(contribution pour l’atelier « Formalisation des droits et des obligations », Comité technique Foncier et développement, 16-17 décembre 2013)

Introduction

Les politiques d’enregistrement et de formalisation des droits fonciers affirment formaliser les droits fonciers tels qu’ils existent sur le terrain. Certaines souhaitent réaliser une « photographie » des droits, avec l’idée d’une restitution fidèle. Mais les politiques d’enregistrement reposent le plus souvent sur une conception des droits fonciers existants en termes de propriété ou de quasi-propriété : un individu, éventuellement un groupe familial, détient l’ensemble des droits sur une parcelle (usus, fructus), éventuellement à l’exception du droit de vendre (abusus). Les droits d’usage sont censés se lire aisément en termes de « démembrement du droit de propriété » (autrement dit, c’est une partie de ses droits que le propriétaire cède temporairement), éventuellement en termes de servitudes. Dès lors, mettre en relation (sur une carte et dans un registre) une parcelle et un détenteur de droit (individu, ménage, éventuellement famille élargie) ne semble pas poser de problème.

Or l’ethnographie des droits fonciers montre que :

– en régime coutumier, les droits sont enchâssés dans des normes sociales et des principes moraux, dont on ne peut les isoler si facilement ;

– les droits sur la terre et les ressources détenus par les individus ou les familles ne relèvent pas d’une dichotomie « propriétaire/usager », mais sont composés de « faisceaux de droits » qui se combinent différemment selon les acteurs.

Dès lors, la formalisation des droits fonciers aboutit nécessairement à privilégier certains droits, au risque d’en fragiliser ou de remettre en cause d’autres, et dans le même temps à transformer leur nature.

Formaliser par écrit des droits coutumiers gérés dans l’oralité induit nécessairement une redéfinition, plus ou moins radicale, de la nature même des droits fonciers, au cours des opérations de transcription (D’Aquino, 1998).Le degré de redéfinition varie en fonction de la démarche d’identification et d’enregistrement des droits, d’une part, et de la gamme des statuts juridiques possibles dans la loi (selon qu’ils se réduisent à la seule propriété privée ou intègrent des catégories plus larges, définies à partir des réalités socio-foncières du pays). Cette note vise à expliciter ce que signifie une lecture des droits fonciers locaux en termes de « faisceaux de droits », la façon dont des opérations de formalisation qui ne les prennent pas en compte transforment la distribution des droits entre les acteurs, et les conditions pour de telles opérations qui soient plus proches des droits fonciers existants (tout en assumant qu’il ne peut pas y avoir de formalisation sans transformation).

Enchâssement des droits, faisceaux de droits

Deux préalables théoriques sont indispensables pour bien poser ce débat.

Normes, autorités et enchâssement des droits fonciers coutumiers

Les sciences sociales considèrent les droits comme « des actions socialement autorisées » : « ce qui est possédé, ce sont des droits d’usage sur les ressources […] Ce que l’on possède, ce sont des droits d’action socialement reconnus » (Alchian et Demetz, op. cit., traduit par moi). Une telle acception, qui permet d’éviter le débat normatif sur les catégorisations juridiques (et en particulier celui issu de la définition de la propriété privée dans le Code Civil), induit à s’intéresser à ce qui fait que ces actions sont « socialement autorisées », c’est-à-dire aux normes sociales et aux systèmes d’autorités qui en assurent la mise en œuvre (ou sont censées le faire). En effet, comme le dit Paul Mathieu (1996 : 41),  » seule une autorité efficace garantit la mise en application effective et durable du tissu relationnel des droits et obligations réciproques qui fondent le système de propriété ».

Le système du Code civil suppose des relations horizontales entre propriétaires indépendants, selon une logique que Galey (2008 : 99ss), suivant Noyes (1936), qualifie de « direct et collatéral ». C’est l’Etat qui définit les normes, par la loi, et qui en garantit la mise en œuvre. Mais partout où les droits ne sont que partiellement formalisés, où dominent les régulations « extra-légales », ce sont les normes locales, et des autorités locales d’origine et de légitimité diverses, qui le font, dans des rapports complexes avec l’Etat et ses dispositifs[1]. Dans les logiques coutumières, c’est l’histoire du peuplement à partir d’une fondation qui permet de comprendre la construction simultanée de territoires et de communautés politiques, à travers l’intégration de nouveaux arrivants par le biais de l’octroi de terres. Identités et accès à la terre sont donc étroitement liés (Jacob et Le Meur, 2010). En logique coutumière, les droits fonciers sont « enchâssés » dans les rapports sociaux (Chauveau, 1998). Les droits dont disposent un individu ou un groupe familial dépendent de leur position dans les rapports sociaux. Ils ne peuvent se lire sans référence aux normes sociales qui les fondent, aux autorités qui les affectent et les garantissent. L’origine des droits, la façon dont ils ont été obtenus et négociés (et auprès de qui), sont essentiels pour comprendre leur contenu.

Bien évidemment, les droits détenus ne sont jamais l’application directe des normes : ils sont affectés par les autorités (familiales, lignagères, villageoises, etc.) en fonction des contextes, ils dépendent des négociations, accords, coups de force. Ils évoluent avec le temps et les évolutions sociales, démographiques, économiques : un maître de terre perd sa fonction d’affectation de droits de défriche au fur et à mesure que le territoire est affecté et mis en culture ; les droits de migrants installés de langue date se consolident avec le temps, les alliances matrimoniales, etc. Inversement, en contexte de pression sur la terre, les autochtones peuvent tenter de consolider leurs droits sur les terres qu’ils ont accordées, voire de reconstituer des droits perdus en pratique. Le foncier coutumier (en Afrique ou ailleurs) relève, comme la Common Law britannique, d’une logique « dérivée et linéaire », où les droits d’une unité dérivent d’une autre, et où « les transferts de droits sont rarement, voire jamais complets ni définitifs : chaque personne aliénant ou démembrant un droit est susceptible de conserver une part de contrôle sur la chose objet de l’opération » (Galey, op. cit. : 101).

Titulaires et contenu des droits : une lecture en termes de « faisceaux de droits »

Tant l’anthropologie que l’économie ont également depuis longtemps acté le fait que la catégorisation classique des droits fonciers en droits d’user du bien, d’en recueillir les fruits et de l’aliéner (usus, fructus, abusus) ne permettent pas de rendre compte des réalités observées. Comme le rappelle Colin (Colin, 2004a) : 7), « dès les premiers écrits des tenants de la théorie économique des droits de propriété apparaît l’idée de faisceaux de droits, dont les éléments sont susceptibles d’être contrôlés par différents individus (Alchian et Demsetz, 1973; de Alessi, 1983) ». La notion de « faisceau », ou de « panier » (bundles en anglais) vise à prendre en compte le fait que les droits détenus par un individu ou un groupe consistent en un ensemble de droits « élémentaires ».

Ceux-ci, qui sont à déterminer et à qualifier empiriquement, relèvent de quelques types principaux, qui peuvent se distinguer entre droits opérationnels (les actions autorisées sur une ressource donnée) et les droits d’administration, c’est-à-dire le droit d’organiser la répartition des droits opérationnels, de les gérer.

Typologie des faisceaux de droits[2]

Droits « opérationnels » (actions autorisées sur la terre/la ressource)
Accès : droit de pénétrer sur un espace donné
Prélèvement : droit de prélever des produits naturels
Culture/exploitation : droit de semer et récolter
Aménagement : droit d’aménager/transformer l’espace ou la ressource (mise en culture, aménagement pérenne, etc.)

Droits « d’administration » (droits d’organiser les droits opérationnels et de les répartir)
Gestion interne : droit de répartir et réglementer l’usage de la terre
Inclusion/exclusion : droit de déterminer les bénéficiaires des droits opérationnels
Transmission : droit de déterminer comment et à qui se transmettent ou se transfèrent les droits précédents
Aliénation : droit disposer librement de tous les droits précédents (y compris par la vente)

Les titulaires des droits ne se limitent pas aux individus : des collectifs (familiaux, à différentes profondeurs généalogique ; villageois ; etc.) peuvent disposer de droits collectifs d’administration, dont ils délèguent la mise en œuvre à un représentant. Par ailleurs, certains droits de prélèvements peuvent être communs à plusieurs groupes (comme les droits de pêche lors des pêches d’étiages (Jacob, 2003). Par ailleurs, les faisceaux de droits détenus dépendent des positions sociales et de l’histoire.

Le schéma ci-dessus (Lavigne Delville, 2010) résume la différence entre une approche par la propriété et une approche par les faisceaux de droits. Dans un tel contexte (fréquent en Afrique de l’ouest), nul ne peut se prétendre « propriétaire » au sens du terme du Code civil: le maître de terre dispose de pouvoirs rituels, il peut accorder des droits de culture à des ressortissants du village ou à des migrants sur des réserves villageoises, il arbitre les conflits. En fonction des situations et des normes sociales, le chef de segment de lignage (au nom du segment de lignage en question), d’un côté, les chefs d’exploitation de ce lignage de l’autre disposent de droits d’administration plus ou moins étendus sur les mêmes espaces : aucun des deux n’est « propriétaire » en tant que tel. Les descendants de migrants de longue date, exploitant des terres accordées en droits de culture sans limitation de durée, ne devant plus aucune redevance à la famille de leur tuteur, ne sont pas au sens strict propriétaires car le fonds de terre relève du lignage qui les a installés. Mais les droits de ce dernier se sont en pratique quasiment éteints, et il ne peut pas non plus s’affirmer « propriétaire » au sens strict de ces terres dont le contrôle a été en pratique perdu.

Centré sur les terres agricoles, ce schéma n’intègre pas les ressources renouvelables. Or, on sait bien qu’on ne peut séparer terres agricoles et ressources renouvelables, qu’il faut penser dans un même ensemble. La notion de maîtrise foncière (Le Roy, 1996) vise à rendre compte de ces combinatoires variées entre nature des droits et titulaires des droits, et en particulier des différents niveaux possibles d’exercice des droits d’administration selon les ressources.

Les impacts de la formalisation sur les faisceaux de droits

Il existe des cas de propriété privée en régime coutumier, qu’ils résultent de la libre installation dans un no-man’s land (Colin, 2004b), ou de l’achat. Mais de façon générale, les droits coutumiers relèvent de maîtrises foncières variées, et non d’une propriété de fait (une parcelle, un droit, un titulaire). Or, les opérations de formalisation ne s’intéressent en pratique qu’aux droits de possession sur des espaces délimités, elles reposent sur une conception, explicite ou implicite, en termes de propriété, avec une relation simple entre un « propriétaire » individuel ou collectif et une parcelle. Dès lors :

– enregistrer un titulaire dans un système de droits emboîtés revient à sélectionner un niveau donné, à concentrer les droits sur ce niveau, au détriment des autres :

• • Lorsque les terres sont enregistrées au niveau des exploitations, les capacités de régulation intra-lignagères, en particulier pour gérer les variations démographiques, sont rendues plus complexes ;
  • Lorsque c’est le niveau lignager, les droits des exploitants du lignage peuvent se trouver fragilisés, en particulier ceux relevant de branches cadettes ;
  • Les réserves villageoises tendent à être enregistrées au nom de la famille du maître de terre, ce qui transforme le pouvoir d’affectation de terres sur un territoire socio-politique en une propriété privée et un maître de terre gérant les droits de culture sur cet espace au nom du village en grand propriétaire ;
  • Le plus souvent, les migrants, même installés anciennement, se voient exclus de l’accès à la formalisation et voient leur statut fragilisé. En particulier, les opérations de formalisation sont fréquemment l’opportunité pour les lignages autochtones de réaffirmer/récupérer des droits sur des terres qu’ils avaient cédé depuis longtemps, précarisant ainsi les migrants anciens qui disposaient en pratique d’une quasi-possession. Le durcissement de leur contrôle sur les terres est aussi l’opportunité de mettre en place ou d’accroître les rentes prélevées sur les migrants ;
• les droits des tiers, en particulier sur les ressources renouvelables, sont rarement pris en compte, et sont fragilisés (Bassett, 2009). Ceci est d’autant plus fort que l’opération de formalisation, centrée sur les parcelles, occulte les espaces communs qui sont dès lors appropriés privativement.

Les impacts des opérations de formalisation dépendent des configurations locales, des rapports de force et des tensions existantes. Ils dépendent aussi des démarches de formalisation elles-mêmes, selon que la diversité des droits est ou non prise en compte : 1/ dans la démarche d’enquête et dans les différentes étapes d’identification et de transcription (qui posent des problèmes largement sous-estimés, et ouvrent de multiples possibilités de biais ; cf. schéma en annexe) ; 2/ dans la législation, et donc dans le statut juridique futur des droits enregistrés.

Globalement, dès lors que ces questions ne sont pas traitées en prises en charge, il y a de forts risques que la formalisation tende :

–  à exclure les détenteurs de droits sur les ressources naturelles, en particulier ceux sur les pâturages et les parcours, et ceux liés à la cueillette et l’exploitation des ligneux ;

–  à fragiliser les droits des détenteurs de « droits délégués » (prêts à court ou long terme, dons coutumiers couplés à des conditions sociales, locations, métayages, etc.) ou même de ceux qui ont acheté des terres, et dont les droits peuvent être remis en cause du fait d’une conception « autochtoniste » du foncier ;

– à transformer des droits d’appropriation complexes, impliquant différents membres du groupe familial, en une « propriété » individuelle ou collective, transformant ainsi le statut des ayants droits familiaux et le pouvoir du représentant des collectifs d’ayants droits.

Cet impact peut ne pas être immédiat, lorsque les acteurs locaux sont d’accord pour préserver les normes sociales qui fondent le vivre-ensemble à l’échelle locale. Les impacts potentiellement déstructurant peuvent être neutralisés. Mais la formalisation tend à durcir les conceptions de la propriété, et ouvre des opportunités pour ceux qui détiennent les documents juridiques pour passer outre ces normes sociales et profiter de ce statut de propriétaire légalement reconnu pour imposer une redéfinition des droits des tiers.

Conclusions

Dès lors que la formalisation a des impacts économiques discutables, le coût social la justifie-t-elle ? Le débat sur l’opportunité de formaliser

Lorsque l’on considère que la formalisation des droits de propriété est une condition d’accroissement de la productivité, ces impacts en termes d’exclusion sont le prix à payer pour un décollage de l’agriculture. Mais les études empiriques[3] amènent à sérieusement questionner cet impact, en particulier dans des contextes où de nombreuses autres « imperfections de marché » handicapent la productivité de l’agriculture. Comme le démontrent très clairement Binswanger et al (1993), libéraliser le marché foncier alors que les autres « marchés liés » (du travail, du crédit, des produits, de l’assurance, etc.) connaissent des imperfections significatives a toutes les chances de ne pas avoir les impacts attendus en termes de productivité et même d’avoir des effets négatifs.

Dès lors qu’un tel impact économique est discutable, ou demande des conditions qui ne sont pas remplies, dès lors que la capacité à assurer la viabilité des dispositifs d’administration foncière, la question du coût social de la restructuration des droits fonciers locaux se pose. En effet, il est aujourd’hui largement reconnu que la persistance des principes coutumiers d’accès et de contrôle de la terre ne découle pas d’un caractère figé, archaïque, mais d’un mélange de choix de société, et de faible efficacité des alternatives proposées. En particulier, la flexibilité de l’accès à la terre, et le maintien d’un certain contrôle familial étendu sur les terres permet de garantir l’accès des jeunes générations à la terre, et donc à un minimum de subsistance ; les droits étendus du « gestionnaire » familial sont la contrepartie de ses devoirs d’assistance aux membres du groupe. Dans un contexte de « modernité insécurisée » (Laurent, 2013), cela garantit aux membres du groupe familial (certes au prix d’inégalités internes et parfois de fortes pressions sur les terres) un minimum de « sécurité sociale » face aux aléas de l’existence.

Le débat sur l’opportunité de formaliser les droits fonciers doit ainsi prendre au sérieux

• le débat sous-jacent en termes de choix de société et de rapports entre Etat, individus et collectifs sociaux ;
• les incertitudes sur l’impact économique des opérations de formalisation
• les coûts sociaux qu’elles ont de fortes chances d’induire.

Mieux prendre en compte les faisceaux de droits dans les politiques de formalisation ?

Dès lors que le choix est fait de formaliser, le degré de redéfinition des droits dépend de la conception de la formalisation[4]. Un premier enjeu tient à la place laissée aux instances locales de régulation foncière, un second à la gamme des statuts juridiques possibles. Un troisième au processus d’identification, d’enregistrement et de transcription des droits qui, loin d’être une opération neutre, est fortement marquée, d’une part par les biais cognitifs des acteurs chargés de la mettre en œuvre, d’autre part par les enjeux politiques, tant locaux que nationaux de l’opération et les opportunités de renégociation/restructuration des droits qu’elle permet (Chauveau et Lavigne Delville, 2012; D’Aquino, 1998)[5].

Les politiques souhaitant éviter ou limiter les recompositions des droits et les exclusions doivent à la fois :

• expliciter clairement le type de droits qu’elles souhaitent favoriser et renforcer  par la formalisation ;
• élargir la gamme des possibles juridiques pour mieux rendre compte des principaux types de maîtrises foncières rencontrées sur le territoire national ;
• mettre en avant la possibilité de définir, à l’échelle locale, des normes d’accès à la terre et aux ressources naturelles s’imposant aux détenteurs de droits de possession enregistrés ;
• définir la façon d’arbitrer quels droits enregistrés en cas de droits superposés et d’absence de consensus local ;
• traiter la question des espaces communs et des réserves foncières ;
• intégrer dans les démarches d’enquête la prise en compte des normes sociales supra et intrafamiliales et les diverses restrictions aux droits des entités enregistrées du fait des droits des tiers ;
• mettre en cohérence les dispositifs d’administration foncière avec ces droits et ces restrictions (en particulier en ce qui concerne la transmission des droits).

Ce qui revient globalement à sortit d’une vision propriétariste/cadastrale, et faire glisser la politique de formalisation vers une logique d’articulation des modes de régulation foncière.

Accompagner la sécurisation des droits des exploitants par leur renforcement progressif ?

Cohérente avec la prise en compte du caractère « dérivé » des droits coutumiers, une alternative consiste à renforcer les droits de certains ayants-droits (les exploitants) par rapport aux tiers, en particulier en limitant les capacités de réaffirmation de droits anciens autochtones qui se sont effrités avec le temps, et de travailler sur la formalisation des contrats et des transactions. Evitant de définir ce qu’est la « propriété », une stratégie de type Common law permettrait de consolider progressivement les attributs d’une possession existante, en la protégeant des tiers, en en définissant les modes de transmission, les usages possibles ou interdits (Cf. Galey, op. cit. : 103).

Bibliographie indicative

Alchian A. et Demsetz H., 1973, « The Property Right Paradigm », Journal of Economic History, vol 33 n° 1, pp. 16-27.

Bassett T. J., 2009, « Mobile pastoralism on the brink of land privatization in Northern Côte d’Ivoire », Geoforum, vol 40 n° 5, pp. 756-766, http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0016718509000438.

Binswanger H. P., Deininger K. et Feder G., 1993, « Power, distorsions and reform in agricultural land markets », in Chenery H. B.,  Srinivasan T. N. et Behrman J. R., ed., Handbook of Development Economics, Amsterdam, Elsevier Science, pp. 2659-2772.

Chauveau J.-P., 1998, « La logique des systèmes coutumiers », in Lavigne Delville P., ed., Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ?, Paris, Karthala/Coopération française, pp. 66-75.

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Chauveau J.-P. et Lavigne Delville P., 2012, Les limites des politiques de formalisation des droits fonciers et coutumiers (2) : L’illusion de la « photographie » neutre des droits, Les Notes de Politique de NEGOS-GRN n° 11, Nogent sur Marne, NEGOS-GRN/GRET/IRD, 4 p.

Colin J.-P., 2004a, Droits fonciers et dimension intra-familiale de la gestion foncière. Note méthodologique pour une ethnographie économique de l’accès à la terre en AfriqueDroits fonciers et dimension intra-familiale de la gestion foncière. Note méthodologique pour une ethnographie économique de l’accès à la terre en Afrique, Document de travail de l’Unité de Recherche 095, Montpellier, IRD

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D’Aquino P., 1998, « Le traitement et la gestion de l’information foncière « , in Lavigne Delville P., ed., Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité, Paris, Karthala-Coopération française pp. 479-488.

de Alessi L., 1983,  » Property Rights and Transaction Costs: A New Perspective in Economic Theory », Social Science Journal, vol 20 n° 3, pp. 59-70.

Galey M., 2008,  » La typologie des systèmes de propriété de C.R.Noyes : un instrument de contextualisation de l’évaluation comparée des régimes de propriété publique, privée et commune en vue de l’organisation d’une gestion foncière durable des ressources naturelles rares « , in Eberhard C., ed., Law, Land Use and the Environment: Afro-Indian dialogues. Enjeux fonciers et environnementaux : Dialogues afro-indiens, Pondichéry, Institut Français de Pondichéry

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Lavigne Delville P., 2014, Competing conceptions of Customary Land Rights Registration (Rural Land Maps PFRs in Benin), Methodological, policy and polity issues, Cahiers du Pôle Foncier n° 5, Montpellier, Pôle Foncier, 24 p.

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Schlager E. et Ostrom E., 1992, « Property Rights Regimes and Natural Resources: a Conceptual Analysis », Land Economics, vol 68 n° 3, pp. 249-262.

 

[1] Je passe ici sur le fait que les droits et les systèmes d’autorité locaux ont été plus ou moins largement transformés par l’intervention étatique, et sur la question de la pluralité des normes et des institutions découlant de cette intervention.

[2] Chauveau, d’après diverses sources, dont Schlager et Ostrom, 1992 et Le Roy, 1996.

[3] Cf. une synthèse dans Chauveau, 2013.

[4] Cf. Lavigne Delville, ibid.

[5] Voir aussi le schéma dans Lavigne Delville, 2014.

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