Avril 2019 – La « participation » au développement entre projet émancipateur et instrumentalisation : une périodisation

Version revue de mon intervention à la session « Les trajectoires de la participation des citoyen-ne-s aux politiques publiques et la place de ce concept dans les pratiques et l’organisation de l’Iram depuis 60 ans » avec Agnès Lambert. Journée d’étude, 60 ans de l’Iram, juin 2018.

(illustration : https://twitter.com/renaud_epstein/status/1084722422169956352)

La périodisation des enjeux de développement rural, vous la connaissez aussi bien sinon mieux que moi. J’ai donc essayé de prendre un regard plus distancié, à la fois en termes historiques et en faisant quelques mise en perspective avec les débats sur la participation en dehors du champ du développement rural. J’insisterai aussi sur le tournant des années 1990, qui voit une mise en avant explicite de la participation à la définition des politiques de développement, avec à la fois des opportunités et beaucoup d’ambigüités.

Le terme « participation » est très large, concerne une large gamme d’objets, et sert à qualifier un large continuum entre la « participation imposée » et « l’auto-développement ». On a appelé « participation paysanne » le fait de mobiliser la force de travail des paysans sur des infrastructures, sans forcément leur demander leur avis. C’est dire que ce mot valise est à la fois central et problématique. Ce qui me semble intéressant n’est pas tant de parler de « la » participation, mais de s’interroger sur la forme que prennent les relations entre acteurs différents sur des enjeux qui les concernent. Autrement dit, qui participe à quoi ? Comment ? Sous l’égide de qui ? Comment se jouent les capacités de prise de parole et de prise de décision des différents groupes d’acteurs ? Est-ce que les dispositifs participatifs permettent de rééquilibrer les pouvoirs ?  Quelle est la nature des échanges qui se nouent, entre consultation, concertation, négociation, délibération, etc. ?

Des années 1920 à la pré-décolonisation

On fait souvent démarrer le débat sur la participation aux Indépendances. En fait, comme J.P. Chauveau l’a montré, la question de la participation se pose dès la fin de la conquête coloniale. Depuis les années 20, les administrateurs s’interrogent sur les rapports à entretenir avec les paysanneries. Deux tendances s’affrontent. Celle qui promeut une modernisation imposée, au service des intérêts de la métropole, faisant fi des savoirs et des dynamiques paysannes, couplant technicisme et autoritarisme, et dont les formes extrêmes sont ce que James Scott a appelé le « haut modernisme » ; et celle qui valorise les savoirs paysans et leur ancrage dans des écosystèmes, et dont René Dumont en 1935 dans les rizières du Tonkin ou Philippe de Schlippé en 1956 en Afrique centrale ont été des figures remarquables. La première a été globalement dominante, mais comme Paul Richards l’a montré pour la Sierra Léone, dans les années 1930, des agronomes britanniques venus d’Inde ont mis en avant des politiques de développement agricole qui étaient fondées sur les capacités paysannes d’innovation, avec des démarches très proches de ce que l’on a appelé dans les années 1980 la recherche-développement. Avec la crise de 1929 puis les besoins accrus de la métropole pendant la guerre, ces politiques ont été balayées au profit d’un retour aux logiques modernisatrices.

Côté français comme côté britannique, l’essentiel des interventions de développement agricole ont été centrées sur les zones cultures utiles, arachide, coton, etc. et des zones comme l’Office du Niger, sous des modes particulièrement autoritaires, avec une forte distinction entre les zones « utiles » et les autres ». C’est l’après-guerre, les débuts de la guerre froide et la perspective des Indépendances, qui redonnent un coup de balancier. Le terme de « Tiers Monde » est inventé. Rostow publie « les étapes de la croissance économique », théorisant une logique de rattrapage, sous-titré « manifeste non-communiste ». En France, le FIDES est créé pour investir dans les colonies. Au Sénégal, la Compagnie générale des oléagineux tropicaux démarre dans une logique de « haut modernisme » et, face à un échec cuisant, tente de remettre du « participatif » avec de la culture paysanne, des coopératives. La CGOT s’inspirait du Groundnut scheme britannique qui fut aussi un échec cuisant. Dans cette courte période du colonialisme tardif, émergent donc des tentatives pour refonder la légitimité de la colonisation, autour de nouveaux rapports aux populations, mais dans une logique plus paternaliste qu’autoritaire, et qui ne met guère en cause les intérêts établis. Aux Indépendances, certains pays ont tout de suite engagé des politiques de modernisation imposée, dans une logique de rattrapage et de forte intervention étatique. D’autres ont tenté de rompre avec le modèle colonial (sur le plan des logiques économiques et des rapports entre Etat et populations) et de fonder de nouveaux rapports entre Etat et citoyens. C’était le cas du Sénégal à l’époque de Mamadou Dia.

Cette période d’ouverture politique a permis d’expérimenter la participation dans des pays différents (Maroc, Sénégal, Niger, Madagascar…), sous la forme de l’animation rurale, à laquelle l’Iram a beaucoup contribué. L’enjeu de la participation était alors de créer, à travers l’Animation Rurale, de nouvelles relations entre cadres et paysans, et de modifier le rapport de forces Etat/paysannerie dans le cadre de la création des nouveaux Etats indépendants.

Les années 70, une phase de reflux

Ces expériences d’animation ont pu se développer dans un contexte spécifique, qui s’est refermé, très vite pour le Sénégal avec la chute de Mamadou Dia en 1962, un peu plus tard pour le Niger. La volonté de rompre avec des logiques économiques existantes s’étiole ou se confronte aux forces en présence. Les projets de modernisation étatiques se renforcent. Des Etats autoritaires se mettent en place avec la volonté d’encadrement des masses paysannes, dans une logique socialiste ou libérale. La Guerre froide polarise les pays dits du Tiers Monde en deux blocs. Le débat est dominé par le marxisme et théories dépendantistes, mais les expériences de nationalisation des moyens de production (qui prolongent une conception très verticale des rapports entre Etat et monde rural) ne sont guère des réussites. A cette époque, les bailleurs de fonds soutiennent les Etats et interviennent massivement au niveau financier et également méthodologique (Banque Mondiale) à travers la vulgarisation, une approche descendante (par ex la SATEC au Sénégal).

Les enjeux dominants sont alors la modernisation de l’agriculture, dans le cadre des grands projets. Il s’agit d’équiper le pays, de développer des infrastructures et des filières, dans une logique de rattrapage par l’investissement en capital et en infrastructures. Les pays se couvrent d’opérations de développement mises en œuvre par des sociétés parapubliques. Les techniciens ont le savoir, ils tentent d’inciter ou de forcer les paysans à entrer dans les modèles qu’ils ont conçus pour eux et sur lesquels les paysans n’ont pas leur mot à dire. Dans les aménagements hydro-agricoles, des modèles de colonat, ou de semi-ouvriers agricoles, sont mis en place. Les coopératives agricoles sont très largement contrôlées par l’administration.

A la même époque, en France, la politique agricole vise une modernisation accélérée et un rattrapage des revenus entre monde rural et monde urbain/industriel, fondée sur l’agriculture familiale. Cette vision est partagée par les leaders paysans issus de la JAC. La co-gestion, l’industrialisation, les transferts financiers massifs vers l’agriculture, permettent de faire accepter le coût social de cette politique, qui marginalise les régions moins favorisées et exclut un nombre important d’agriculteurs. Les premières expériences de développement local sont d’ailleurs des tentatives pour lutter contre, ou contrebalancer, ces logiques excluantes. Les années 1970 voient par ailleurs monter la critique du capitalisme et la recherche d’alternatives auto-gestionnaires. Aux Etats-Unis, le « community development » tente d’organiser les habitants des quartiers noirs, dans une logique « d’empowerment », de prise de parole et de pouvoir. La participation émerge ainsi, à la fois dans une perspective d’auto-organisation et d’émancipation politique, et comme des formes institutionnalisées visant au contraire à contrôler des espaces restreints de dialogue ou d’autonomie, pour limiter ce que Loïc Blondiaux appelle « les risques politiques de la participation ».

Les années 1980 et 1990 : la (re)découverte de la participation, dans un contexte de libéralisation économique et de mise en cause de l’Etat

En Afrique, les Plans d’ajustement structurels ont représenté un tournant majeur. Une première phase se déroule dans les années 1980-1990. Les critiques sur le coût et l’inefficacité des Offices parapublics se font jour dès la fin des années 1970. La participation paysanne est alors promue d’abord comme moyen de réduire le coût des investissements publics. Les années 1980 sont celle des PAS, qui induisent libéralisation économique, restructuration et redéploiement des Etats. La critique de la modernisation imposée, des éléphants blancs de l’aide, des grands projets, d’un côté, les recherches qui analysent les systèmes de production et les dynamiques rurales, qui réhabilitent les pratiques et les logiques paysannes (et plus largement populaires), et montrent les raisons de l’échec des interventions technicistes, de l’autre, favorisent la (re)découverte des savoirs paysans. Le contexte est de nouveau favorable à la participation, les mots d’ordres sont « les paysans d’abord (Chambers), « mettre les gens d’abord » (Cernea). C’est aussi une période d’effervescence associative, en réponse au désengagement de l’Etat et à un début d’ouverture politique. C’est le début des politiques d’appui aux organisations, locales d’abord puis fédérations. C’est aussi l’âge d’or des recherches systèmes en agriculture, de la recherche-développement, puis des méthodes participatives comme les PRA, les MARP, etc. qui en sont au départ largement issues. Il s’agit de définir avec les producteurs des innovations techniques ou organisationnelles qui font sens par rapport à leurs problèmes, de fonder les actions à partir d’un diagnostic local partagé. Systématisant des outils des recherche-systèmes, les RRA sont au départ des « méthodes rapides », « quick and dirty » plus que « participatives » même si elles se fondent sur des entretiens de groupes, des visites de terrain (que les praticiens ancrés dans le terrain ont toujours fait). Mais même s’il s’agit dans les discours de « mettre les paysans ou le peuple d’abord » (Chambers, Cernea), on reste globalement dans une logique de consultation plus que de co-définition des choix, d’autant que les différenciations internes aux « communautés locales » sont sous-estimées. Le discours participatif se généralise au point de devenir aux yeux de certains « une nouvelle tyrannie », mais l’ambition émancipatrice n’est pas partagée par tous (elle l’est plus dans d’autres démarches comme l’écodéveloppement participatif), elle se heurte à des pratiques des projets qui demeurent largement descendantes et la généralisation des MARP dans les projets va de pair avec des démarches normées, standardisées, technicisées. La question des pouvoirs – en particulier entre techniciens et paysans, mais aussi au sein des communautés locales – est peu/mal posée dans ces réflexions (la question des inégalités internes aux sociétés locales tend à être occultée). Et, au début des années 2000, les MARP disparaissent aussi vite qu’elles avaient été plébiscitées.

C’est du côté des projets de développement local et des fonds de développement que cet enjeu des rapports techniciens/ruraux est finalement plus traité. Pour rééquilibrer ces rapports, les projets séparent le technique du financier, ouvrent leurs choix d’intervention, appuient les organisations locales dans la définition et la préparation des projets qu’ils souhaitent, et mettent en place des mécanismes de décision intégrant parfois la participation d’organisations locales. L’Iram a aussi beaucoup contribué à cette réflexion.

Depuis les années 1990, approfondissement néo-libéral, décentralisation, participation aux politiques publiques et bureaucratisation de l’aide

Les critiques des PAS avaient contribué à faire émerger « un ajustement à visage humain » et à relancer la question de la lutte contre la pauvreté. Mais c’est la chute du mur de Berlin qui a été un tournant majeur. Elle suscite des revendications démocratiques, appuyées par les bailleurs, et aboutit à des transitions démocratiques, parfois durables, parfois éphémères. Elle légitime l’hégémonie d’un modèle de pluri-partisme libéral et décentralisé, que les bailleurs promeuvent fortement et entraîne une explosion associative, elle-aussi soutenue (en tous cas dans sa version ONG) par l’aide. La fin de l’argument géopolitique a toutefois fragilisé l’aide, soumise au cours des années 1990 à des critiques féroces sur son inefficacité. Les institutions d’aide tentent de se relégitimer en (re)mettant la lutte contre la pauvreté au cœur de leur agenda. Il s’agit d’une conception très libérale de la lutte contre la pauvreté, sans questionnement sur les inégalités. On cherche à mettre en place des filets de sécurité, à accroître les services aux pauvres en mobilisant les ONG nationales, à moindre coût. Pour se défendre des accusations d’ingérence, les bailleurs demandent aux Etats de définir leurs propres politiques en la matière, de façon « participative », sans s’interroger sur l’intérêt des Etats à la lutte contre la pauvreté, et à le faire de manière « participative ». Le « participatif » quitte l’échelle des projets locaux, où il demeure de règle sans que les conditions d’une participation qui ne soit pas qu’instrumentale soient toujours réfléchies. Ce sont désormais les politiques nationales, les politiques des bailleurs elles-mêmes parfois, qui doivent être élaborées « de façon participative » – ce que la Déclaration de Paris a entériné. Les ateliers et séminaires se multiplient. Les ONG nationales mobilisent des financements accrus et se professionnalisent, se technicisent en même temps. L’expertise, le « plaidoyer » s’intègrent dans les répertoires d’action des organisations.

La participation aux politiques publiques devrait a priori constituer un élément fort de la démocratisation, en permettant aux citoyens et à leurs organisations de peser sur les choix qui les concernent. Or « l’offre publique de participation » (selon la forme de Guillaume Gourgues) aux politiques publiques est le plus souvent singulièrement restrictive : cadrage libéral non questionnable ; cadrages réalisés a priori par les experts ; sélection des OSC proches du pouvoir ou peu contestatrices ; formats consultatifs plus que délibératifs, sans réel pouvoir d’influence des OSC mobilisées ; etc. Sans parler de la fréquente occultation des élus et des parlements. Les conceptions instrumentales, visant à légitimer des choix faits a priori, ou à légitimer des administrations – et des institutions d’aide – dominent. Les financements destinés aux OSC promeuvent une conception dépolitisée de l’action publique, au risque que le plaidoyer remplace d’autres modes d’action et affaiblissent la capacité contestataire des organisations locales.

Ces constats sont récurrents, mais semblent peu questionnés. Il est frappant de constater que, contrairement au tournant participatif des années 1980, ce renouveau participatif et l’accent nouveau mis sur la participation à la formulation des politiques ne s’accompagne guère de réflexion politique, méthodologique, académique, visant à identifier les conditions d’une participation qui ne soit pas cosmétique, à tester des dispositifs et des démarches, à critiquer les processus instrumentalisant, comme si la participation aux politiques publiques n’était pas prise au sérieux, ni par les bailleurs – qui avaient largement soutenu l’élaboration conceptuelle et méthodologique dans les années 1980 -, ni finalement par les praticiens.

Le paradoxe est d‘autant plus fort que, dans le même temps, le thème de la participation connaît un regain d’intérêt à l’échelle internationale, au confluent de plusieurs facteurs :

  • dans les pays industrialisés, on observe une demande accrue de démocratie participative en réponse à la crise de la démocratie représentative, et une remise en cause (dans certains cercles) de la « double délégation » du pouvoir des citoyens aux politiques et aux experts (Callon, Latour) ;
  • la participation est promue comme forme de légitimation de la décision publique, dans des modalités plus consultatives que délibératives ;
  • elle est mise en avant dans des logiques d’inclusion sociale sur des objets limités  (les fameux budgets participatifs) ;
  • elle est également promue par les politiques néo-libérales, sous l’angle de la prise en charge des pauvres par eux-mêmes, de la réduction des coûts, au sein d’une action publique bureaucratisée.

Le renouveau participatif contemporain relève ainsi de logiques variées, entre instrumentalisation néo-libérale, amélioration de l’action publique et approfondissement de la démocratie. Des recherches comparatives (par exemples celles pilotées par Marie-Hélène Bacqué et Yves Sintomer, ou Catherine Neveu) mettent en avant la diversité des contextes et des dispositifs, des finalités et des significations politiques. Une sociologie politique de la participation se structure, qui interroge les dispositifs participatifs, les jeux d’acteurs pendant et autour, les stratégies d’instrumentalisation et de contournement, elle explicite les différences entre consultation, délibération, concertation, etc. Elle questionne les enjeux de pouvoir autour des dispositifs participatifs. Une nouvelle revue est crée en France il y a quelques années, spécifiquement dédiée à ces questions. Il y a là des liens évidents avec les problématiques « sud », et « développement » qui sont trop peu faits et qui, à mon avis, permettraient de rouvrir le débat sur la participation au Sud, sous un angle plus politique, en insistant sur les conditions sociales politiques et institutionnelles, et sur les types de dispositifs cohérents avec une ambition émancipatrice, ou en tous cas de rééquilibrage des pouvoirs entre acteurs.

Dans les pays du Sud, les expériences participatives recouvrent elles-aussi des objectifs politiques variés. Les marges de manœuvre sont encore plus étroites, car les élites politiques, de plus en plus converties au néo-libéralisme, ne sont guère enclines au risque politique de la participation, et l’aide – qui a pu à certains moments promouvoir des contre-pouvoirs à l’Etat – est de plus en plus technicisée et bureaucratisée, au risque de perdre tout vision stratégique et de n’être qu’une machine qui se reproduit. La standardisation des projets, la rigidification des procédures ne vont pas dans le sens d’un accompagnement de dynamiques sociales et politiques. La généralisation des financements par mise en concurrence accentue la pression sur les organisations de la société civile, les obligeant à une technicisation au risque d’une perte de vision et de sens politique.

De 2000 à aujourd’hui, un asservissement de l’aide aux enjeux géopolitiques (migration, sécurité)

Depuis les années 2000, et plus encore 2010, le contexte semble moins favorable encore à une participation conçu dans une vision émancipatrice, avec l’émergence d’un monde multipolaire incertain, la crise croissante de nombreux Etats, la montée des investissements internationaux agricoles ou miniers, la montée en puissance des mouvements religieux, la crise climatique et la question des réfugiés.

Le discours international semble de plus en plus schizophrénique, entre grandes intentions (d’égalités de genre, de prise en compte du climat, d’amélioration des conditions de vie) mises en avant dans les conférences internationales, les dispositifs censés les concrétiser comme les OMD qui sont de plus en plus dépolitisés et technicisés, et la réalité des processus économiques et politiques internationaux qui accroissent les inégalités et les processus de marginalisation. Pour autant des mouvements sociaux nouveaux se structurent, qui se méfient de l’aide et de ses pièges, dans des espaces politiques contraints.

Les flux financiers d’aide ont fortement remonté après la Conférence de Monterrey en 2004, la concurrence accrue avec la Chine sur les matières premières n’étant pas forcément sans lien avec le renouveau de l’aide occidentale à l’Afrique. Cet intérêt traduit aussi les enjeux géopolitiques du moment, avec un asservissement accru de l’aide au développement aux enjeux sécuritaires et de contrôle des migrations. Les modalités de financement, via l’aide budgétaire ou programme, renforcent le contrôle des Etats sur ces fonds, ce qui est institutionnellement logique, mais peut renforcer les logiques centralisatrices et réduire les marges de manœuvre des organisations locales.

L’exigence d’une démocratisation des sociétés, d’une capacité des citoyens à peser sur les choix qui les concernent, n’a jamais été aussi forte. Pour y répondre, les acteurs du sud et du nord qui les revendiquent et cherchent à les accompagner ont sans doute intérêt à prendre acte de ce contexte global, s’allier davantage entre mouvements sociaux et experts engagés, et renforcer leur réflexion politique et stratégique.

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