2005 – Construire une gestion négociée et durable des ressources naturelles renouvelables en Afrique de l’ouest

(synthèse de Lavigne Delville P. et Hochet P., 2005, Construire une gestion négociée et durable des ressources naturelles renouvelables en Afrique de l’ouest, rapport final de la recherche, Paris, GRET/CLAIMS/AFD, 183 p.)

1.     Les enjeux d’une gestion locale des ressources naturelles

La gestion durable des ressources naturelles est au cœur des débats sur le développement en Afrique. En réactions aux limites de la gestion publique, telle qu’elle a été mise en œuvre par les Etats, le principe d’une gestion locale, entre gestion participative et gestion décentralisée, s’est imposé, pour garantir une meilleure prise en compte des réalités locales et une plus grande efficacité.

En une quinzaine d’année, la plupart des pays d’Afrique de l’ouest ont revu leurs législations sur les terres et les ressources naturelles, introduisant ou élargissant un principe de délégation de la gestion à des organisations locales, collectivités territoriales ou associations locales, selon des modalités diverses. Parallèlement, les décentralisations administratives donnent des pouvoirs, plus ou moins bien définis et explicites, aux Conseils communaux en la matière.

Enfin, de nombreux projets de développement ont travaillé sur la gestion des ressources naturelles, tentant de mettre en place des règles du jeu et des instances censées assurer une gestion durable. Ces dernières années, la thématique des Codes locaux, Conventions locales, et autres a pris une importance croissante, mettant en avant une approche fondée sur la négociation pluri-partite des règles du jeu, entre acteurs locaux et administration, de façon à définir et formaliser des règles du jeu partagées.

2.     Action collective et action publique négociée pour la régulation des ressources naturelles

L’argumentaire de base des discours ou actions prônant une gestion décentralisée des ressources naturelles est donc incontestable : en dehors sans doute d’aires protégées[1], et compte-tenu de la nature de l’Etat, seules les populations locales peuvent avoir un intérêt à préserver une ressource à long terme ; elles ne peuvent le faire que dans double condition :

  • si elles y ont un intérêt objectif (quelque soit son fondement : économique, symbolique, social, etc.), et sont en mesure de le faire (la pauvreté, l’absence d’alternatives, peut obliger à surexploiter des ressources, malgré soi) ;
  • si elles ont un droit exclusif sur la ressource (ou la capacité de la valoriser économiquement[2]), ainsi qu’une capacité à définir et faire appliquer des règles d’accès et d’exploitation, dans un cadre institutionnel clair, appuyé par l’Etat.

Pour autant, le discours développementiste sur la gestion local souffre de nombreuses ambiguïtés : il entretient un certain flou sur le sens du mot « gestion » et sur les conceptions implicites, entre gestion déconcentrée participative et gestion décentralisée, il fait l’impasse sur un certain nombre d’éléments-clés sur les conditions d’émergence et de maintien des ressources communes, il occulte les dimensions proprement socio-politiques du contrôle des ressources au profit d’une vision « gestionnaire » (des instances, comités et autres, faisant appliquer des règles rationnelles). Bref, il promeut une vision un peu standardisée, en tous cas « technicisée » et « bureaucratisée », dont l’effectivité est discutable.

Notre parcours dans cette étude amène à décentrer largement le regard, à prendre acte de cette nature socio-politique de la régulation des ressources, à s’interroger en termes de régulations dans un contexte marqué par une pluralité juridique et une fréquente concurrence entre acteurs de la régulation foncière, à s’interroger sur les conditions d’une action collective sur les ressources. Si des éléments de « gestion intentionnelle » doivent être introduits, ils ne peuvent l’être sans prise en compte sérieuse des pratiques, des dispositifs locaux de régulation foncière tels qu’ils existent en pratique, bref, de la « gestion de fait » pré-existante. Il ne s’agit pas de définir de nouvelles règles dans l’absolu, mais de modifier le dispositif de régulation, et in fine les pratiques des acteurs, à travers de nouvelles incitations.

On retrouve certes les principes de négociation, de construction d’accords avec l’Etat sur des principes faisant sens pour les acteurs locaux, d’instances pour en assurer l’effectivité, de rôle des collectivités locales : bref de combinaison d’action collective locale et d’action publique négociée, pour la construction de ressources communes et leur régulation. Mais avec une signification et des modes opératoires sensiblement différents de la vision développementiste.

Construire une gestion locale négociée peut passer par une gamme de modes de gestion, plus participatifs ou plus décentralisés, selon les ressources en question et le statut juridique de l’espace en question (domaine public ou privé de l’Etat ou de la collectivité locale, ou terres coutumières). Ce n’est pas tant le statut juridique de l’espace en question qui semble déterminant, que la garantie des droits d’exploitation, la pertinence et l’effectivité des règles, et la clarté du cadre institutionnel.

Parfois, il peut suffire de (re-)mettre à jour des règles qui n’étaient plus respectées et de redéfinir les modes d’exécution politique des règles. En effet, dans un certain nombre de cas, les autorités coutumières ont renoncé à exercer leurs responsabilités de gestion d’une ressource, face aux contradictions avec l’Etat et à leur impossibilité à assurer une régulation effective, en particulier vis-à-vis des acteurs extérieurs qui prélèvent la ressource avec l’appui de l’Etat. Un changement d’attitude de la part de l’Etat peut leur permettre de reprendre ce rôle.

Mais dans bien des cas, du fait de la nature de la ressource et en particulier des valorisations économiques possibles ; des acteurs en jeu et en particulier d’acteurs externes, ou ne jouant plus le jeu du respect des règles locales ; de l’éclatement ou de la diversification des systèmes d’autorité sur les ressources, l’enjeu n’est pas tant de renforcer des modes de gestion locaux que de créer de nouveaux communs, centrés sur des enjeux contemporains. Ce qui passe par une nouvelle définition de leurs fondements ou à tout le moins d’une définition actualisée, prenant acte des évolutions écologiques, sociales et politiques. Cela signifie définir :

  • le territoire concerné ;
  • les ayants droits, et les modes d’accès pour des tiers éventuels ;
  • les règles d’exploitation ;
  • les modes de surveillance et de contrôle, et des modes de révision des règles.

Ces règles nouvelles doivent s’appuyer sur des principes acceptés dans la zone, de façon à s’inscrire dans des représentations de l’espace qui font sens pour les populations, et pour leur assurer une légitimité vis-à-vis des règles « constitutionnelles » (celles qui définissent les principes mêmes de la vie en commun). Pour autant, elles ne sont pas la pure et simple reproduction de principes coutumiers.

Elles doivent prendre en compte les contextes et enjeux contemporains, inclure les populations actuelles et non les seuls « autochtones », respecter les principes moraux et être compatibles avec les législations sectorielles.

Elles relèvent, nécessairement de processus de négociation interne aux acteurs locaux et avec l’Etat. Elles doivent, en fonction des contextes actuels, contribuer à résoudre le divorce entre légitimité, légalité et pratiques.

3.     Un défi pour les interventions de développement

Le pari est ambitieux, et il faut le prendre à sa juste mesure. Faute de quoi les actions risquent d’aboutir, au mieux à des échecs en termes environnementaux, au pire à des échecs aggravés de conflits exacerbés, de logiques d’exclusion, de renforcement de monopoles ou d’oligopoles privatisant de fait la ressource ou ses bénéfices, d’une aggravation de la compétition entre pouvoirs sur le foncier. Cela a des implications fortes pour les dispositifs de coopération.

A partir d’un analyse fine des situations, des acteurs et des enjeux, cela signifie travailler à une articulation entre action collective et action publique, tant il est vrai qu’une décentralisation sans cadre peut aboutir à de l’exclusion, et que des régulations intentionnelles nouvelles ne peuvent se mettre en place sans un appui volontariste de l’Etat, dont la volonté et la capacité reste souvent en question. Il est donc bien question d’une action publique, mettant en place et appuyant des dynamiques locales d’action collective, conçues et régulées pour être bénéfiques au plus grand nombre.

Plus que la pertinence environnementale des règles opérationnelles, c’est la constitution de mécanismes de coordination entre autorités et une clarification des règles locales, fondés sur une réelle volonté partagée de réguler la ressource et sur une capacité d’agir, qui est essentielle : à partir de l’expérience, cette gouvernance pourra se renforcer, affiner les règles, mobiliser d’autres acteurs, renforcer sa capacité à agir. C’est dans le temps que la solidité des mécanismes se construit et se vérifie. La réussite n’est jamais garantie (comme pour tout problème d’action collective). L’appui à ces processus est complexe, et demande de développer de véritables savoir-faire en médiation/appui à la négociation, fondés sur une connaissance personnelle fine des acteurs et des situations.

Cela représente un réel défi pour les dispositifs de coopération, qui doivent être organisés de façon à être réellement au service de ces processus, et non pas les instrumentaliser au profit des logiques propres de l’aide ; qui doivent développer les savoir-faire en médiation/négociation et les mobiliser dans des dispositifs d’appui souple.

Montages institutionnels et savoir-faire sont deux enjeux essentiels pour pouvoir intervenir de façon raisonnée dans ces enjeux complexes. En termes de dispositifs, cela demande une capacité d’appui, mobilisable par les acteurs ou institutions locales, et à leur service, suffisamment dégagées des contraintes classiques de l’aide par projet : instabilité, faible durée, contraintes de résultats. En termes de savoir-faire, c’est un nouveau métier qui émerge, qui demande des compétences spécifiques, et qu’il faut contribuer à construire, à travers formalisation de références opérationnelles, capitalisation d’expérience, formations.

Tant pour assurer une qualité des actions que renforcer les apprentissages, mobiliser la recherche socio-anthropologique appliquée dans le suivi des actions, dans une logique de « suivi de processus » semble indispensable.

4.     Une contribution à la construction de l’Etat

Travailler à une gestion locale négociée suppose de prendre en compte les différentes logiques et de tenter de faire émerger des synergies et des coordinations, de renforcer mutuellement action collective et action publique par une reconnaissance réciproque de leurs légitimités et de leurs failles, à partir d’une prise en compte du réel : les ressources, les acteurs, les enjeux.

Ce faisant, on ne contribue pas seulement à des enjeux environnementaux, à réguler les prélèvements sur les ressources, à éviter les sur-exploitations et les dégradations. On contribue aussi à construire un dialogue entre populations et acteurs publics, à structurer des « forums » où se débattent les enjeux de l’avenir des territoires. On contribue à construire du lien et de la coordination entre différents pouvoirs dans un contexte marqué par une pluralité d’instances de pouvoir. On contribue à renforcer les collectivités locales comme espace où se nouent ces articulations entre logiques sociales du territoire et dispositif public national.

Bref, en cohérence tant avec l’histoire socio-politique des Etats d’Afrique de l’ouest et des rapports Etats/société, qu’avec les réflexions contemporaines sur l’action publiques, on contribue, sur cette entrée, à la construction d’un nouveau pacte social entre l’Etat et les citoyens, cohérent avec les processus de démocratisation et de décentralisation, face à l’épuisement des modes de gouvernementalité issu des Indépendances.

******

[1] La question des intérêts des populations locales à la conservation d’aires protégées est l’objet de nombreux débats.

[2] Ribot (2003) montre ainsi que, pour les ressources commercialisables, l’enjeu n’est pas tant le contrôle de la ressource elle-même que la capacité y intégrer dans des conditions décentes les filières de commercialisation.

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