2022 – Les politiques foncières : policies, politics et polity

Extrait de Léonard E. et Lavigne Delville P., sous presse, « Politiques foncières rurales et trajectoires des Etats. Entre policy, polity et politics », in Colin J.-P., Lavigne Delville P. et Léonard E., ed., Le foncier rural dans les pays du Sud. Enjeux et clés d’analyse, Marseille, IRD Editions, pp. 204-261.
Parution en novembre 2022

Les politiques foncières, au cœur des rapports entre l’État et la société

Les politiques foncières visent à promouvoir certains modes de répartition des droits sur la terre et les ressources naturelles entre les acteurs sociaux ; elles définissent les catégories juridiques organisant l’accès à ces droits et les modalités de leur circulation, ainsi que les dispositifs chargés de leur gouvernance[1] et de leur administration[2]. Les politiques foncières établissent les types de droits légalement reconnus et donc, en creux, ceux qui sont illégaux ou du moins « extra-légaux »[3]. Elles reflètent les compromis négociés entre les acteurs étatiques, les élites économiques, les mouvements sociaux et, de façon croissante dans le contexte contemporain, des acteurs supranationaux. Elles portent de ce fait des enjeux cruciaux en termes d’inclusion/exclusion sociale et économique, mais aussi de structuration du champ politique. Du fait des multiples significations et fonctions qui entourent les usages et le contrôle du foncier (économiques, politiques, territoriales, symboliques, cf. chap. 1), les politiques foncières expriment des conceptions particulières de la société et de la nation, constituent un mode fondamental de régulation socio-politique. Elles contribuent en même temps à la représentation et à la légitimation de l’État, à travers la façon dont leurs dispositifs participent à construire l’ancrage de cet État dans les sociétés rurales. Les politiques foncières touchent ainsi aux ressorts fondamentaux du régime de gouvernementalité[4] rurale (Chauveau, 2017), en constituant un levier essentiel de construction et de reconfiguration des rapports entre les différents niveaux d’autorité politique et territoriale, mais aussi entre les conceptions locales et nationales de la citoyenneté (Jacob et Le Meur, 2010).

Comme toute politique publique, les politiques foncières sont un des moyens à travers lesquels des autorités publiques tentent d’organiser un secteur de la société (ici, le secteur rural), en fonction de leur projet et de leur représentation de ce secteur et de ses enjeux (Hassenteufel, 2009). Dans une acception classique, une politique publique propose un ensemble de solutions à des problèmes identifiés, visant des objectifs à atteindre et relevant d’un choix entre plusieurs alternatives (Kingdon et Thurber, 1984). Un regard sociologique sur la production et la mise en œuvre des politiques conduit toutefois à nuancer et complexifier cette vision et à mettre en avant leur caractère composite, contradictoire (Lascoumes et Le Galès, 2007 a : 34-35). Les politiques publiques n’ont pas forcément, ou pas seulement, pour but de résoudre des problèmes. Elles portent la marque de « l’État en action » (Jobert, 1985) ; elles expriment un rapport au monde (Muller, 1995), une conception de la société, du pouvoir et de la légitimité qui est celle de l’autorité publique. Elles s’inscrivent dans une histoire institutionnelle du secteur (Dubois, 2003), qui se sédimente dans des cadres de pensée, des institutions, des corporations professionnelles directement intéressées à leur mise en œuvre (Jobert, 1998). Elles se concrétisent à travers des instruments appliqués par des organisations variées, étatiques ou non étatiques, qui ont une certaine autonomie par rapport aux finalités qu’elles sont censées servir (Lascoumes et Le Galès, 2007 b). Mais l’action publique ne passe pas toujours par des cadres formels et institutionnalisés : elle peut correspondre à des discours, des actes posés par les acteurs politiques et non par les administrations spécialisées ; elle intègre des  « non-actions », en d’autres termes, des choix délibérés de ne pas agir pour laisser opérer des rapports de force (politiques, de marché). Les politiques publiques sont ainsi le produit de confrontations d’idées, d’intérêts, d’institutions (Palier et Surel, 2005), qui prennent la forme d’alliances, de conflits, d’évitements et de malentendus.

Le tournant néolibéral du milieu des années 1970 puis le processus de globalisation ont, conjointement, renforcé le poids des intérêts économiques transnationaux et induit une multiplication des échelles de décision et une fragmentation des cadres de production des politiques publiques. Mais même à l’âge d’or des États « rationnels-bureaucratiques » (Weber, 1971 [1921]), les pouvoirs centraux n’ont jamais été en situation d’exercer le plein contrôle des leviers de l’action publique : la micro-histoire ou les subaltern studies, qui ont pointé le jeu des groupes dominés et des processus bottom-up dans la résultante des actions publiques, ont montré que la mise en œuvre des politiques publiques relevait de processus multiniveaux de négociation, réinterprétation, évitement et réappropriation, mettant en jeu des catégories d’acteurs hétérogènes, aussi bien au sein des instances étatiques que des sociétés locales (Guha, 1992 ; Joseph et Nugent, 1994).

Pour autant, la multiplication actuelle des acteurs et des échelles dans les processus de fabrique des politiques accentue les incertitudes sur la capacité de régulation des sociétés (Massardier, 2003 : 140 ss). Elle pousse à réintroduire la question des projets de société dans l’analyse des débats de politiques publiques et à interroger la production et la mise en œuvre de ces dernières comme processus contingents, voire contradictoires. Ces questionnements sont encore plus forts dans les contextes postcoloniaux, marqués par une pluralité des normes et des systèmes d’autorité, par une emprise et une institutionnalisation inégales de l’État sur le territoire, par le poids des firmes et des institutions transnationales. Là où l’aide internationale est prégnante, les politiques publiques sont de plus coproduites par les institutions bi- ou multilatérales, et les États connaissent une sédimentation de réformes successives incomplètes (Bierschenk, 2014). Mobiliser les concepts et outils de l’analyse des politiques publiques dans ces configurations suppose de prendre au sérieux la question de la nature de l’État et des alliances politiques qui ont fondé ses trajectoires de construction, celle de son degré d’institutionnalisation et de la différenciation entre élites politiques et bureaucratie, celle des modalités de son ancrage local, du rôle de l’informalité, tout comme celle du degré de dépendance aux normes et aux ressources mobilisées par les firmes internationales et le système d’aide (Darbon, 2004).

Du fait de leur dimension politique intrinsèque, parce qu’elles touchent à une ressource stratégique pour la reproduction et l’organisation territoriale des sociétés rurales, les politiques foncières, plus que d’autres outils de l’action publique, traduisent une façon de penser la société, les inégalités socio-économiques et statutaires, les rapports hiérarchiques entre individus, collectifs sociaux et État, et donc une certaine conception de l’ordre social et politique. Dans des sociétés marquées par l’hétérogénéité, par une tension entre citoyenneté nationale et citoyenneté locale, entre pouvoir étatique et pouvoirs locaux, les choix de politique foncière ont des enjeux sociétaux structurants.

Des politiques foncières au service d’objectifs politiques multiples

Les politiques foncières sont des politiques en soi, dotées d’objectifs et de dispositifs propres, mais également de moyens au service d’autres secteurs de l’action publique, dont elles traduisent les orientations : politiques de développement économique et social (en l’occurrence, des politiques agricoles gérant la tension entre modèle de l’agriculture familiale et celui de l’agrobusiness), d’aménagement, d’organisation politique, etc. Au-delà de leurs objectifs opérationnels explicites (sécuriser les droits fonciers ; assurer un bon fonctionnement des marchés ; favoriser une gestion durable et efficiente des ressources naturelles ; etc.), les politiques foncières sont au carrefour de différents objectifs politiques, explicites, implicites ou dissimulés, qui peuvent se contredire et dont le poids relatif et les critères de hiérarchisation peuvent varier :

des objectifs politiques généraux : efficience économique (encourager l’allocation de la ressource aux acteurs les plus efficaces) ; équité sociale (réduire la pauvreté et l’exclusion) ; bonne gouvernance politique (mettre en place des instances participatives, réduire les leviers de contrôle social des groupes de pouvoir économique) ; etc. ;

des objectifs sociétaux éventuels : inclusion sociale de groupes subalternes (indigènes, femmes, jeunes, castes dominées, etc.) ; incorporation de sociétés locales à la société nationale ; redressement d’injustices historiques (comme les spoliations perpétrées vis-à-vis de certains groupes sociaux et les accaparements d’une oligarchie foncière) ;

 – des objectifs de développement sectoriel, à l’interface des deux précédents :impulsion d’un modèle de développement agricole (en influençant les rapports entre agriculture familiale, agriculture entrepreneuriale, agriculture de firme – privée, coopérative ou étatique –, cf. chap. 6) ;

 – des objectifs politiques explicites, implicites ou dissimulés : consolider le pouvoir en place et assurer le soutien de ses clientèles, en favorisant l’accès de certains groupes sociaux à la terre et en marginalisant les opposants ; assurer l’ancrage local de l’État dans les zones rurales ; favoriser l’accès des élites politiques ou bureaucratiques à des opportunités de rente ; etc.

Les réformes des politiques foncières traduisent des changements dans ces objectifs et leur hiérarchie, changements eux-mêmes liés aux évolutions de la doctrine, à des crises sociales ou politiques, et aux recompositions des alliances au pouvoir qu’elles induisent. Ces transformations dans les orientations stratégiques se traduisent par la mise en place d’instruments spécifiques (lois, dispositifs et instances de régulation et d’administration foncière, procédures, etc.), destinés à remplir, le plus souvent en les combinant, tout ou partie des fonctions suivantes :

 – la définition des régimes juridiques des terres (foncier privé, domaine de l’État public ou privé, terres communes ou coutumières, etc.) et du contenu légal des droits fonciers dans chacun de ces régimes (ce qui pose la question de la prise en compte de la pluralité des formes d’appropriation de la terre et des ressources naturelles, et des rapports entre droits individuels et collectifs dans le cadre légal, cf. chap. 1) ;

 – la désignation des instances habilitées à reconnaître et/ou accorder des droits fonciers, ainsi qu’à réguler leur exercice et, à travers elles, l’organisation des dispositifs de gouvernance foncière (les rapports entre pouvoirs et la définition des normes gouvernant le foncier) et d’administration foncière (l’ensemble des procédures institutionnalisées pour gérer les droits). La nature des instances impliquées dans ces dispositifs et leurs rapports, et en particulier leur degré de centralisation ou de décentralisation, la place accordée aux pouvoirs locaux, font de ces dispositifs une partie intégrante de la gouvernance ;

 – la définition et la mise en œuvre des procédures et mécanismes d’affectation et de formalisation de droits sur les terres, à la fois en termes de régimes juridiques, de validation des pratiques sociales de transferts fonciers (marchés du faire-valoir indirect et de l’achat-vente, héritages, etc.) et d’administration des droits (tenue des registres d’ayants droit, traitement des conflits, etc.) (cf. chap. 10) ;

 – la définition et la mise en œuvre de mesures visant à influer sur la distribution des droits de propriété et d’usage des terres, par des interventions directes (réformes agraires, classements, concessions, régulation des marchés fonciers, contrôle des superficies possédées, etc.) et des mesures indirectes (fiscales, réglementaires, mais aussi réformes agraires assistées par le marché) (cf. chap. 11).

Interroger les politiques foncières : de la polity aux policies

Les politiques foncières peuvent être analysées sous plusieurs angles complémentaires. Sous l’angle du polity, il s’agit d’interroger les liens entre politiques foncières et régimes politiques (voir B. Moore, 1966, et C. Boone, 2013, pour une application à l’Afrique subsaharienne) et les conceptions de l’État et du citoyen qui sont sous-jacentes aux controverses autour des politiques et de leurs réformes. Sous l’angle des politics, on s’intéresse aux stratégies des élites nationales et locales, et à la façon dont elles cherchent à traduire dans les politiques leurs intérêts et leurs projets de société, en définissant la place des questions foncières dans les programmes d’action de l’État, en les inscrivant et en les politisant, ou non, dans les discours et les projets des partis politiques en compétition pour le pouvoir. La question de la compétition et des alliances avec les pouvoirs locaux, autour du contrôle direct des terres, et de l’instrumentalisation politique conjointe de la question foncière et des identités est également cruciale (voir, pour une perspective historique élargie, Jessenne et al., 2016). Dans cette perspective, l’analyse dans la durée des stratégies des élites et des formes d’ancrage local de l’État s’avère particulièrement pertinente. Sur un pas de temps plus réduit, il s’agira d’étudier les réseaux de politique publique (Le Galès et Thatcher, 1995) qui portent les projets de réforme, en référence aux alliances et clivages qu’ils traduisent, aux rapports entre pouvoir politique et administrations (Smyrl, 2002), ou aux stratégies des bureaucraties de l’administration foncière en termes de recherche de rentes et de luttes interinstitutionnelles. Les enjeux politiques locaux (entre représentants des différents niveaux de pouvoir et entre ceux-ci et les composantes de la société locale) et intra-sectoriels (entre agences et corps professionnels en charge de l’administration foncière) sont au centre des questionnements.

Sous l’angle des policy processes, celui des processus de formulation et de mise en œuvre des politiques, on s’intéresse aux cadres cognitifs qui informent les débats (Sabatier et Schlager, 2000), aux référentiels (Muller, 1995) et aux récits de politique publique (Radaelli, 2004) qui sont mobilisés dans les forums et les arènes politiques (Fouilleux et Jobert, 2017), à leur histoire et à leur circulation, et à leurs rapports avec les intérêts en jeu. La focale de l’analyse est placée sur les formes institutionnelles, les dispositifs administratifs et les pratiques de leurs agents qui donnent corps aux politiques en acte (Nuijten, 2003), tant dans leur formulation que leur mise en œuvre. Il s’agit en premier lieu de mettre au jour les permanences et les changements dans les orientations des politiques, dans la façon dont elles sont mises à l’ordre du jour, formulées, contestées et négociées au long de processus de « fabrique politique des politiques publiques » (Zittoun, 2013) impliquant acteurs étatiques, experts, lobbies, mouvements sociaux, réseaux transnationaux, etc. L’analyse des pratiques permet de révéler les phénomènes de « traduction » et de réappropriation associés aux transferts de normes et d’instruments, à l’interface des dispositifs sectoriels et territoriaux (Pressman et Wildavsky, 1984 [1973]), mais aussi la façon dont des organisations locales ou des administrations foncières opèrent comme des « champs sociaux semi-autonomes » (Moore, 1973), dotés d’une capacité à promulguer leurs propres régulations, d’une façon qui n’est pas indépendante du cadre légal/réglementaire, mais pas non plus totalement subordonnée à ce dernier. Un tel regard permet de comprendre les décalages entre intentions et effets dans la mise en actes des politiques

Sous l’angle des effets des politiques, on étudie les jeux d’acteurs dans les interventions foncières et le fonctionnement de l’administration foncière, les décalages et distorsions entre normes et pratiques (Olivier de Sardan, 2016), les formes concrètes de gouvernance foncière – souvent hybrides, semi-formelles (Lund, 2006) – qui en résultent. On s’intéresse ainsi à la façon dont les politiques foncières remodèlent les modes d’accès à la terre des différents groupes sociaux, la répartition des droits en termes de concentration ou d’exclusion, dans les différentes régions d’un pays. On analyse les impacts de ces politiques sur les dynamiques agraires, la productivité, l’environnement. On questionne enfin leurs effets en termes de recomposition des formes de gouvernementalité rurale.

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[1] Nous entendons ici la notion de gouvernance, non dans le sens normatif qui lui est donné par les instances multilatérales (celui de la « bonne gouvernance »), mais en tant qu’un ensemble d’interactions et de coordinations (négociations, coopérations, compromis, alliances, évitements, conflits…) qui engage une série plus ou moins complexe d’acteurs individuels et collectifs relevant de différents niveaux d’organisation et qui conduit à l’établissement de formes plus ou moins stabilisées de régulations quant à l’accès et à l’usage des ressources (voir Rose, 1999 ; Woodhouse et al., 2000 ; Blundo et Le Meur, 2009).

[2] Au sens de dispositif technique de délivrance de droits de propriété et de validation des transferts de droits.

[3] C’est-à-dire se référant à des normes locales indépendantes du cadre légal (cf. chap. 1).

[4] Nous reprenons ici la définition que Foucault (1978) propose de la gouvernementalité en tant qu’ensemble constitué par des institutions, des techniques et des dispositifs de gouvernement, reposant sur la mobilisation de savoirs particuliers et le contrôle de leur distribution, dont l’enjeu est l’exercice du pouvoir et la domination sur une population.

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