Novembre 2016 – Le Comité technique «Foncier et développement » : des savoirs hybrides pour alimenter la réflexion sur les politiques et les interventions

Contribution à la table-ronde « Les années 1990 et la constitution d’un réseau d’experts pluridisciplinaires connecté aux autres réseaux européens », Journée anniversaire des 20 ans du Comité technique « Foncier et développement », 30 novembre 2016.

Je voudrais partager avec vous quelques réflexions sur la nature des savoirs produits à travers ce dialogue continu et exigeant entre praticiens du développement et acteurs de la recherche.

L’expérience fondatrice de « l’analyse comparative des différentes approches »

Le Comité technique Foncier et Développement était à l’origine un groupe de travail temporaire, mis en place par la Coopération française pour préciser sa position, sur un objet émergent et complexe, à une époque où les institutions internationales poussaient la doctrine de la privatisation, où les praticiens de la Coopération soutenaient l’expérimentation de formes alternatives de sécurisation des droits coutumiers, mais où le Ministère lui-même, d’un pays à l’autre, pouvait financer des projets aux orientations contradictoires. La sous-direction du développement souhaitait y voir plus clair, et a commandité une « analyse comparative des différentes approches », sous l’égide d’un Comité de pilotage, qui rassemblait des agents de la Coopération et de l’AFD, des experts et chercheurs d’orientations différentes, avec un poids important donné aux sciences sociales.

Jean-Pierre Farjon est venu me demander si j’étais intéressé à assurer le secrétariat du Comité et prendre en charge cette analyse comparative. Agronome reconverti à l’anthropologie, j’avais alors commencé depuis peu à travailler sur le foncier, je n’étais pas un « spécialiste », loin de là, même si j’avais déjà travaillé avec plusieurs des chercheurs reconnus sur le sujet, donc Etienne Le Roy et Jean-Pierre Chauveau.

La forme que devait prendre cette « analyse comparative » n’était pas définie au départ. Partant du constat du caractère controversé des prescriptions sur le sujet, et des positions très contrastées au sein du Comité, je me suis dit que la condition pour arriver à des conclusions qui puissent être partagées était de construire un travail collectif, à partir d’un questionnement lui-même partagé et d’une démarche de travail qui assure la légitimité des résultats. Certains points faisaient relativement consensus : l’enjeu croissant du foncier, la prégnance du coutumier, l’existence de dynamiques de changement, l’inadaptation des législations, l’accroissement des conflits, etc. À partir de là, les interprétations divergeaient, aboutissant à des analyses, et donc à des prescriptions différentes, voire contradictoires. Nous avons formulé ensemble un questionnement très large et identifié quelques grandes questions faisant sens, tant pour les chercheurs que les praticiens : la notion de sécurisation foncière, les dynamiques foncières locales, les interventions foncières récentes et leur bilan, etc. Nous les avons ensuite déclinées en une série de sous-questions articulées et problématisées : « Peut-on formaliser les droits locaux ? », « Quels types d’exploitations agricoles sont les plus productives ? » « Quel bilan de la “gestion des terroirs” au Burkina Faso ? », etc. Pour chacune, une note de cadrage a été rédigée et débattue au comité. Un spécialiste du sujet a été sollicité pour produire un texte de synthèse.

Le succès de cette démarche a été impressionnant : en six mois, nous avions une cinquantaine de contributions originales, produites par les membres du Comité mais pas seulement. Des premières synthèses par bloc de questions ont été débattues lors de journées de travail, à partir desquelles les grandes conclusions ont été tirées. De ce chantier est sorti le « rapport mauve », largement relu et corrigé suite aux lectures attentives et exigeantes des membres du Comité, et qui proposait une lecture des enjeux fonciers dans une orientation de sciences sociales, et questionnait à partir de là les approches et les expériences de la Coopération, comme les Plans Fonciers Ruraux, la gestion des ressources naturelles, etc. En est aussi issu l’ouvrage collectif « Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale », qui rassemblait une version revue des contributions au chantier, avec des synthèses par partie permettant une lecture à différents niveaux. Parallèlement, un séminaire était organisé avec l’IIED à Gorée, avec les principaux chercheurs et experts africains, francophones et anglophones, qui a abouti à l’ouvrage « Gérer le foncier rural en Afrique de l’ouest ». Et l’Aprefa élaborait un lexique et une bibliographie commentée.

L’émergence et la consolidation d’une « communauté épistémique »

Sans en avoir vraiment conscience – en tous cas à mon niveau – nous avons en pratique mis en œuvre une démarche d’expertise collective. Tout en s’inscrivant pleinement dans la logique des ouvrages collectifs précédents, en particulier ceux de l’Aprefa, notre réflexion était organisée autour de la question des politiques de coopération sur le foncier. Il ne s’agissait pas de produire des connaissances académiques nouvelles, mais de constituer une analyse qui mette en perspective les enjeux de ces politiques et interventions, par rapport à un état des connaissances et des questionnements en sciences sociales, prenant acte du caractère nécessairement politique du foncier comme rapport social, et des contradictions internes aux sociétés locales. Tout en confirmant les limites des politiques de privatisation et la pertinence des approches opérationnelles en termes de sécurisation foncière, une telle analyse questionnait aussi les présupposés techniques de ces dernières.

Les multiples débats qui ont scandé ce processus de travail ont été fondateurs. Au fil des échanges, ce petit groupe de personnes, très hétérogène par leur rapport à l’action et leur champ disciplinaire de référence, mais partageant une expérience de terrain sur le foncier rural en Afrique de l’ouest ont appris à se parler et à se comprendre, à partager des analyses. Les praticiens ont joué un rôle essentiel dans le processus de réflexion grâce à leur expérience propre de terrain, très riche, à leurs rappels récurrents aux questions opérationnelles lorsque le débat partait sur des voies trop académiques ou trop pointues, et enfin grâce à leurs demandes de formulation claire – plus claire en tous cas ! – des questions complexes soulevées par les chercheurs. Ils ont poussé les chercheurs à expliciter de façon pédagogique les concepts clés, à décliner les chaînes de raisonnement entre les grilles d’analyse de sciences sociales et leurs objets de réflexion (les politiques, les projets), mais aussi à intégrer les questionnements et contraintes de l’action.

Cette expertise collective a permis aux membres du Comité technique, chercheurs et praticiens, de se construire une façon relativement partagée de poser les questions, au-delà de leurs positions institutionnelles et, concernant les chercheurs, de leurs rattachements disciplinaires et des controverses qu’ils entretiennent entre eux. Elle a été un puissant outil de construction d’une « communauté épistémique », c’est-à-dire « un réseau d’experts qui partagent des valeurs et des grilles d’analyse communes et appréhendent, de façon identique, la résolution des problématiques » (Saint-Martin, 2004 : 215), communauté que les publications, les échanges, les dialogues avec nos partenaires Sud ont contribué à élargir, et qui continue à constituer le « noyau dur » du Comité 20 ans après, au-delà du renouvellement des personnes.

Les autres chantiers collectifs, le Livre Blanc sur « gouvernance foncière et sécurisation des droits sur la terre », le document sur les grandes acquisitions foncières, celui sur la formalisation des droits sur la terre ont été organisés de façon différente à chaque fois. Il y a toujours eu ce souci de dialogue dialogique pour reprendre les termes d’Etienne Le Roy, de confrontation de points de vue différents autour d’une conception exigeante de l’action, qui est finalement la marque de fabrique du Comité et sa spécificité dans le monde de la coopération internationale sur le foncier.

Selon les moments et les sujets, ces confrontations ont parfois été vives. Parler de « communauté épistémique » ne signifie pas consensus complet : c’est dire qu’il y a un positionnement central suffisamment partagé. Ce positionnement central, cette expérience collective accumulée, sont un capital très riche, pour le Comité dans son ensemble comme pour les membres qui ont vécu cette dynamique. Ils sont à la source de l’incroyable durée de vie de ce Comité pensé au départ pour six mois, de l’intérêt durable qu’y trouvent ses membres. Je suis aujourd’hui passé dans la recherche, mais je continue avec grand plaisir à participer aux travaux du Comité, y trouvant un lieu unique de dialogue entre recherche et action, une opportunité de transmission de résultats, un enrichissement de mes connaissances et de mes questionnements, une ouverture sur d’autres contextes, d’autres problématiques.

Ce capital commun constitué au fil de l’histoire peut en même temps constituer un obstacle pour les personnes qui rejoignent le Comité, lorsqu’elles n’ont pas une expérience de terrain en situations rurales, en particulier africaines : lorsque leur expérience préalable repose sur d’autres bases, ce qui est considéré comme acquis au sein du Comité ne l’est pas pour elles. Le langage peut paraitre parfois ésotérique, le fonctionnement du groupe une quasi-secte… Dix ans après, la question du rapport au foncier urbain n’est toujours pas vraiment intégrée, le dialogue reste parfois difficile…

Des savoirs hybrides, orientés sur les politiques et les interventions

Quelle est la nature des savoirs produits par le Comité ? Il s’agit clairement de savoirs hybrides, ni vraiment pratiques, ni vraiment académiques. Ce ne sont pas des savoirs pratiques, directement opérationnels, même s’ils sont « policy oriented » : la prise en compte du politique, la reconnaissance de la complexité alimentent une forte prudence par rapport aux prescriptions, aux recettes. La réflexion cherche à se situer en amont de la décision et de la prescription, pour proposer un cadre d’analyse permettant aux acteurs des politiques foncières, dans les pays, aux acteurs des politiques de coopération sur le foncier, de réfléchir leurs stratégies, dans des contextes donnés.

Par exemple, reconnaître que le foncier est au cœur des sociétés, prendre acte de la pluralité des normes, de l’emprise variable des dispositifs légaux et étatiques sur la société oblige à prendre au sérieux « l’informel », à questionner les « solutions » sous l’angle de leur pertinence dans ces contextes. L’idée apparemment évidente que les citoyens doivent avoir des droits fonciers reconnus par l’Etat s’avère en pratique discutable, dans les contextes où les régulations coutumières continuent à organiser les rapports sociaux, où la fiabilité des dispositifs étatiques est faible. Discuter si, et dans quelles conditions, la « formalisation des droits fonciers », c’est-à-dire le fait de donner une reconnaissance légale, contribue effectivement à sécuriser les ayants droit, oblige à complexifier l’analyse, mais est indispensable. De même, reconnaître que les politiques foncières ne sont pas que des politiques économiques, mais qu’elles visent –ou participent en tous cas  – à organiser les rapports entre individus, collectifs sociaux et Etat au sein d’une société donnée, amène à mettre en avant la question des choix de société sous-jacents aux politiques, et à partir de là, celle des débats publics approfondis indispensables pour que des choix de politique foncière soient légitimes. A inciter l’aide internationale à prudence et retenue.

Mais les productions du Comité ne sont pas non plus des savoirs académiques. D’un point de vue académique, les produits des chantiers du Comité sont des synthèses assez indisciplinées, simplifiant des réalités plus complexes, éliminant des pans entiers des problèmes tels que telle ou telle discipline, tel ou tel membre du Comité, peuvent les poser. Ils font des choix qui sont discutables aux yeux de l’un ou de l’autre, du fait de postulats qui ne se superposent pas, ou simplement parfois de la dynamique collective, qui amène à un moment donné à stabiliser un questionnement, et donc à renoncer à d’autres pans d’analyse. La volonté d’être « policy oriented », accessible au maximum pour des acteurs de politiques qui ne sont pas des chercheurs en sciences sociales, le souci de rester dans des formats relativement courts (même s’ils dépassent largement les 4 pages des policy briefs et « do and don’t do »), d’être pédagogique et d’éviter les concepts abstraits : tout cela oblige à des simplifications, des raccourcis. Des omissions parfois comme la question des marchés dans le document sur la formalisation des droits sur la terre.

Il s’agit ainsi d’un format hybride, restituant des savoirs eux-mêmes hybrides, dont la solidité tient à la pertinence du positionnement collectif, à la qualité du processus de dialogue qui les a produits, à la justesse du compromis trouvé entre rigueur et pédagogie, entre préoccupations opérationnelles et savoirs scientifiques. La sanction de leur qualité tient à ce qu’ils soient considérés comme éclairants et utiles par les praticiens, comme acceptables par les chercheurs. Le propos reste assez exigeant, il peut paraître complexe, nécessiter des traductions et des adaptations par rapport à tel ou tel contexte, tel ou tel public. Même si le curseur pourrait sans doute être déplacé vers plus de pédagogie, je crains que ce soit le prix à payer pour l’originalité de ce positionnement.

Référence

Saint-Martin D., 2004, « Expertise », in Boussaguet L.,  Jacquot S. et Ravinet P., ed., Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, pp. 209-217.

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