17 novembre 2015 – Pourquoi aborder les questions de développement en termes d’action publique ?

(extraits du discours d’ouverture au 12° colloque de l’APAD « La fabrique de l’action publique dans les pays ‘sous régime d’aide’ », Cotonou, 17 novembre 2015)

L’action publique, c’est « la construction et la qualification des problèmes collectifs par une société ». Pourquoi proposer d’aborder les questions de développement en termes d’action publique ?

D’abord, parler d’action publique, c’est nécessairement avoir une perspective pluri-acteurs. Sans anticiper sur la conférence qui va suivre, notons que les politistes utilisent ce terme pour marquer le glissement de focale qui, dans les pays industrialisés, a fait passer d’approches centrées sur l’Etat (stato-centrées) à des approches pluri-acteurs, qui s’interrogent sur la pluralité d’acteurs (publics, privés, associatifs) prenant en charge des problèmes publics, et sur la pluralité de niveaux (national, mais aussi local, supranational) impliqués dans cette prise en charge. Une telle perspective « pluri-acteurs » fait évidemment sens dans le contexte des pays (africains ou autres), où l’aide internationale a pris une place significative en termes d’institutions, d’acteurs, de financements et où l’Etat n’est, en pratique, jamais le seul acteur. Les recherches menées par le LASDEL, au Niger et au Bénin, l’ont bien montré : que l’on soit sur le secteur de la santé, de l’éducation, de la sécurité, etc., il n’y a jamais qu’une offre de service à l’échelle locale : les services de l’Etat se confrontent à l’offre venant des projets et des Ong, mais aussi celle des tradi-praticiens, des chefferies, des mouvements religieux, ce qui pose des questions de cohérence, de complémentarités, de concurrences entre ces acteurs et leurs pratiques, des questions de gouvernance des services, au sens de rapports entre acteurs hétérogènes. Il faut prendre acte de cette diversité, et en interroger les modalités et les impacts en termes de gouvernance locale, de réponse aux attentes des usagers et des citoyens. Il faut analyser empiriquement les rapports entre ces acteurs, les concurrences et doublons, mais aussi les formes de coordination et de synergies, qu’elles soient institutionnalisées dans des dispositifs pluri-acteurs ou liées à des relations informelles entre acteurs qui cherchent à dépasser les incohérences des dispositifs dont ils participent.

Parler d’action publique, c’est aussi remonter en amont dans les questionnements et embrasser l’ensemble de l’action publique, de la conception à la mise en œuvre et l’ensemble des réseaux d’acteurs, des conseils d’administration des bailleurs de fonds et des palais présidentiels jusqu’aux populations des zones rurales ou des quartiers urbains périphériques. Les sciences sociales du développement ne s’intéressent pas seulement aux projets de développement vu d’en bas, au fonctionnement des services publics locaux, aux actions d’acteurs variés dans l’espace local. En lien avec les travaux récents portant sur l’anthropologie des institutions d’aide, l’anthropologie des administrations et de l’Etat, c’est donc porter le regard sur la façon dont ces politiques, ces actions sont conçues, définies, mises en œuvre. Là encore, on est dans du pluri-acteurs et du pluri-niveau, entre administrations concurrentes, bailleurs de fonds hétérogènes, experts divers, etc., entre Washington, Bruxelles et Cotonou ou Kinshasa, dans un environnement où les idées, les doctrines, sont largement conçues à l’échelle transnationale mais s’ancrent aussi, en partie, dans les pays. Les lieux de la formulation des politiques, les processus complexes et contingents par lesquels les réformes sont promues, négociées, façonnées, sont aussi des objets pour la recherche empirique. On ne peut pas comprendre ce qui se passe sur le terrain, dans un centre de santé, dans les écoles, si on ne connaît pas la politique du secteur, son contenu, d’où elle vient. Si on ne s’intéresse pas à la généalogie des idées, à l’empilement des réformes, aux logiques internes des bureaucraties de l’aide et à celles des bureaucraties nationales, aux rapports de négociation entre acteurs nationaux et internationaux. Trop souvent, nous nous contentons de phrases convenues « la réforme imposée par la Banque Mondiale », « les logiques néopatrimoniales des Etats » sans avoir été voir de près, sans avoir ouvert les boîtes noires de ces rapports complexes, où les rapports de force ne sont pas toujours ceux que l’on pense. Il y a là une entrée dans la compréhension du fonctionnement réel de l’aide, du fonctionnement réel des Etats, qu’il nous faut investiguer de façon plus systématique, à partir du même postulat empirique, et de la même exigence de terrain approfondi, qui ont toujours été les marques de fabrique de la socio-anthropologie du développement. Un des enjeux de ce colloque est de rassembler des travaux en cours sur ces objets, de légitimer ces questionnements.

Ce qui amène à un troisième glissement, en termes conceptuels celui-là. Finalement, ce qu’on appelle ici « développement » est ce qui, ailleurs, relève des politiques publiques, de l’action d’acteurs associatifs, bref de ce que la sociologie politique appelle l’action publique. Parler d’action publique et pas de « développement », c’est décentrer un peu le regard, « désexotiser » le questionnement, en posant la question de la façon dont les problèmes publics sont définis et traités en Afrique pas seulement sous l’angle de l’aide, mais comme des questions générales de sociologie politique. L’analyse des politiques publiques, la sociologie politique de l’action publique, sont des champs de recherche extrêmement dynamiques dans les pays industrialisés, depuis une 30 aine d’années. Elles montrent que les politiques publiques sont toujours complexes et contradictoires, aux effets ambigus ; elles s’interrogent sur la façon dont les problèmes publics sont formulés, sur ce qui fait que les politiques changent ou pas, sur la diversité des configurations d’acteurs en fonction des secteurs et des pays et leurs conséquences. Elles questionnent les effets de ce que Gilles Massardier appelle « la démographie galopante des acteurs de l’action publique » et ses effets en termes de gouvernabilité ou d‘ingouvernabilité des sociétés contemporaines, elles étudient les modalités et les impacts du basculement néolibéral et sur la façon dont les institutions nationales l’ont mis à distance, promu ou instrumentalisé. Elles se posent ainsi des questions qui font sens pour nos objets. Elles ont développé des concepts (mise sur agenda, référentiel, coalition d’acteurs, pratiques discursives, instruments d’action publique) et des méthodes d’analyse qui font sens pour nos objets, même si, évidemment, on ne peut pas les importer sans précautions, sans les mettre à l’épreuve des nos terrains. Plusieurs chercheurs et doctorants s’y emploient, nous aurons l’occasion de les entendre durant les prochains jours. Mais globalement, les travaux africanistes qui portent sur ces objets se nourrissent encore peu de ces références. Le troisième enjeu de ce colloque est ainsi de décloisonner entre socio-anthropologie du développement et sociologie politique de l’action publique et d’inciter les chercheurs africains ou travaillant en Afrique à mobiliser cette littérature et à la questionner.

Parler d’action publique est donc se décentrer du « développement ». Non par pour nier les spécificités des configurations d’action publique en Afrique, mais pour prendre acte qu’elles traduisent aussi, en partie, des contradictions structurelles de l’action publique et pour, à partir de là mieux identifier ces spécificités politiques, économiques, institutionnelles, et la façon dont contradictions de l’action publique et contradictions de l’aide se combinent. Parler de pays « sous régime d’aide », expression que j’ai empruntée à Hubert de Milly, économiste spécialiste de l’aide, c’est reconnaître que l’on retrouve des dynamiques étonnamment voisines, en Afrique, en Haïti, en Mongolie, et qu’il y a des caractéristiques communes liées de la présence massive de l’aide internationale, au-delà des histoires sociales et politiques nationales. Il y a des formes spécifiques d’action publique pluri-acteurs qui se jouent autour de l’aide, liés aux enjeux géopolitiques et stratégiques de l’aide, aux problèmes de responsabilité et de légitimité des acteurs externes qu’elle pose, aux logiques d’extraversion qu’elle suscite, aux différentes stratégies de contournement ou d’instrumentalisation qu’elle favorise. La façon de formuler les problèmes, les questions du choix des instruments, de la capacité à mettre en œuvre les politiques, de la coordination entre acteurs de l’action publique, s’y posent dans des conditions spécifiques, qu’il faut mettre à jour, ce qui oblige à se poser sérieusement non seulement la question de l’extraversion des références, mais aussi celle des dispositifs institutionnels, des procédures de financement ou de décaissement, des problèmes de ressources humaines, bref, de toute une « cuisine » de l’action publique, trop rarement étudiée de façon approfondie. Et ces questions sont particulièrement propices à un dialogue avec les praticiens et les décideurs, qui au quotidien se confrontent à des problèmes pratiques, de moyens financiers, de ressources humaines, de procédures.

En même temps, parler d’action publique, c’est aussi se décentrer de l’Etat et des institutions d’aide (largement étatiques ou pluri-étatiques). S’interroger sur la façon dont la société construit et qualifie les problèmes, c’est d’abord prendre les problèmes publics comme des construits sociaux. La pauvreté, la nutrition, ne sont pas naturellement des problèmes publics. L’avortement, problème réel de santé public, n’est pas posé comme un problème public en Afrique. C’est aussi sortir d’une lecture focalisée sur l’Etat et les bailleurs de fonds. C’est interroger la façon dont les sociétés travaillent, sur ce qui se passe à l’ombre de « l’aide », de « développement ». C’est reposer la question des organisations de la société civile, des mouvements sociaux, des mouvements religieux, sous l’angle de leur façon de poser les problèmes, de tenter de les faire connaître ou de les traiter. C’est s’interroger sur leur volonté et leur capacité à porter les problèmes vécus par les populations, à les transformer en problèmes publics, à les faire reconnaître et prendre en charge par l’Etat ou par l’aide.

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