2013 – Au Niger, la Déclaration de Paris en actes : entre attentisme, contraintes de procédures et évolutions des pratiques

(extrait de Lavigne Delville P. (2013), ‘« Déclaration de Paris » et dépendance à l’aide : éclairages nigériens’, Politique africaine, 129, pp. 135-155)

Avec les politiques d’ajustement structurel, les institutions financières internationales ont imposé aux États africains des réformes de libéralisation, de privatisation et de décentralisation qui ont profondément recomposé les États et les frontières entre public et privé[1]. Parallèlement, les bailleurs de fonds du développement ont accru leur ingérence dans la définition des politiques de développement et ont contourné les administrations, en mobilisant une part croissante de l’aide à travers des ONG ou des Unités de gestion de projets autonomes de l’administration[2]. À la fin des années 1990, le bilan était sévère : loin de lutter contre le néopatrimonalisme, les réformes néo-libérales avaient plutôt encouragé une informalisation et une privatisation de l’État, ainsi qu’un redéploiement des formes de contrôle sur les ressources de la part des élites au pouvoir[3] ; les conditionnalités s’avéraient un échec[4] ; la multiplication des bailleurs et des agences, ayant chacun leurs procédures, mobilisait les administrations nationales au détriment de leur travail quotidien et aboutissait à une action publique éclatée, contradictoire, en mosaïque. Bref, non seulement « la gestion de l’aide est devenue inextricable »[5], mais ces stratégies ont abouti à des administrations à deux vitesses[6], aggravant la dépendance à l’aide.

Au début des années 2000, les institutions internationales ont engagé une série de réformes visant à refonder « l’architecture de l’aide » et à la relégitimer dans un contexte d’après guerre froide. Le recentrage sur la lutte contre la pauvreté[7], d’un côté, les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), de l’autre, matérialisent cette vision d’une aide centrée sur les populations, aux objectifs chiffrés, aux procédures très normalisées[8]. Avec ses cinq principes (ownership/appropriation, coordination, harmonisation, alignement et gestion fondée sur les résultats) et ses 56 engagements, la « Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement »[9], signée en 2005 par une centaine de pays receveurs et donateurs, pose les bases de cette refonte autour du soutien aux politiques nationales d’un État réhabilité dans les discours.

Le fait que les États définissent leurs politiques et que les bailleurs de fonds y contribuent dans le respect des procédures nationales devrait être une évidence. Affirmer ce principe n’en est pas moins un revirement significatif par rapport aux orientations des deux décennies précédentes : les bailleurs de fonds tentent « de renforcer par l’appropriation ce qui a été affaibli par les PAS [Programmes d’ajustement structurel] »[10]. Cela suppose des administrations nationales restructurées, une réorganisation des pratiques des bailleurs de fonds, une réorientation des modalités de financement vers l’aide budgétaire au détriment des approches projets ou une traçabilité accrue de la dépense publique des États receveurs. De tels chantiers ne vont pas sans problèmes tant du point de vue politique que pratique[11], d’autant que la fiabilité des données économiques et budgétaires relève plus de négociations complexes entre État et institutions internationales que d’une hypothétique « transparence »[12].

Bien plus, « cet ordre du jour titanesque est proposé, voire imposé, à des États africains généralement peu structurés ou parfois souvent « fragiles » »[13]. Il est par ailleurs promu par des bailleurs de fonds à l’engagement variable, ce que souligne en termes choisis la récente évaluation d’avancement de la Déclaration :

« les principes et engagements de la Déclaration ont été appliqués, bien que de manière graduelle et inégale par les pays partenaires, son application est encore plus inégale parmi les donneurs. […] Sauf exceptions frappantes, les donneurs ont montré bien moins d’empressement que les pays partenaires à changer leurs propres systèmes »[14].

Analysant les enjeux et les difficultés de la mise en œuvre de ces nouvelles modalités de l’aide au Mali, Isaline Bergamaschi, Alassane Diabaté et Élisabeth Paul soulignent que, au-delà des problèmes pratiques de mise en œuvre, il faut analyser « les causes profondes de la faible « appropriation » gouvernementale dans la gestion de l’aide et la formulation des politiques publiques »[15]. Ils mettent ainsi en avant la déresponsabilisation, voire la démission d’une administration fragilisée par l’ajustement structurel et les injonctions des bailleurs de fonds : « l’aide et les bailleurs se sont placés en substitution à toute réflexion politique du développement national »[16]. Il est donc utile d’analyser les principes et les modalités de mise en œuvre de la Déclaration de Paris et de les interroger par rapport au jeu complexe d’interdépendances et d’instrumentalisations que constituent les rapports entre institutions d’aide, administrations et dynamiques socio-politiques nationales.

À partir du cas du Niger, cet article souhaite contribuer à cette réflexion, en la replaçant dans la question de la dépendance à l’aide et des conséquences de cette dépendance sur les administrations. Nous nous appuyons pour cela sur une série d’entretiens approfondis menés principalement en 2009 (et donc encore sous la présidence de Mamadou Tandja) auprès d’une cinquantaine d’acteurs nigériens impliqués dans la définition et la mise en œuvre de l’aide[17], et de quelques assistants techniques, européens et africains[18]. Alors que la majorité des publications voilent les discours et analyses de ces acteurs derrière les interprétations des chercheurs, il s’agit ici au contraire de mobiliser et de donner à voir leurs représentations et leurs analyses, fondées sur une observation et une expérience pratique de l’aide et de ses mécanismes.

Au moment de nos enquêtes, la connaissance de la Déclaration était très variable selon que les interlocuteurs y étaient directement confrontés ou non. Dans la santé et l’éducation, principaux secteurs concernés par la mise en place de fonds communs, les principes étaient largement approuvés, malgré de nombreuses difficultés pratiques de mise en œuvre :

« Chaque fois, quand ils veulent exécuter une activité, aujourd’hui c’est fonds commun, demain c’est Unicef, après-demain c’est OMS. Il faut donc qu’on arrive à avoir des procédures harmonisées. Tant qu’on n’harmonisera pas les procédures, on aura toujours des difficultés en termes d’efficacité parce que, chacun avec ses procédures, c’est vraiment difficile, vous le savez autant que moi[19] ».

La mise en route de cette approche programme a été compliquée, et les problèmes de procédures demeurent :

« Chaque mois de juin, on a une revue conjointe avec les bailleurs. Chacun annonce sa contribution, on établit sur cette base un budget programme, qui est discuté avec le ministère de l’économie et des Finances. En septembre, un atelier avec les PTF [Partenaires techniques et financiers] permet de valider. Mais le budget de l’État nigérien est calé sur l’année civile, il est voté par l’Assemblée au 31 décembre et les fonds sont libérés tardivement, souvent en mars, alors que nous sommes sur un cycle d’année scolaire : ils arrivent alors que l’année scolaire est presque finie… Il y a donc un double problème, celui du décalage de cycle entre cycle budgétaire et cycle scolaire, et celui des délais de décaissement[20] ».

Pour autant, la majorité des acteurs souligne une amélioration du dialogue : chacun apprend à se construire une vision globale et à sortir de son raisonnement « projet », même si les projets demeurent une forme importante d’aide. Lors des réunions des cadres de concertation, il est plus facile de négocier des moyens pour des actions qui n’avaient pas été prévues, mais qui apparaissent à tous comme nécessaires. Le fait de dresser un bilan commun permet de mettre chacun – État comme bailleurs – devant ses responsabilités et de débloquer des situations :

« Il y a des apprentissages. Il y a de nombreux avantages : une meilleure coordination, plus d’informations et d’échanges d’informations. On évite les risques de duplication. On sait ce que chacun fait. On a fait un recensement pour savoir quels sont les partenaires qui interviennent dans telle ou telle thématique. Cela permet d’assurer que toutes les thématiques sont prises en charge. Cela donne plus de souplesse et ça permet aux Partenaires techniques et financiers de se positionner[21] ».

« Vous voyez la réaction des PTF, chacun réagit et prochainement chacun fera en sorte qu’on ne vienne pas citer son nom. Donc, la compétition se fait non seulement au sein des structures mais avec les PTF également[22] ».

Ces progrès de la coordination vont de pair avec une responsabilisation des structures de l’État. La maîtrise d’ouvrage et la maîtrise des budgets sont davantage entre les mains de l’administration. Les cellules autonomes deviennent des cellules d’appui, sans responsabilité opérationnelle, les assistants techniques sont repositionnés au service de la stratégie du ministère et non du bailleur qui les finance :

« Il n’y a pas une unité de coordination à part, c’est la Secrétaire Générale du ministère qui est la coordinatrice de ces fonds communs, et le directeur des ressources financières et du matériel du ministère, c’est lui qui s’occupe de tout ce qui est aspect fiduciaire. […] Donc, tout ce qui concerne l’appui à la coordination, je le fais au niveau du secrétariat général. Pour nous c’est vraiment une innovation, du moment où ce n’est pas une unité de coordination à part, ce ne sont pas des structures parallèles, ce sont les structures du ministère elles-mêmes qui exécutent leurs activités en fonction de leur planification[23] ».

Mais ceci ne va pas sans difficultés. Certaines découlent de l’ampleur des mutations nécessaires, tant du côté des bailleurs de fonds que de l’État. Les procédures nationales ne sont pas encore rôdées pour ce type de gestion, tandis que des hésitations de la part de différentes parties entraînent des problèmes de calage de cycle, des doubles procédures qui ralentissent la mise en œuvre, quand elles ne la bloquent pas.

De plus, l’ampleur de l’engagement des uns et des autres dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris reste en suspens. Les différents bailleurs de fonds ont des stratégies différentes. Le débat sur l’équilibre entre aide projet, aide budgétaire programme et aide budgétaire directe est vif, aussi bien entre agences d’aide qu’en leur sein[24]. L’aide budgétaire réduit la visibilité de l’apport d’un donateur, la coordination contraint son autonomie. Le lien direct avec les équipes opérationnelles, aisé avec les Unités de gestion de projet, se distend. Du côté de l’État, les évolutions vers l’aide programme ou l’aide budgétaire remettent en cause l’autonomie de négociation des ministères sectoriels et les avantages matériels que leurs agents tiraient de la logique projet. L’engagement de l’administration – variable selon les secteurs et les acteurs – relève pour certains du suivisme habituel face aux thématiques à la mode dans les institutions d’aide davantage que d’une volonté de reprise en charge de ses responsabilités :

« à l’heure actuelle, on parle beaucoup de stratégies nationales. Mais est-ce que les stratégies sont là uniquement parce que les bailleurs le demandent, ou parce que c’est une volonté de l’État ?[25] »

« [Les responsables de l’administration] n’ont pas suffisamment de visibilité par rapport à l’horizon qu’on veut atteindre. Ils n’ont peut-être pas une vision des agendas qu’on a devant soi. Et puis, ils se disent qu’on peut même faire sans, que c’est une mode. Entre d’un côté, la mode qu’on veut imposer et le réflexe de tous les jours qui nous dit qu’on peut s’en passer, il y a un énorme problème[26] ».

De fait, la succession rapide des paradigmes de l’aide n’incite guère les agents de l’État à se projeter dans la durée et à s’investir dans une stratégie de moyen terme, susceptible d’être remise en cause par l’arrivée du paradigme suivant, avant même d’avoir pu être internalisée :

« Je me demande si la Déclaration de Paris n’est pas en retard car aujourd’hui, on parle de la gestion axée sur les résultats de développement. Vous voyez qu’ils ont encore ajouté quelque chose. Il y a toujours un changement[27] ».

Dans le cadre de la Déclaration de Paris – et cela ne change pas de ce qui se pratiquait avant elle –, les agendas et les calendriers restent fixés par les bailleurs de fonds, les rythmes sont dictés par les conférences internationales de suivi et par les enjeux propres des différents bailleurs. Le risque est alors grand de ne pas prendre en compte les conditions et délais nécessaires pour une reprise en charge par l’État, un écueil qui inquiète certains cadres, défenseurs de l’administration mais bien placés pour mesurer son état de délabrement :

« Vous savez, l’approche programme, c’est revenir confier la gestion à l’administration. Et c’est ça le danger. On veut revenir à l’administration alors que cette administration a perdu toute crédibilité. Il faut donc la réhabiliter maintenant. Mais nous ne sommes pas préparés à faire ça. Tout se passe comme si nous allons être surpris un matin en nous réveillant de nous rendre compte que c’est à nous de mettre en œuvre, alors que nous ne sommes pas prêts à le faire. Est-ce que ce n’est pas un autre complot ? Je ne sais vraiment pas[28] ».

Les analyses actuelles en sciences politiques mettent l’accent sur les formes de redéploiement de l’État à travers les processus de privatisation, sur la façon dont les réformes liées aux « nouvelles modalités de l’aide » influent sur les processus de formation de l’État, sur les nouveaux dispositifs de gouvernement à distance qui se constituent, entre gestion des marges et vaines tentatives de state-building, dans un contexte de bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale[29].

Nos interlocuteurs nigériens, cadres des administrations sectorielles, des projets, des ONG, ne contesteraient pas forcément ces analyses. Mais, dans les entretiens que nous avons eus, ils s’intéressent d’abord au fonctionnement de l’administration, au quotidien des rapports entre administration et agences d’aide. Dans ce cadre, leur constat de base est l’affaiblissement des capacités des administrations sectorielles, l’instrumentalisation financière et politique de l’aide, et ce qu’ils perçoivent comme un renoncement à une vision politique autonome. Ils ne nourrissent pas d’illusions sur les logiques du système d’aide, mais pour la plupart d’entre eux, la responsabilité est d’abord du côté des élites étatiques :

« La responsabilité, elle est du côté de l’État. Si le pays qui exprime le besoin d’aide s’organise pour bien exprimer son aide, pour bien la recevoir, il n’y a pas de places pour la divagation. Mais évidemment, la nature a horreur du vide. Si le pays receveur crée un vide, le partenaire peut avoir tendance à faire ce qu’il veut. Si le pays n’a pas une expression, eh bien pour justifier son aide, le partenaire fera sa propre expression et mettra son aide comme il veut[30] ».

De ce point de vue, les évolutions actuelles liées à la Déclaration de Paris sont plutôt positives. Certes, elles ne remettent pas en cause l’aide ni les rapports de domination qui s’y jouent. Un seul de nos interlocuteurs va jusqu’à considérer qu’un « sevrage » de l’aide est indispensable. Certes, ces évolutions entérinent un principe de co-production des politiques publiques entre État et bailleurs de fonds, problématique du point de vue de la souveraineté et de l’ownership au sens de « contrôle » sur les politiques[31].

Finalement, tant du point de vue des bailleurs de fonds que des administrations, ce qui se joue à travers les cadres de concertation, les fonds communs et un glissement plus ou moins progressif et mesuré vers l’aide budgétaire, c’est principalement une réduction des effets pervers les plus massifs de la multiplication des bailleurs et du contournement de l’État. Ceci peut paraître bien limité. Pourtant, dans le contexte nigérien, pour nos interlocuteurs, la Déclaration de Paris ouvre quelques nouveaux espaces, des opportunités pour reprendre un peu d’initiative et d’autonomie. Comme le dit un directeur d’institution publique, « cette liberté-là qu’on a théoriquement, il faut la prendre »[32].

Saisir cette opportunité n’aboutira pas, bien sûr, à inverser les rapports avec les bailleurs de fonds, et à rayer d’un trait de plume les logiques d’instrumentalisation de l’aide, ni les effets de trois décennies d’ajustement structurel. Mais cela pourrait rouvrir des espaces de réappropriation de la réflexion sur les politiques et les modalités de mise en œuvre de l’aide.

Il faudra donc suivre, à travers des analyses empiriques, la façon dont les différents protagonistes au sein des élites, des administrations, des bailleurs de fonds et de la société civile – chacun de ces groupes étant évidemment hétérogène et leurs acteurs occupant fréquemment, simultanément ou successivement, des positions différentes – se saisissent des principes de la Déclaration de Paris et de ses différents instruments, dans leurs alliances et leurs rapports de force, et font ou non bouger quelques lignes, et dans quels sens.

Notes

[1]. Je remercie Mahaman Tidjani Alou, Estienne Rodary, les relecteurs et la rédaction de la revue pour leurs précieux commentaires.

[2]. J.-D. Naudet, Trouver des problèmes aux solutions. Vingt ans d’aide au Sahel, Paris, OCDE, 1999.

[3]. B. Hibou, « Retrait ou redéploiement de l’État ? », Critique internationale, vol. 1 n° 4, 1998, p. 151-168.

[4]. M.-A. Thomas, « Can the World Bank Enforce its Own Conditions ? », Development and Change, vol. 35, n° 3, 2004, p. 485-497.

[5]. P. Jacquemot, « Harmonisation et appropriation de l’aide. Commentaires autour de l’expérience du Ghana », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 162.

[6]. M. Tidjani Alou, « Les projets de développement sanitaire face à l’administration au Niger », Santé publique, vol. 6, n° 4, 1994, p. 381-92 ; G. Blundo, « Une administration à deux vitesses. Projets de développement et construction de l’État au Sahel », Cahiers d’études africaines, vol. 202-203, n° 2-3, 2011, p. 427-452.

[7]. J.-P. Cling, M. Razafindrakoto et F. Roubaud, Les Nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, Paris, Economica, 2002.

[8]. F. Egil, « Les éléphants de papier. Réflexions impies pour le Ve anniversaire des Objectifs de développement du millénaire », Politique africaine, n° 99, octobre 2005, p. 97-115.

[9]. La Déclaration de Paris est consultable en intégralité à l’adresse suivante : <www.oecd.org/fr/developpement/efficacitedelaide/34579826.pdf>, consulté le 26 novembre 2012.

[10]. C. Saliba-Couture, « L’appropriation et la Déclaration de Paris : un discours convaincant, mais en sommes-nous convaincus ? », Revue canadienne d’études du développement, vol. 32, n° 2, 2011, note 15, p.193.

[11]. P. Jacquemot, « Harmonisation… », art. cit. ; C. Saliba-Couture, « L’appropriation… », art. cit. ; M. Raffinot, « L’appropriation (ownership) des politiques de développement : de la théorie à la pratique », Mondes en développement, vol. 149, n° 1, 2010, p. 87-104.

[12]. B. Samuel, « Calcul macro-économique et modes de gouvernement : les cas de la Mauritanie et du Burkina Faso », Politique africaine, n° 124, février 2012, p. 101-126.

[13]. J. Amprou, H. Djoufelkit-Cottenet, R. Hugounenq, S. Mesplé-Somps et M. Raffinot, « Introduction thématique. Réformes des finances publiques africaines et nouveaux dispositifs de l’aide et d’allègement de la dette : risques et opportunités », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 28.

[14]. B. Wood, J. Betts, F. Etta, J. Gayfer, D. Kabell, N. Ngwira, F. Sagasti et M. Samaranayake, L’évaluation de la Déclaration de Paris, phase 2, rapport final, Copenhague, Institut danois d’études internationales, 2011, p. ix.

[15]. I. Bergamaschi, A. Diabaté et É. Paul, « L’agenda de Paris pour l’efficacité de l’aide. Défis de l' »appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique contemporaine, vol. 223-224, n° 3-4, 2007, p. 222.

[16]. Ibid., p. 241.

[17]. Secrétaires généraux ou directeurs de services (principalement aux ministères de la Santé, de l’éducation, de l’Agriculture, des Finances), directeurs d’institutions publiques, cadres de projets de développement, consultants, cadres nigériens d’agences bilatérales de coopération, leaders associatifs.

[18]. Ph. Lavigne Delville et A. Abdelkader, « A cheval donné, on ne regarde pas les dents ». Les mécanismes et les impacts de l’aide vus par des acteurs nigériens, Lasdel, études et Travaux, n° 83, 2010 (en ligne).

[19]. Entretien avec un cadre du ministère de la Santé, Niamey, 28 avril 2009.

[20]. Entretien avec un cadre supérieur, ministère de l’éducation de base, Niamey, 16 juin 2009.

[21]. Entretien avec un haut cadre du ministère de l’Agriculture, Niamey, 14 avril 2009.

[22]. Entretien avec un cadre d’une cellule de coordination, ministère de la Santé, Niamey, 28 avril 2009.

[23]. Entretien avec un cadre d’une cellule d’appui, ministère de la Santé, Niamey, 28 avril 2009.

[24]. Ainsi, lors de la restitution intermédiaire de l’évaluation conjointe de l’aide au Niger, la mention par les évaluateurs des risques liés à l’aide budgétaire directe et de l’insuffisante préparation du ministère des Finances a fait jubiler certains agents de la Délégation de l’UE, qui trouvaient là des arguments contre les consignes qu’ils recevaient de Bruxelles : « Il faut faire remonter ça à Bruxelles ! » (observation personnelle, cabinet du Premier ministre, mai 2009).

[25]. Entretien avec un cadre d’une agence d’aide, Niamey, 23 juin 2009.

[26]. Entretien avec un directeur d’institution publique, ministère de l’Agriculture, Niamey, 07 avril 2009.

[27]. Entretien avec un cadre d’une cellule de coordination, ministère de la Santé, Niamey, 28 avril 2009.

[28]. Entretien avec un directeur d’institution publique, ministère de l’Agriculture, Niamey, 07 avril 2009.

[29]. B. Hibou, La Bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale, Paris, La Découverte, 2012.

[30]. Entretien avec un directeur d’institution publique, Niamey, 07 avril 2009.

[31]. Whitfield considère ainsi que, suivant l’exemple du Botswana, les États africains devraient au contraire refuser ce principe, tout comme une coordination des bailleurs de fonds qui réduit leur marge de négociation et négocier de façon bilatérale à partir d’un projet politique autonome. L. Whitfield, « Conclusion… », art. cit.

[32] Entretien avec un directeur d’institution publique, ministère de l’Agriculture, Niamey, 07 avril 2009.

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