2006 Les Ong peuvent-elles contribuer à (re)construire l’action publique au Sud ?

Note conceptuelle pour un projet de recherche appliquée, 2006

Interroger ses projets de développement en termes d’action publique permet d’enrichir la réflexion interne aux ONG sur leurs stratégies d’actions et leurs positionnements institutionnels. Plus largement, l’analyse des politiques publiques est très pertinente pour décrire ce qu’est la réalité des projets de développement : les confrontations de visions et de logiques ; les liens entre technique et politique ; les ambivalences de l’action entre contraintes politiques, institutionnelles et techniques ; les solutions partielles et fragiles ; etc. sont largement étudiées en ce qui concerne l’action publique au Nord. Bien plus, elles sont reconnues comme inhérentes à l’action publique. Mobiliser ces références, en complément aux apports de la socio-anthropologie du développement, apporte une lecture différente sur les projets de développement. En mettant en avant l’incertitude, les contradictions, les jeux d’acteurs, et les tentatives réfléchies pour tenter de construire des choses qui font sens, cela met aussi en avant une partie de ce qu’est le métier de coopération au développement, largement ignoré par les regards parfois trop systématiquement critiques des sciences sociales au Sud.

1.       Interroger les stratégies politiques et institutionnelles des Ong et leurs effets sur les dispositifs d’action publique

Est-ce que l’action des Ong de solidarité internationale peut, et dans quelles conditions, contribuer à construire (ou reconstruire) dans les pays du Sud, une action publique, définie comme action multi-acteurs animée et coordonnée par les autorités politiques publiques, en dialogue/ négociation/confrontation avec les acteurs sociaux, au service des populations ?

Le besoin de politiques publiques inclusives, d’investissements sociaux massifs, de services de base effectifs, est criant dans les pays du Sud. Mais quelles politiques publiques ? Les politiques d’ajustement structurel ont obligé les Etats du Sud à libéraliser leurs économies et à couper dans leurs investissements sociaux. Elles ont contribué à déstructurer les politiques publiques nationales. Les appareils d’Etat ont été réduits et en partie déconcentrés. Les politiques de décentralisation ont mis en place des collectivités territoriales gérées par des conseils élus, dotant ces nouvelles instances dont les pouvoirs, plus ou moins étendus, contrastent avec leurs faibles moyens financiers. Une société civile, aux contours ambivalents et en partie dépendante des réseaux d’aide est en cours d’émergence. En 25 ans, le paysage institutionnel a profondément changé.

Dans ce nouveau paysage institutionnel, on peut se demander si un des rôles de la solidarité internationale n’est pas d’accompagner ces processus de reconstruction de l’action publique. Bénéficiant d’une extériorité relative par rapport aux réseaux et clivages politiques, et d’une expertise certaine en matière de concertation, les organisations de coopération et de solidarité internationales pourraient peut-être jouer un rôle d’intermédiation entre divers acteurs et ainsi favoriser la construction négociée et l’institutionnalisation de l’action publique.

Pour autant, un tel positionnement ne va pas de soi. Les ONG n’échappent pas totalement aux logiques institutionnelles de l’aide, qui imposent leurs problématiques et tendent à court-circuiter ou instrumentaliser les institutions nationales. Par ailleurs, les ONG ont par nature, et souvent par positionnement, une attitude ambivalente par rapport à l’Etat. L’anthropologie du développement montre comment les divergences de logiques à l’interface entre « développeurs » et « développés » produisent des effets inintentionnels.

Le projet de recherche interrogera, dans une perspective de sciences sociales et politiques, l’action d’ONG de développement, à travers des études de cas analysant la stratégie institutionnelle et l’impact politico-institutionnel de leurs actions dans les pays du Sud. L’enjeu n’est pas ici d’étudier l’impact des actions pour les populations (même si évidemment, cela doit être pris en compte), ni de pointer une nouvelle fois les ambiguïtés structurelles de l’action de coopération. Il est de partir d’une analyse empirique des rapports entre acteurs (Etat, collectivités territoriales, organisations locales, Ong, etc.) dans la définition et la mise en œuvre des actions, pour analyser l’impact de l’intervention sur les relations entre ces acteurs, et la façon dont ils définissent et assument leurs rôles, et préciser si, dans quelles conditions et par quels processus, ces actions peuvent amener à clarifier, compléter, et stabiliser un cadre institutionnel où chacun trouve sa place et agit, de façon cohérente et complémentaire (ce qui n’empêche pas compétition et rapports de force).

2.       Le renouveau de l’action publique au Sud

Les politiques d’ajustement structurel, elles-mêmes liés au tournant néo-libéral mondial, ont obligé les Etats du Sud à libéraliser leurs économies et à couper dans leurs investissements sociaux. Elles ont contribué à déstructurer les politiques publiques nationales, tant en privant les Etats des recettes fiscales correspondantes qu’en privatisant des services publics. Loin de mettre fin aux modes de gouvernementalité préexistants (contrôle des rentes, logiques néo-patrimoniales), les PAS les ont exacerbés, en aggravant la concurrence pour le partage d’une rente rétrécie, tout en contribuant à un appauvrissement massif des catégories sociales moyennes.

Les effets négatifs de l’ajustement structurel sont aujourd’hui bien connus. Le consensus de Washington est remis en cause de façon croissante et les débats sur la lutte contre la pauvreté montrent l’importance des choix stratégiques entre croissance et réduction des inégalités. L’importance du rôle de l’Etat est réaffirmée, par ceux-là mêmes qui ont contribué à l’affaiblir et la question des politiques publiques refait surface. Dans le même temps, les besoins en investissements d’intérêt public n’ont jamais été aussi forts, à la fois pour offrir à une population croissante les infrastructures, équipements et service auxquels elle peut légitimement prétendre, et rattraper le retard des dernières décennies.

Des politiques volontaristes en la matière sont donc nécessaires. Pour autant, elles ne prendront pas la même forme que dans les années 70. Le paysage politico-institutionnel des pays en développement a en effet profondément évolué. Les appareils d’Etat ont été réduits et en partie déconcentrés. Un certain nombre de services ou d’entreprises publiques de service ont été privatisés. Tant en milieu urbain que rural, les politiques de décentralisation ont mis en place des collectivités territoriales gérées par des conseils élus, dotés de pouvoirs, plus ou moins étendus, qui contrastent avec la faiblesse de leurs moyens financiers. Elles ont ainsi favorisé l’émergence de nouvelles autorités publiques locales légitimes et redevables vis-à-vis des populations, tout en leur offrant une opportunité de contrôler des rentes et d’instaurer une hégémonie politique de manière décentralisée. Parallèlement à cette évolution propre aux Etats, les organismes humanitaires et de développement ont aussi joué un rôle croissant dans l’offre de services collectifs qui relèvent habituellement de leurs compétences. Outre les politiques d’ajustement structurel, les agences onusiennes ont largement contribué à définir le discours développementaliste « dominant  » et les grandes orientations des politiques publiques des pays du Sud, dans des domaines tels que la santé, l’éducation, l’environnement, le foncier ou encore la gestion des flux migratoires etc. Aujourd’hui, ces politiques sont par exemple largement définies par les Objectifs du Millénaire de l’ONU, qui servent constamment de référence à toute action de développement. Les ONG internationales et locales contribuent de leur côté à la mise en œuvre directe ou indirecte des programmes d’intervention dans les mêmes secteurs, grâce à leur présence sur le terrain et/ou leur expertise. Enfin, en imposant une logique de résultats immédiats, mesurables et quantifiables, les bailleurs de fonds – qui financent les collectivités locales, les ONG ou les OI – influencent eux aussi l’offre de services publics dans les pays du Sud, en contraignant souvent ces dernières institutions à définir leur modalités d’intervention essentiellement sur la base d’une approche quantitative et d’une logique statistique.

Qu’on s’en félicite ou le regrette, nous ne sommes donc plus aujourd’hui dans une perspective de politiques publiques strictement étatiques, avec un Etat central qui contrôlerait directement l’ensemble de son territoire (ou tenterait de le faire), et qui définirait seul ses actions en mobilisant les moyens financiers nécessaires. En pratique, cette situation n’a d’ailleurs jamais véritablement existé dans le cas de pays du Sud, où la volonté de construction de l’Etat des post-indépendances s’est le plus souvent confrontée à une faiblesse pratique. A l’heure actuelle, nous sommes plutôt dans une configuration où l’action publique naît à la rencontre entre différents acteurs – étatiques, privés, collectifs, ou intergouvernementaux – qui négocient entre eux des compromis sociaux créateurs de politique publique, et qui mobilisent des ressources pour leur mise en œuvre, dans un contexte de forte dépendance aux financements internationaux. Dès lors, comme dans les pays du Nord, mais dans une toute autre histoire politique et institutionnelle, l’action publique se définit et se met en œuvre à travers des processus complexes de négociations multi-acteurs, avec la spécificité liée à l’importance des acteurs externes, bailleurs de fonds, expertise internationale, ONG, agences onusiennes, voire entreprises.

Si la libéralisation totale de l’économie avec une privatisation généralisée des services publics n’est pas la voie choisie, se pose dés lors la question des conditions et des modalités suivant lesquelles se créé de l’action publique[1]. Comment, dans ce nouveau contexte, les Etats et les collectivités territoriales peuvent-ils définir et mettre en œuvre des politiques de développement, offrant des services publics d’intérêt général et des opportunités à l’ensemble de leurs populations ? Peuvent-ils et dans quelles conditions organiser ces processus de négociation pluri-acteurs qui permettent de construire des compromis sociaux et de mobiliser les moyens nécessaires au service du plus grand nombre ? Et quel rôle la coopération internationale peut-elle jouer pour y contribuer de manière constructive ?

3.       Un rôle pour la coopération internationale ?

Le rôle de la coopération internationale est d’accompagner les évolutions sociales et politiques des pays du Sud, en faveur d’une plus grande équité. Ce rôle, qui passe toujours par des transferts financiers plus ou moins importants, a historiquement pris des formes différentes, depuis la période des Indépendances, avec un accent successif sur l’aide direct aux Etats, sur les transferts techniques, sur l’appui à la société civile ou aux « communautés locales », etc.

Autant l’importance d’acteurs représentant les populations et capables de négocier avec l’appareil d’Etat est incontestable, autant l’accent mis, depuis les années 90, sur la société civile pose parfois grandes questions, dès lors que celle-ci est perçue comme une entité homogène produisant naturellement de l’intérêt général. Dans le contexte contemporain, une vision plus dynamique s’impose : la société civile est un ensemble complexe d’organisations aux logiques contradictoires, elle se constitue dans son rapport à l’Etat ; comme l’Etat, la société civile apparaît comme un acteur parmi d’autres contribuant, par des rapports de force, par la négociation et par l’activité directe, à la production de biens publics.

On peut se demander si, dans un tel contexte, un des rôles de la solidarité internationale ne serait pas d’accompagner ces processus de reconstruction de l’action publique, définie ici comme une action pluri-acteurs animée et coordonnée par les autorités politiques publiques, en dialogue/négociation/confrontation avec une grande diversité d’acteurs sociaux.

Bénéficiant d’une extériorité relative par rapport aux réseaux et clivages politiques, et d’une expertise certaine en matière de concertation, les organisations de coopération et de solidarité internationales pourraient en effet jouer un rôle d’intermédiation entre divers acteurs favorisant la construction négociée et l’institutionnalisation de l’action publique.

Mais un tel positionnement de la coopération internationale ne va pas de soi. Les politiques des bailleurs de fonds bi-et multilatéraux est ambiguë, et les objectifs stratégiques comme les effets d’annonce l’emportent souvent sur la rigueur des interventions. Le renouveau de l’intérêt pour l’Etat s’affronte aux logiques de mise en œuvre des actions. Comme David Naudet l’a bien montré, les mécanismes mêmes de l’aide et les logiques institutionnelles des acteurs en son sein, tendent souvent à court-circuiter l’Etat et les autorités locales, ou à les instrumentaliser suivant leurs propres intérêts. L’obligation d’atteindre rapidement des « résultats » visibles et quantifiables, répondant aux objectifs fixés dans des programmes d’intervention prédéterminés, induit fréquemment une logique de manipulation où l’appui des institutions locales est recherché uniquement pour faciliter l’action prévue et non pour négocier le contenu même de l’action et ses modalités de mise en œuvre. On est loin d’une posture de renforcement de capacités institutionnelles locales, même si des moyens sont dégagés pour former des cadres, engager des réformes institutionnelles, acheter des équipements, etc. Par ailleurs, la mise en œuvre des projets par des bureaux d’études privés, qui cherchent avant tout à satisfaire le commanditaire et à montrer un bon taux de réalisation, ne favorise pas non plus le choix de démarches plus négociées, plus respectueuses des institutions, et par définition moins maîtrisables dans leurs rythmes et leurs débouchés.

Si leur statut non lucratif leur permet en partie d’échapper à ce dernier travers, les ONG ne sont pas nécessairement mieux placées. Elles n’échappent pas totalement aux logiques institutionnelles décrites ci-dessus, dès lors que leurs modes de financement les rend dépendantes de bailleurs externes (l’autonomie financière leur permettant au contraire d’agir en toute liberté sans même devoir passer par des accords contractuels avec les Etats, en tous cas dans les pays sous régime d’aide, incapables d’exercer un contrôle sur les actions de développement, ce qui pose d’autres questions). De plus, les ONG ont par nature, et souvent par positionnement, une attitude ambivalente par rapport à l’Etat. En mettant l’accent sur l’action des organisations locales, des « communautés », et de la société civile, elles ont parfois elles aussi contribué à disqualifier et à contourner les Etats du Sud, dont les modes d’action n’étaient certes pas parfaitement vertueux. Dans leurs discours (même si cela reposait sur des fondements différents), comme dans leurs pratiques, elles ont souvent contribué à délégitimer l’Etat, dans un consensus paradoxal avec les institutions internationales : le rôle croissant des Ong, nationales et internationales, sur des thématiques qui relèvent, traditionnellement, des Etats, amène un certain nombre de chercheurs à considérer, parfois un peu rapidement, que les Ong sont finalement un instrument du néo-libéralisme.

Par ailleurs, leurs rapports avec les Ong du Sud ne sont pas si transparents que souhaités, et contiennent une compétition pour l’accès aux ressources et pour la définition des actions légitimes. Cette compétition favorise la multiplication d’actions non coordonnées entre elles, et ne permet pas à des politiques publiques sectorielles et cohérentes d’émerger. Dès lors, la légitimité et la capacité des ONG du Nord à contribuer à renouveler l’action publique au Sud ne va pas de soi, et justifie un questionnement scientifique.

[1] Dans la littérature sur les politiques publiques en Europe, le terme « action publique » est aujourd’hui mis en avant pour marquer ce caractère pluri-acteurs, en contraste avec une analyse des « politiques publiques » auparavant essentiellement vue comme politiques étatiques.

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