(synthèse présentée à la journée de restitution du chantier « formalisation des droits et des obligations » organisé par le Comité technique Foncier et développement, Paris, Ministère des affaires étrangères, décembre 2013)

1. Débattre de l’opportunité de formaliser les droits fonciers locaux… parce que la réponse ne va pas de soi et que le choix de politique doit être politiquement soutenu

Le thème de la session 5 était « comment débattre de l’opportunité de formaliser ». Les premières sessions ont en effet montré que

1/ loin du postulat selon lequel la formalisation des droits fonciers locaux est une condition nécessaire et suffisante d’un développement économique et de la lutte contre la pauvreté, les politiques standard ont des résultats plus que mitigés ; les conditions de pertinence et de faisabilité de telles politiques sont beaucoup plus restrictives que généralement pensé. Il y a donc besoin d’élargir la gamme des approches et des options.

2/ la diversité des options possibles ne renvoie pas qu’à des contextes (des droits locaux plus ou moins individualisés, un marché plus ou moins actif), mais relève aussi de choix politiques :

–          sur les acteurs à sécuriser en priorité ;

–          sur l’équilibre entre une vision de la formalisation « offensive/substitutive » (pour stimuler la productivité et le marché foncier) ou « défensive/adaptative » (pour protéger les acteurs locaux et leurs droits) ;

–          sur la place donnée aux collectifs familiaux, aux régulations (néo)coutumières ;

–          etc.

Les réponses ne peuvent donc être uniques et universelles. Elles dépendent des histoires politiques et institutionnelles nationales, et de choix politiques, qui sont aussi des choix de société, sur les rapports entre individus, collectifs sociaux et Etat, entre inclusion et compétition, etc. Cette dimension de choix de société (« polity »[1]) ne peut être éludée, en particulier là où les droits locaux ne relèvent pas d’une propriété privé de fait, mais de formes plus complexes de droits et de régulations de type coutumières.

3/ une réforme foncière réussie suppose le soutien du gouvernement, de la population, de l’administration foncière, des professionnels du secteur. Or, les réformes foncières, et en particulier celles qui cherchent à refonder la gouvernance foncière, se heurtent à des intérêts forts, d’où l’enjeu crucial du consensus politique et d’un large soutien, en particulier de la population pour contrebalancer les intérêts corporatistes ou les rentes de situations acquises.

Il y a donc au moins trois raisons fortes pour lesquelles les choix de politique foncière ne peuvent relever que des pays et de leurs institutions, et non pas d’acteurs internationaux aussi bien intentionnés soient-ils. Et pour que ces choix – et en particulier le choix de formaliser ou non, et comment – relèvent d’un véritable débat approfondi, prenant en compte tant les aspirations de la population que les leçons de l’expérience, et soient faits en pleine connaissance de cause, de façon raisonnée, ancrée dans l’histoire sociale, politique et institutionnelle spécifique du pays. C’est à la fois un enjeu de pertinence et une condition de soutien politique large.

2. Le débat national sur les politiques foncières est essentiel, mais ne va pas de soi

Notre rencontre de lundi et mardi a consacré une session à cette question, avec deux présentations sur des processus de négociation à l’échelle transnationale, les Directives volontaires impulsées par la FAO, d’une part, le document de politique de l’Union Africaine, de l’autre. Tous deux sont des processus pluri-acteurs, qui se sont étalés sur plusieurs années, avec des allers-et-retour entre niveau global et niveau régional. Le temps est indispensable pour construire les consensus et compromis indispensables à de tels textes. Nous avons eu de longs débats sur le caractère nécessairement « politiquement correct » de ce type de textes, sur la question de leur effectivité dès lors qu’ils ne sont pas contraignants. De fait, ils relèvent clairement de la soft law, ils permettent et entérinent des évolutions progressives des idées et des façons de poser les problèmes, mais ils n’ont d’effectivité que dans la mesure où leur contenu est répété et finit par s’imposer, où des acteurs s’en saisissent pour s’y référer, pour légitimer des positions et des conceptions, pour critiquer et délégitimer certaines pratiques (en particulier celles d’Etats qui seraient en contradiction entre leur engagement dans ces textes et leurs pratiques).

Nous n’avons pas eu de textes sur les processus nationaux, ce que l’on ne peut que regretter, étant donné que plusieurs participants auraient pu faire des témoignages très informés. De plus, sans sous-estimer la difficulté et les enjeux des processus transnationaux, c’est bien à ce niveau national que les enjeux sont les plus cruciaux et les rapports de force plus directs, puisqu’il ne s’agit pas de se mettre d’accord sur des principes généraux mais non contraignants, mais de négocier des compromis concrets aux enjeux sociaux, politiques et économiques beaucoup plus directs, dans des processus où les luttes entre conceptions, entre intérêts (financiers, corporatistes, institutionnels, etc.), jouent à plein.

On peut penser que cette absence témoigne du fait que la réflexion sur cette question spécifique du débat public est moins avancée que celles, menées entre spécialistes, sur les différentes options de politique foncière, et que c’est un enjeu prioritaire de réflexion.

Je centrerai donc cette synthèse sur la question du débat au niveau national, en mobilisant la connaissance acquise au niveau du Comité technique et de son réseau et des éléments des débats de lundi et mardi, tout en rappelant en quoi les textes internationaux peuvent y contribuer et servir de références aux acteurs concernés dans leurs luttes. Le moins que l’on puisse dire, c’est que le débat national sur les politiques foncières ne va pas de soi. Certes, aujourd’hui, toute politique se veut « participative » et suscite un grand nombre d’ateliers et de séminaires. Mais on sait bien que le terme « participation » recouvre des réalités très variables, très souvent instrumentalisées, où les questions de représentation sont complexes, où la capacité des acteurs locaux à exprimer et faire valoir leurs points de vue est très variée, et souvent très limitée. La participation reflète plus souvent un alibi pour des choix déjà faits qu’une volonté de débat ouvert, sur les options elles-mêmes. Par ailleurs, l’existence de processus de dialogue et de concertation, même bien menés, ne garantissent en rien d’aboutir à un consensus politique suffisant. Une brève lecture comparative des situations de pays francophones le montre bien. A Madagascar, le constat généralisé de la crise foncière et le travail d’un groupe d’experts et de membres de la société civile ont permis d’élaborer la nouvelle politique foncière de 2005, qui supprime la présomption de domanialité sur les terres non immatriculées et crée les Certificats fonciers. Cette réforme fondamentale a bénéficié d’un fort soutien politique et de financements importants, qui sont fragilisés par la crise politique que connaît le pays depuis plusieurs années. Au Burkina Faso, le débat a longtemps été bloqué par l’existence de la réorganisation agraire et foncière de 1984, mais un noyau d’experts a réussi à obtenir un soutien politique et à mettre en débat des axes de propositions élaborées dans divers forums, aboutissant en 2007-2009 suite à un processus assez exemplaire de concertation pluri-acteurs à une politique nationale de sécurisation foncière rurale et à la loi 2009-034. Mais au Sénégal, le débat est bloqué depuis le constat, fait en 1996, des limites de la Loi sur le Domaine National de 1964. Le pouvoir n’arrive pas à faire passer des visions libérales, les organisations paysannes arrivent à contrer ces tentatives mais pas à faire valoir leurs propositions, pourtant élaborées au cours d’un remarquable processus de concertation au sein du monde rural, avec l’appui du regretté Jacques Faye. Dans la foulée de la transition démocratique, le Mali a cherché à formuler une charte foncière, mais les projets réformateurs se sont enlisés, et les défenseurs d’un Code Domanial et Foncier ont repris l’initiative. Un large processus de concertation, mené sur l’égide du Ministère de l’Agriculture au début des années 2000 n’a pas abouti. Le processus de préparation d’une loi foncière rurale, prévue par la Loi d’orientation agricole, peine à prendre forme. Au Bénin, un processus essentiellement expert, s’appuyant sur l’expérience de projets pilote, a permis le vote de la loi portant régime foncier rural de 2007. Mais un processus concurrent, couvrant le rural et l’urbain, et à visée de privatisation systématique des terres, a réussi à annuler la loi 2007, qui n’est que partiellement reprise dans le récent Code Domanial et Foncier. Ce processus a suivi toutes les étapes classiques : diagnostics, livre blanc, déclaration de politique foncière, loi, mais il est controversé, mis en cause par les professionnels du foncier comme par des organisations paysannes, et ne peut prétendre s’appuyer sur un large consens social.

Le débat ne va pas donc de soi pour de multiples raisons :

– le découplage entre élites et populations ne favorise pas la prise en compte de l’intérêt général ;

–  dans les processus impulsés par des techniciens ou des bailleurs, la volonté politique est souvent mitigée, refusant de remettre en cause les situations, ou s’inquiétant des risques politiques ou sociaux. Inversement, lorsque la volonté politique est forte, c’est souvent sur des modèles prédéfinis et très normatifs, et une forte pression à la mise en œuvre ;

–  l’expertise et la connaissance des professionnels du secteur est essentielle, mais leur lecture est fortement marquée par leur culture professionnelle et leurs intérêts catégoriels ;

–  le débat est obscurci par des problèmes de terminologie, de regards disciplinaires, qui provoque de nombreux malentendus, et rend encore plus complexe une participation des acteurs locaux à des débats en français ;

– le débat demeure trop souvent posé dans des termes généraux, et peine à se structurer à partir d’un diagnostic empirique approfondi de la situation, et d’une prise en compte sérieuse de l’état des connaissances et de l’expérience internationale. Il évacue souvent les problèmes de fond, se centre sur des solutions avant la formulation du problème ;

– les bailleurs de fonds tendent à « vendre » leurs solutions plus qu’à promouvoir un débat informé ;

– la prise de parole des acteurs « d’en bas » est compliquée par une difficulté à faire reconnaître la légitimité de leurs points de vue, par les problèmes d’accès aux arènes de débat, de capacité à élaborer leurs propres positions et à les défendre, dans une langue qui n’est pas la leur et un langage très technique.

3. Pour des débats ouverts

Comment dès lors poser la question du débat sur les politiques et des conditions pour un débat ouvert et approfondi, permettant des choix informés et faisant l’objet d’un consensus politique suffisant ? Je noterai 3 points.

1/ la façon de poser le problème dépend des réseaux d’acteurs

Toutes les politiques publiques sont portées par des réseaux d’acteurs, qui partagent une vision du monde et du secteur en question, et promeuvent une lecture du problème correspondant à leurs positions (sociales, institutionnelles, professionnelles, etc.), contre d’autres réseaux, d’autres visions.

Définir une politique, c’est à la fois poser un diagnostic sur les problèmes à résoudre, les défis à relever, et des réponses qui se veulent cohérentes avec ce diagnostic. C’est, trop souvent, poser un diagnostic qui correspond aux solutions que l’on promeut ou dont on dispose, « trouver des problèmes aux solutions » comme dit D.Naudet. Le foncier n’échappe pas à cette règle loin de là. Il est l’objet de nombreuses controverses, dans ses dimensions politiques et techniques, selon les grilles de lecture disciplinaires et professionnelles. Du fait de ses enjeux politiques et sociaux, et de son caractère pluridisciplinaire, il est difficile de poser un diagnostic qui fasse suffisamment consensus pour réfléchir posément les réponses possibles.

La distance entre la norme et les réalités (tant du point de vue des pratiques foncières locales que des pratiques de l’administration foncière ou du recours au droit) obscurcit encore le diagnostic, trop souvent posé dans des termes formels, abstraits, loin des réalités de terrain.

–          Il est frappant de voir la prégnance d’argumentaires standards sur les bénéfices de la formalisation, éloignés tant de l’état des connaissances scientifiques que des réalités empiriques du pays.

–          Le débat se polarise souvent sur les outils, sur les solutions comme si une réforme légale, la mise en place d’un cadastre, pouvait mécaniquement résoudre les problèmes de la pluralité des normes, des dysfonctionnements de l’administration foncière, des intérêts qu’ont certains acteurs à la « gestion de la confusion », comme si des textes de loi avaient par eux même une effectivité.

–          Le débat est souvent bloqué par la prégnance d’une conception très normative du droit, et l’enfermement dans un cadre légal existant, alors même que la recherche de modes de formalisation et de sécurisation répondant aux situations concrètes des habitants suppose d’innover.

–          Il est compliqué par le fait que le foncier est un objet complexe, à cheval entre de multiples professions et secteurs, et en même temps largement monopolisé par des corps professionnels (juristes, notaires, géomètres). Il mêle des professionnels du secteur qui portent une vision parfois très marquée par leur position et leur métier, et d’autres professionnels d’autres secteurs (agronomes, urbanismes, aménagistes, etc.) qui peuvent échapper à ces intérêts corporatistes mais peuvent aussi de bonne foi prendre pour argent comptant les raisonnements standards même s’ils sont mis en question par l’expérience.

Cela plaide pour le décloisonnement du débat en dehors des seuls professionnels du secteur, et pour le partage et la mise en débat d’analyses approfondies des dynamiques foncières, du fonctionnement de l’administration foncière, des expériences concrètes de formalisation, de façon à favoriser l’émergence d’un diagnostic approfondi et partagé, échappant aux biais corporatistes et aux pressions à l’urgence.

2/ les politiques foncières sont objet de luttes interinstitutionnelles

Ceci est d’autant plus important que le foncier ne relève pas que d’une administration, mais est souvent éclaté entre différents ministères : Finances, Urbanisme, Agriculture, Aménagement du territoire, etc. Le travail de dialogue, d’analyse, d’élaboration de propositions ne peut se limiter au secteur de l’initiateur de la réforme, sous peine de rencontrer des freins, voire des blocages de la part des autres secteurs, et de ne pouvoir obtenir le soutien politique nécessaire. Il y a là à la fois des questions de visions des problèmes, de rivalités institutionnelles sur le contrôle du secteur (ou de portions du « foncier »), et de protection de rentes de situation. C’est un problème fréquent des réformes foncières rurales, qui promeuvent une meilleure prise en compte des réalités socio-foncières rurales, mais peinent à enrôler les autres Ministères concernés dans leurs analyses et leurs propositions.

Cela plaide pour que, à un certain stade au moins, un processus de dialogue et de concertation interministériel soit engagé, pour favoriser l’émergence de points de vue plus partagés.

3/ le foncier est trop sérieux pour être laissé aux seuls professionnels et experts

Clémenceau disait que la guerre était trop sérieuse pour être laissée aux seuls militaires. On peut dire la même chose du foncier, qui doit sortir du tête-à-tête entre experts et professionnels, entre administrations et bailleurs de fonds.

L’expérience montre que la négociation de réformes en échange de financements internationaux ne produit qu’un soutien politique de façade, et pas le large consensus politique indispensable à une réforme réussie.

Mais surtout, un véritable débat de société est indispensable, face aux choix sociétaux que sous-tendent les politiques foncières. En particulier dans les contextes de pluralité des normes issue d’un legs colonial, de clivage persistant et croissant entre élites, classes moyennes et milieux populaires, où l’immense majorité des acteurs n’a pas accès au droit, où la diversité des rapports sociaux autour de la terre pose la question de son traitement par les politiques foncières.

La persistance des régulations de type coutumière/locale ne traduit pas un enfermement dans une tradition figée, mais un attachement d’une part importante de la population à des principes sociaux selon lesquels les réseaux familiaux sont la base de la sécurité sociale face aux risques de l’existence, et le caractère de patrimoine collectif du foncier est une condition de cette « sécurité sociale ». Elle renvoie symétriquement à l’incapacité de l’Etat à offrir des alternatives crédibles, tant en termes d’administration foncière qu’en termes de protection sociale. Ces principes sont plus ou moins prégnants d’une région à l’autre (il existe des zones où les droits sont très individualisés, le marché foncier très actif), selon les acteurs (les migrants, les jeunes, contestent parfois ces normes). Il ne s’agit pas de les idéaliser, encore moins de vouloir enfermer les acteurs dedans. Mais de souligner qu’ils ont leur légitimité.

Comme on l’a déjà dit, le foncier est au cœur du contrat social, et exprime les tensions entre des politiques de promotion du marché qui, dans des contextes d’inégalités socioéconomiques fortes, risque d’aggraver la marginalisation et la pauvreté, et des tentatives pour refonder un contrat social nouveau entre Etat et population.

Ceci explique que la question des politiques foncières voit s’opposer des visions politiques différentes, renvoyant à des visions de la société et des logiques d’intérêts différents. Et sans doute qu’il apparaisse concrètement difficile, parfois impossible, de faire des choix. Ce qui une fois de plus plaide pour un mûrissement progressif du débat.

4/ Accompagner le mûrissement du débat, au sein de forums

On peut sans doute tirer quelques conclusions de cette réflexion.

1/ Il est rare que la mise en œuvre, avec ses exigences de quantitatif et de rythme, permette de poser les questions de fond qui n’ont pas été traitées en amont. Il y faudrait des démarches progressives, expérimentales, rarement souhaitées et encore plus rarement appliquées. Les bailleurs de fonds ne devraient financer des opérations de mise en œuvre des politiques que lorsque les choix politiques sont clairs et sont l’objet d’un consensus politique suffisant.

2/ Les processus de formulation de politique financés par l’aide internationale reposent le plus souvent sur des options pré-établies, sur des calendriers qui ne permettent pas de faire émerger de véritables consensus si le sujet n’est pas assez mûr, si les options sont controversées. Une participation effective des organisations représentant les divers groupes d’intérêts (et en particulier la population) suppose une méthodologie rigoureuse d’organisation du processus, et des appuis spécifiques pour permettre à ces organisations de se construire une position argumentée et de pouvoir la défendre.

3/ L’exemple du Burkina Faso montre que ce type de processus peuvent expliciter un consensus en cours d’émergence, le formaliser et le stabiliser, l’opérationnaliser (ce qui est déjà beaucoup !), mais guère plus. L’émergence de la politique nationale de sécurisation foncière n’aurait sans doute pas pu avoir lieu sans une série de conditions préalables : un réseau national informel d’experts et de spécialistes avec un fort ancrage terrain et une légitimité internationale ; un espace décloisonné de réflexion et d’échanges, le GRAF, où des acteurs dans des positions institutionnelles variées venaient se rencontrer, échanger, discuter des situations et des options, forum lui-même articulé à d’autres forums (avec les OP, au sein de l’administration, etc.) ; un Comité interministériel, partageant résultats d’études et suivi de projets pilotes, et permettant progressivement de construire une vision relativement partagée au sein de l’administration ; des liens personnels entre certains experts et des acteurs politiques haut placés.

L’existence de forums articulant recherche, société civile, cadres de l’administration, débattant de situations concrètes, d’études, d’expériences pilotes, et construisant progressivement une façon de lire les problèmes et d’y répondre davantage ancrée dans les réalités sociales et foncières n’est-il pas une condition pour des réformes foncières novatrices, socialement et politiquement portées ?

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[1] La langue anglaise distingue « polity » (le vivre ensemble, le contrat social), « politics » (la compétition politique, les enjeux de pouvoir, les luttes d’intérêts), et « policy » (les politiques publiques).