Avril 2016 – Interroger l’action publique dans les pays ‘sous régime d’aide’

(d’après Baron C. et Lavigne Delville Ph., 2015, « Introduction », in Valette E.,  Baron C.,  Enten F., et al, ed., Une action publique éclatée ?, Nogent sur Marne, GRET/LEREPS, pp. 13-19)

Le projet de recherche

Le programme de recherche « Une action publique éclatée ? Production et institutionnalisation de l’action publique dans les secteurs de l’eau potable et du foncier (Burkina Faso, Niger et Bénin)» (APPI) a pour objectif d’analyser comment se construit l’action publique dans des pays sous régime d’aide et de comprendre les facteurs qui conduisent – ou non – à son institutionnalisation. Il a réuni, durant quatre années, plusieurs équipes qui avaient leurs propres terrains, des entrées sectorielles spécifiques, et des origines géographiques et disciplinaires variées.
L’originalité d’APPI a été d’associer au programme, dès la formulation des hypothèses de travail, une ONG, acteur de développement, le Gret. Ainsi, APPI a permis une collaboration riche entre des chercheurs et des praticiens du développement, et entre chercheurs « du Nord » et « du Sud ».

L’action publique peut se définir comme « la construction et la qualification des problèmes collectifs par une société, problèmes qu’elle délègue ou non à une ou plusieurs autorités publiques, en tout mais aussi en partie, ainsi que comme l’élaboration de réponses, de contenus et de processus pour les traiter » (Thoenig, 1998[1]). Le terme est utilisé en analyse des politiques publiques pour se démarquer d’une lecture « stato-centrée » des politiques publiques qui a longtemps dominé. Décrire et analyser les formes spécifiques que prend cette action publique éclatée dans les pays « sous régime d’aide » peut éclairer la compréhension de « l’État en action »[2], le rôle des acteurs internationaux, la façon de traiter la pluralité des normes inhérentes aux sociétés du Sud, et enfin apporter un éclairage nouveau, solide empiriquement, sur les contradictions de l’action publique dans ces contextes, contribuant à la réflexivité des praticiens du développement.

Pourquoi interroger les politiques et les projets de développement en termes d’action publique ?

Encore peu mobilisée pour les pays en développement, l’analyse des politiques publiques cherche à comprendre l’Etat « en action »[1] à travers l’étude des interventions publiques dans divers domaines. Elle s’interroge sur la façon dont des problèmes sont publicisés et dont des autorités publiques s’en emparent, sur la façon dont ces problèmes sont construits et traités à travers une série d’institutions, d’instruments et de moyens financiers, sur les liens entre les politiques sectorielles et la compétition politique, et enfin sur la façon dont changent les politiques ou au contraire se pérennisent malgré des contradictions et des ambiguïtés. Élaborés dans le contexte de pays industrialisés, les résultats de ces travaux ne peuvent être importés tels quels dans des contextes différents, tant du point de vue de la nature des États et leurs rapports à la société que des capacités des institutions et de l’importance de l’extraversion. Mais certaines questions posées par l’analyse des politiques publiques valent « au Nord » comme « au Sud ». En effet, celle-ci cherche à analyser ce qui relève des contradictions et tensions inhérentes à toute action publique, et ce qui relève des conséquences spécifiques de la « situation de développement », de la prégnance de l’aide et des acteurs internationaux dans les pays où celle-ci a pris un poids important et a des effets structurels sur l’État, les institutions et la société[2].

Les chercheurs ont donc tenté d’analyser la manière dont les politiques publiques sont produites et mises en œuvre au niveau des pays, tout en considérant l’emboîtement et les interactions entre les différentes échelles (internationales, nationales et locales). En effet, les recommandations internationales sont prégnantes et guident l’action dans ces pays qui conservent néanmoins une marge de manœuvre dans la formulation de leurs politiques publiques. Mais peu de travaux ont porté jusque-là sur la façon dont se structure le questionnement sur les politiques, sur la manière dont la diversité des situations locales est appréhendée dans le débat national. La multiplicité des acteurs intervenant dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques, et le manque de coordination qui caractérise certaines politiques donnent à voir une action publique éclatée qui interroge, à son tour, la façon de se construisent les politiques. Pour traiter ces questions, plusieurs entrées ont été retenues :

  • une entrée par les « référentiels » véhiculés au cours du temps et les règles de mise en œuvre des principes de ces référentiels ;
  • une entrée par les politiques en tant que telles ;
  • et enfin, une entrée par les jeux d’acteurs et les controverses.

Une démarche pluridisciplinaire, empirique, constructiviste et comparative

Deux secteurs de développement ont été étudiés dans une optique de recherche comparative : l’eau potable et le foncier rural. Ces deux secteurs ont été retenus en raison des enjeux forts de développement qu’ils présentent, bien qu’ils soient de nature différente. Ils ont tous deux été l’objet de processus de réformes au cours des deux dernières décennies, impulsés et/ou rendus possible par l’aide internationale. Ils relèvent d’histoires institutionnelles et de modes de régulations singuliers. La comparaison ne s’est pas effectuée sur les secteurs en tant que tels, mais plus sur les processus de création de l’action publique.

Les travaux ont été menés dans des terrains proches, le Bénin, le Burkina Faso et le Niger, avec une équipe de chercheurs et de professionnels du développement spécialiste de chaque couple pays/secteur. L’objectif était de permettre un comparatisme du point de vue du mode de production des politiques publiques : les secteurs s’organisent-ils différemment dans ces pays d’Afrique de l’Ouest, tous fortement dépendants de l’aide internationale ? Les réformes, leur rythme et leurs orientations diffèrent-ils d’un pays à l’autre ? Une démarche empirique, regroupant de nombreuses études de cas, a été privilégiée.

Ce programme de recherche a rassemblé quatre disciplines, certaines ayant rarement l’occasion de dialoguer entre elles : l’anthropologie du développement, l’économie institutionnaliste, la science politique et la sociologie politique de l’action publique.

La socio-anthropologie du développement a longtemps privilégié la compréhension des jeux d’acteurs à l’interface entre « développeurs » et « développés » dans les arènes sociales et politiques locales[1]. Elle a produit des analyses empiriques extrêmement fines et riches sur les contradictions et réinterprétations des interventions de développement, sur les enjeux politiques locaux des interventions, sur les formes d’intermédiation et de courtage entre univers de l’aide et espaces locaux. Elle étend depuis une quinzaine d’années ses travaux aux rapports usagers/agents dans les services collectifs[2], l’administration[3], les dynamiques des pouvoirs locaux[4], les institutions d’aide, et les politiques publiques[5].

L’économie institutionnaliste renvoie à une diversité de courants relativement hétérogènes. Dans le cadre d’APPI, le courant de l’Ancienne Économie Institutionnelle (Veblen, Commons, Polanyi) a été privilégié. On propose alors d’analyser les pratiques des acteurs en les considérant du point de vue de leur encastrement dans leur environnement institutionnel et en tenant compte des normes, des valeurs et des règles de comportement qui les structurent. Les institutions sont considérées comme un ensemble de règles, formelles et informelles, qui sont à la fois des contraintes et des ressources pour l’action. En effet, les institutions créent de l’ordre et permettent de rendre le système viable (par la résolution des conflits d’intérêts et la stabilisation des rapports de pouvoir à un moment donné) tout en conservant sa capacité évolutive (par la remise en cause possible des règles lorsque les rapports de pouvoir ont évolué). Nous avons, pour notre part[6] distingué les institutions et les règles dans notre cadre d’analyse au sein d’APPI, en les définissant comme suit : les règles organisent les modalités de la coordination, alors que les institutions déterminent le cadre constitutif de cette coordination (par exemple, l’organisation ou le marché).

L’analyse des politiques publiques s’intéresse à la façon dont des problèmes deviennent des problèmes publics, à la façon dont ils sont formulés, aux réseaux d’acteurs qui les portent, et au lien entre politiques sectorielles et pouvoir. Elle permet de construire un questionnement centré sur l’action publique comme objet, apporte des questionnements pertinents pour cela et des concepts à mettre à l’épreuve des réalités des pays étudiés.

La sociologie politique africaniste s’est principalement intéressée à la nature et la trajectoire de l’Etat, à son rapport à la société, à la compétition pour le pouvoir. Avec « la politique par le bas », elle s’est tournée vers les formes populaires du politique. S’intéressant aux formes et dynamiques des pouvoirs, aux formes de la domination ou de la mobilisation, elle s’intéresse désormais à la question des politiques publiques comme mode d’action de l’État.

Des échelles articulées pour comprendre la complexité

Différentes échelles ont été prises en considération dans l’analyse :

  • L’échelle internationale: ce niveau inclut la définition et la circulation des référentiels, l’étude de la dépendance à l’aide dans une dynamique du haut vers le bas (« top-down »).
  • L’échelle nationale: elle concerne le processus de négociation et de formulation des politiques sectorielles dans le contexte des réformes. Les principes généraux des référentiels sont traduits de manière différenciée au niveau national, selon des processus de négociation et d’arbitrage. Une concurrence entre divers types de modèles a été observée et documentée.
  • L’échelle locale : les jeux d’acteurs et de pouvoir, les dynamiques qui se mettent en place sont étudiés à cette échelle. Les innovations institutionnelles locales, leurs origines, les acteurs clés et les arrangements institutionnels ont également été documentés, tout comme les effets de rétroaction entre cette échelle locale et le niveau national. Comment ces innovations locales ont-elles été intégrées – ou non – dans les politiques nationales ?

Originalité du programme de recherche et hypothèses

Trois grandes entrées ont structuré la recherche.

La première pose l’action publique comme une construction pluri-acteurs. Cette construction suppose des modes de coopération entre des acteurs aux finalités contradictoires, des modalités de résolution des conflits, ainsi que des modes de coordination pérennes.

La seconde postule que les politiques sectorielles sont sous influence du transfert de référentiels internationaux, même si les politiques conservent une certaine autonomie. Les acteurs ont leurs stratégies – de contournement ou d’adhésion – en fonction d’enjeux qui leur sont propres. Des arrangements institutionnels originaux se mettent en place et comblent des vides, mais peuvent aussi devenir sources de blocage.

Enfin, l’emboîtement et l’articulation des différentes échelles est une hypothèse structurante de ce programme. Elle concerne la traduction des référentiels dans les politiques nationales, l’instrumentalisation des règles élaborées à l’échelle nationale par les acteurs locaux et l’impact des innovations organisationnelles et institutionnelles sur les politiques nationales. Loin d’une démarche descendante partant de « modèles » internationaux mis en œuvre sur le terrain, ce sont les jeux complexes entre les échelles qui ont été analysés dans APPI.

 

[1] Olivier de Sardan J.-P., 1995, Anthropologie et développement. Essai en anthropologie du changemement social, Paris, APAD/Karthala.

[2] Jaffré Y. et Olivier de Sardan J.-P. ed., 2003, Une médecine inhospitalière. Les difficiles relations entre soignants et soignés dans cinq capitales d’Afrique de l’ouest, Marseille/Paris, APAD/Karthala.

[3] Bierschenk T. et Olivier de Sardan J.-P. ed., 2014, States at Work. Dynamics of African Bureaucracies, Coll. Africa-Europe Group for Interdisciplinary Studies Vol. 12, Leiden, Brill.

[4] Olivier de Sardan J.-P. et Tidjani Alou M., 2009, Les pouvoirs locaux au Niger, Dakar/Paris, Codesria/Karthala.

[5] Olivier de Sardan J.-P. et Ridde V. ed., 2014, Une politique publique de santé et ses contradictions. La gratuité des soins au Burkina Faso, au Mali et au Niger, Paris, Karthala.

[6] Baron C., Maillefert M., 2011, « Une lecture institutionnaliste de la gouvernance de l’eau potable : des terrains d’Afrique de l’Ouest francophone aux faits stylisés », Regions&Cohesion, Volume 1, Issue 3, Winter, pp. 7-33

[1] Jobert B. et Muller P., 1987, op. cit.

[2] Lavigne Delville P., 2011, Vers une socio-anthropologie des interventions de développement comme action publique, Mémoire d’habilitation à diriger des recherches, Université de Lyon II, 210 p.

[1] Thoenig, Jean-Claude, 1998, « L’usage analytique du concept de régulation », in Commaille, Jacques, Jobert, Bruno, Les métamorphoses de la régulation politique, Paris, LGDJ, pp. 47.. .

[2] Jobert B. et Muller P., 1987, L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, Paris PUF.

Droit d’auteur

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