur la question de l’impact institutionnel des OSC.

Références

Azizou G. A., 2010, « Niger: la société civile face au » tazartché » », Alternatives Sud, vol 17 n° 4, pp. 119-128.

Blundo G. et Le Meur P.-Y., 2009, The governance of daily life in Africa: ethnographic explorations of public and collective services, Brill Academic Pub.

Bonnecase V., 2010, « Faim et mobilisations sociales au Niger dans les années 1970 et 1980 : une éthique de la subsistance ? », Genèses, vol 81 n° 4, pp. 5-24.

Dorier-Apprill E. et Meynet C., 2005, « Les ONG: acteurs d’une «gestion disputée» des services de base dans les villes africaines ? », Autrepart, n° 35, pp. 19-37.

Fichtner S., 2012, The NGOisation of Education: Case Studies from Benin, Coll. Mainzer Beiträge zur Afrikaforschung, Rüdiger Köppe.

Gaudin J. P., 1999, Gouverner par contrat: l’action publique en question, Presses de sciences po Paris.

Gazibo M., 1998, « Gloire et misères du mouvement syndical nigérien », Politique africaine, vol 69, pp. 126-134.

Gazibo M., 2007, « Mobilisations citoyennes et émergence d’un espace public au Niger depuis 1990 », Sociologie et Sociétés, vol 39 n° 2, pp. 19-37.

Hearn J., 1998, « The ‘NGOisation’of Kenyan society: USAID & the restructuring of health care », Review of African political economy, vol 25 n° 75, pp. 89-100.

Hirschman A. O., 1970, Exit, voice, and loyalty: Responses to decline in firms, organizations, and states, Cambridge, Mass, Harvard University Press.

Hoarau C. et Laville J.-L. ed., 2008, La gouvernance des associations. Economie, sociologie, gestion, Coll. Sociologie économique, Paris, Erès.

Lascoumes P. et Le Galès P., 2007, Sociologie de l’action publique, Coll. 128, Paris, Armand Colin.

Lavigne Delville P., à paraître, Renforcer la société civile au Niger. Enjeux de régulation, stratégies des bailleurs de fonds, Niamey, Lasdel

Maccatory B., Oumarou M. B. et Poncelet M., 2010, « West African social movements ‘against the high cost of living’: from the economic to the political, from the global to the national », Review of African political economy, vol 37 n° 125, pp. 345-359.

Massardier G., 2003, Politiques et action publiques, Paris, Armand Colin.

Mintzberg H., 1990, Le management: voyage au centre des organisations, Paris, Éditions d’Organisation.

Olivier de Sardan J.-P., 2009, « Gouvernance chefferiale et gouvernance associative dans les campagnes nigériennes « , in Olivier de Sardan J.-P. et Tidjani Alou M., ed., Les pouvoirs locaux au Niger. Tome 1. A la veille de la décentralisation, Dakar/Paris, Codesria/Karthala, pp. 15-36.

Olivier de Sardan J., Abdelkader A., Diarra A., et al, 2011, Gouvernance locale. La délivrance de quatre biens publics dans trois communes nigériennes Etudes et Travaux n° 95, Niamey, LASDEL, 39 p.

Siméant J., 2014, Contester au Mali: Formes de la mobilisation et de la critique à Bamako, Paris, Karthala.

Thoenig J.-C., 1998, « L’usage analytique du concept de régulation », in Commaille J. et Jobert B., ed., Les métamorphoses de la régulation politique, Paris, LGDJ, pp. 35-53.

Tidjani Alou M., 2012, « La faiblesse des mouvements de lutte contre la pauvreté en Afrique sub-saharienne. De la prévalence du plaidoyer sur l’action militante globale », CERISCOPE Pauvreté, http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part3/la-faiblesse-des-mouvements-de-revendication-contre-la-pauvrete-en-afrique-sub-saharienne, Dernier accès le 13/08/2013, 8 p.

[1] Voir aussi Siméant, 2014, Contester au Mali: Formes de la mobilisation et de la critique à Bamako, Paris, Karthala.

[2] Pour reprendre la célèbre typologie de Hirschman 1970, Exit, voice, and loyalty: Responses to decline in firms, organizations, and states, Cambridge, Mass, Harvard University Press.