(extrait de Jacob J.-P. et Lavigne Delville P., 2019, Comprendre la trajectoire des interventions de développement. Processus et réseaux d’acteurs dans trois projets d’eau potable (Burkina Faso, Haïti, Ghana), Etudes de l’AFD, Paris, Agence française de développement)

Les phases de financement sont rarement une bonne entrée pour analyser une intervention : elles correspondent certes chacune à une période de temps, avec des objectifs, un budget, et un dispositif institutionnel qui peut reposer sur des organisations en place ou en mobiliser de nouvelles (par exemple dans le cas des Unités de gestion de projet). Chaque convention de financement concrétise des négociations, des accords politiques plus ou moins solides, des compromis entre visions et intérêts, qui peuvent avoir été conclus plusieurs années avant. Elles prolongent fréquemment des phases de financement précédentes, en continuité ou en rupture. La préparation de chaque convention est une occasion de reformuler les objectifs et le dispositif, et peut marquer des inflexions ou des ruptures. Mais les remises en cause peuvent être antérieures, avoir émergé au cours de la phase précédente. A l’inverse, une nouvelle phase peut s’inscrire en continuité, malgré les échecs ou les remises en cause, si les acteurs influents décident de les occulter ou si aucune alternative satisfaisante n’a pu être négociée. Une intervention peut ainsi trouver sa cohérence dans plusieurs conventions de financement, successives ou concomitantes. Il importe donc de la considérer dans son histoire longue.

L’émergence d’une « unité de problématisation »

Un projet de développement est défini à la confluence entre la politique des institutions nationales qui les portent et des institutions d’aide qui les financent. Il traduit un certain consensus, ou en tous cas des compromis, sur les objectifs, les actions prévues, le dispositif institutionnel, le budget. Chacun des acteurs parties prenantes de la convention de financement a en effet ses conceptions, ses logiques, ses priorités, ses intérêts, et la convergence sur le projet ne traduit souvent qu’un recoupement partiel de ces conceptions et intérêts. Les objectifs, les dispositifs de mise en œuvre négociés entre Etat receveur et bailleur de fonds sont liés à l’histoire du pays et de ses institutions, aux priorités politiques et stratégiques du moment. Ils sont aussi liés  aux doctrines en vigueur dans le champ de l’aide, à la politique du bailleur, à ses priorités. Un projet représente une certaine façon de poser le problème à traiter et d’y répondre, dans un lieu et dans un contexte historique donnés. Il s’inscrit donc à la convergence de différents contextes, du côté du pays receveur comme du côté de l’aide internationale.

Nous appelons problématisation une façon de formuler un problème et de penser la façon de le traiter, dans un contexte donné. Comme le montre Callon (1986), une problématisation correspond à la fois à des idées et aux gens qui les portent. Elle pose des hypothèses sur les acteurs qui ont intérêt à la partager et sur ceux sont la contribution est nécessaire pour la concrétiser. Elle implique donc un réseau d’acteurs existant (ceux qui partagent déjà cette problématisation) ou en devenir (ceux qu’il faut « intéresser » à la problématisation, convaincre qu’ils ont intérêt à y adhérer, à rejoindre le réseau pour satisfaire leurs propres objectifs). Une problématisation peut se formuler en quelques phrases : « il faut des infrastructures lourdes pour assurer une alimentation en eau de la capitale » ; « il faut raccorder les quartiers précaires au service public de l’eau » ; « la promotion des latrines domestiques passe par des mécanismes de marché ». Une problématisation correspond donc à une façon de lire la réalité, à une représentation simplifiée du réel. Elle fait intervenir un certain nombre d’acteurs, d’institutions, d’objets.

Une problématisation a une histoire : elle émerge et se cristallise à un moment donné, grâce à la convergence d’un certain nombre d’acteurs et d’institutions qui, à un moment donné, partagent la conviction que c’est comme cela qu’il faut penser et agir, ou en tous cas ont des intérêts —éventuellement divergents— à s’allier entre eux autour de cette idée. Fédérer des acteurs nouveaux, les intéresser, suppose de négocier avec eux, d’ajuster la problématisation pour qu’elle rencontre leurs visions et leurs intérêts, bref de passer des « compromis socio-techniques ».

Une problématisation peut être contestée par d’autres réseaux (d’autres acteurs, d’autres institutions, à l’échelle nationale ou internationale), porteurs d’une problématisation concurrente. Une évolution de la problématisation peut résulter de déplacements de questionnement, d’intégration de nouvelles dimensions. Elle peut représenter la clôture d’une controverse, ou en susciter d’autres.

Dans le monde du développement, une problématisation se traduit dans des politiques et des stratégies, et dans un ensemble de conventions de financement, simultanées ou successives, financées par un ou plusieurs bailleurs de fonds. Nous appelons « unité de problématisation » cet ensemble de conventions de financement, mettant éventuellement en jeu des bailleurs de fonds variés, qui se réfèrent à la même problématisation. Une unité de problématisation peut se maintenir dans la durée, les changements de convention concernant essentiellement des problématisations secondaires ou des modifications des modalités de mise en œuvre.

La trajectoire des interventions : controverses, épreuves, bifurcations

Dans le cours de la mise en œuvre, les projets font face à de multiples problèmes, d’ordre différent. Les unes touchent au noyau d‘acteurs qui porte le projet politique sous-jacent : un changement de gouvernement ou d’orientation politique, un ministre qui change, des hommes clés sont mutés, un bailleur redéfinit sa politique, etc. D’autres à des événements externes : une insurrection éclate, le pays subit un tremblement de terre. D’autres enfin, sont plus internes au projet lui-même, et renvoient à la difficulté à réaliser ce qui était planifié : les acteurs locaux ne se réagissent pas comme prévu, il y a des conflits, des blocages ; les institutions chargées de la mise en œuvre n’ont pas les compétences requises, il y a des conflits entre elles ; les actions sont longues à mettre en œuvre et les objectifs ne peuvent pas être atteints dans les pas de temps envisagés, etc.

A la suite de Latour (2001) on peut qualifier ces événements d’épreuves. L’épreuve est le moment au cours duquel l’observateur saisit la teneur et l’épaisseur des choses, leur faiblesse ou leur fragilité ; par l’épreuve, il distingue ce qui est durable de ce qui est éphémère, ce qui réel de ce qui ne l’est pas. Pour exister, l’action doit résister à l’incertitude que constitue l’épreuve, lui survivre (voir sur le sujet Nachi, 2006 : 58-59). L’épreuve teste la solidité de la problématisation et de l’intéressement, la possibilité de l’ancrer dans la réalité. Elle peut paralyser le projet ou le remettre en cause. Elle peut entraîner la dislocation du réseau d’acteurs, l’abandon de la problématisation, ou au minimum obliger à revoir les objectifs ou les modalités d’action, induisant des bifurcations. Parfois ces épreuves permettent de mieux repartir. Surmonter une épreuve suppose en effet d’avoir trouvé des réponses nouvelles, qui permettent de mieux concrétiser les hypothèses sous-jacentes à la problématisation, de mieux enrôler des acteurs. Les négociations, les expérimentations, les innovations qui ont été nécessaires peuvent rendre plus crédible la problématisation et renforcer le réseau d’acteurs. Mais réussir ces négociations, ces innovations ne va pas de soi. La possibilité d’ajuster – ou parfois même de redéfinir – un projet en cours de route est variable : le projet traduit des équilibres et des compromis politiques parfois fragiles ; les procédures de négociation d’avenants sont complexes. Selon les cas, les ajustements peuvent avoir lieu au sein d’une convention de financement, ou bien se cristalliser lors de la préparation de la convention suivante. Parfois, elles mettent en cause le projet lui-même, dans ses objectifs, son dispositif.

Lorsque les épreuves sont trop fortes, elles peuvent mettre en cause la problématisation elle-même. Face à l’ampleur des remises en cause, les acteurs qui portent l’action considèrent que la réponse n’est pas dans des ajustements des stratégies ou des dispositifs, mais dans un changement dans la façon de penser le problème. On abandonne la gestion communautaire des points d’eau pour mettre en avant la délégation de la gestion à des opérateurs privés. On passe des logiques de promotion de l’assainissement par le marché (montrer l’intérêt des latrines, proposer une gamme répondant à différentes attentes, former des artisans, proposer du crédit) à des logiques de conviction (le CLTS -Community Led Total Sanitation – au Ghana).

Mais les changements de problématisation peuvent aussi provenir d’événements externes, qui n’ont rien à voir avec les épreuves traversées par un projet concret : un changement dans les politiques d’aide, un changement de doctrine des institutions internationales sur le secteur, une nouvelle méthodologie « à la mode » qu’on se doit d’essayer, peuvent amener à abandonner une problématisation au profit d’une autre, comme dans le cas du projet analysé par D. Mosse (2005).

On peut ainsi représenter de façon stylisée la trajectoire d’une intervention, en montrant à quel moment et dans quel contexte des controverses se cristallisent, ou une problématisation donnée émerge, comment elle se traduit dans un ensemble de conventions de financements qui s’inscrivent globalement dans ce cadre de pensée, à quel moment des épreuves, internes et externes au dispositif projet, mettent en cause le projet, et induisent ou non des bifurcations, quand et pourquoi la problématisation est abandonnée au profit d’une autre.

Références

Callon M., 1986, « Eléments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins dans la baie de Saint-Brieuc », L’Année Sociologique, vol 36, pp. 170-208.

Latour B., 2001, Pasteur: guerre et paix des microbes; suivi de Irréductions, Paris, La Découverte.

Mosse D., 2005, Cultivating Development. An Ethnography of Aid Policy and Practice, London Pluto Press.

Nachi M., 2006, Introduction à la sociologie pragmatique, Paris, Armand Colin.

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