20 Février 2016 – La redevabilité comptable des organisations : « gestion pour compte de tiers » versus transparence interne de la gestion

La question de la transparence financière et de la redevabilité est au cœur du débat sur les organisations locales : dans une logique de « gouvernance chefferiale » (Olivier de Sardan, 2008; 2009), le « patron » contrôle des ressources, en fait un usage discrétionnaire et redistribue. Ceci se heurte au principe d’une gouvernance associative, où les responsables sont censés être redevables devant l’assemblée générale, et donc les membres.

Le principe associatif (des membres égaux qui désignent des responsables redevables devant eux) ne va pas toujours de soi. La notion d’argent collectif non plus : l’argent privé est l’objet de règles précises, et tout vol sera réprouvé, sinon sanctionné ; l’argent public peut faire l’objet de contrôles et de sanctions (même si il est trop souvent considéré comme n’appartenant à personne et dont possible à s’approprier, et que l’impunité règne souvent). L’argent collectif, appartement à une organisation, est souvent dans un entre-deux, sans normes sociales explicites. Les prêts (pas toujours remboursés) à partir des ressources de l’association sont fréquents, les détournements aussi, qui se traduisent rarement par des sanctions.

Dès lors, la question de la redevabilité est importante. Dans une organisation, les redevabilités sont multiples : les membres, les responsables, sont redevables vis-à-vis des autres, mais aussi vis-à-vis des réseaux familiaux ou politiques dont ils font partie (Blundo, 2012). On discutera ici seulement la redevabilité comptable, par rapport aux membres de l’organisation, d’une part, et par rapport au financeur d’autre part.

La transparence comptable est en effet, à juste titre, une exigence des fournisseurs de ressources, qu’ils soient directement des bailleurs de fonds, ou des ONG qui financent une organisation à partir de fonds obtenus de la part de bailleurs de fonds ou de donateurs : ces fournisseurs de ressources tiennent à ce que les ressources soient (à peu près) affectées à ce qui était prévu, et qu’il n’y ait pas (ou pas trop…) de surfacturations, de détournements, etc. Ils doivent eux-mêmes rendre des comptes (aux citoyens de leur pays pour les bailleurs de fonds ; à leur financeur pour une ONG). Par ailleurs, une organisation ne peut pas se développer et se consolider sans une organisation interne suffisamment fiable, sans une confiance entre les membres, et donc sans une certaine redevabilité interne.

Pour de nombreux praticiens, ces deux dimensions vont de pair : la redevabilité externe imposée (vis-à-vis du financeur) induit un apprentissage de la redevabilité interne. Je voudrais montrer ici que ce n’est pas si simple et que ces deux logiques de la transparence comptable peuvent s’opposer. Notons déjà que l’exigence de redevabilité interne, de la part des membres, ne porte pas toujours sur une totale transparence financière : dans une logique de gouvernance chefferiale, il est logique que le patron gère de façon discrétionnaire à condition que les services ou prestations attendues existent ; que l’accumulation reste « raisonnable » et que la redistribution existe…

Vérifier collectivement une comptabilité : un exemple

Bien qu’ancien, l’exemple qui suit illustre la façon dont une organisation locale s’est réappropriée à sa façon les règles comptables pour assurer une transparence de sa gestion. Le périmètre irrigué de Sangalou, en région de Kayes, au Mali, avait été mis en place au début des années 1980 avec l’appui de l’association des immigrés du village en France et du GRDR, ONG spécialisée dans l’appui à ces associations.

Le comité de gestion avait reçu au démarrage une formation à la comptabilité en partie double, sur des cahiers, avec une colonne « recettes » et une colonne « dépenses ». Quelques années après, j’ai assisté à une réunion de vérification des comptes (Lavigne Delville, 1991 : 51-52), par le comité de gestion, réuni dans la concession du président.

L’organisation interne visait à assurer un contrôle sur l’argent : les achats étaient toujours faits par deux membres du bureau au moins pour éviter tout monopole de l’information. La caisse était conservée par une personne différente du trésorier, là aussi par sécurité : l’argent ne pouvait sortir, ou ne rentrait qu’en présence au minimum du trésorier et du caissier. La comptabilité était assurée par le trésorier, imam du village, qui notait tous les mouvements d’argent sur un grand cahier.

Malgré la formation à la comptabilité, le principe du tableau recettes/dépenses/solde, sans doute difficile à comprendre, ou oublié, n’avait pas intégré : l’imam trésorier avait réuni les dépenses d’un côté, et les recettes de l’autre, sur des pages différentes. Les écritures étaient constituées du libellé, en sooninke écrit en caractères arabes, puis du montant, en « doromé »[1]). Elles étaient rédigées à la suite les unes des autres, sans changement de ligne à chaque nouvelle écriture. Pour les distinguer, l’imam changeait de stylo à chaque écriture comptable : bleu, puis rouge, puis bleu… Pour vérifier les comptes, lors de la réunion, l’imam lisait une après l’autre les écritures, toutes les dépenses puis toutes les recettes, en sooninke et en doromé. Les calculs étaient faits par les membres du comité, qui utilisaient leur chapelet comme boulier : deux personnes comptaient les unités, deux les dizaines, deux les centaines, etc. Les montants étaient traduits en FCA et l’encadreur des services agricoles, invité à la réunion, faisait parallèlement le calcul sur sa calculette. A la fin de la réunion, chapelets et calculatrices sont tombés sur le même chiffre, à quelques FCFA près.

La caisse, détenue par un autre membre du bureau, a alors été ouverte et son contenu compté en présence de tous. Il y avait une différence de 8000 FCFA entre le montant théorique en caisse et le montant réel. C’était l’oubli dans le cahier de compte d’une dépense d’engrais, dont le bureau s’est vite souvenu.

Il a certes fallu une demi-journée au bureau pour faire sa vérification de caisse…. Mais, c’était à la fois maîtrisé, fiable, transparent au niveau du comité comme pour l’encadrement agricole. N’est-ce pas cela l’essentiel ? Sur cette base, une formation complémentaire aurait pu permettre de rediscuter avec le comité l’intérêt du cahier en colonnes… non pas comme norme indispensable, mais comme outil pour plus de rapidité.

Former à la « gestion de projet sur fonds extérieurs » : le cas du PASOC Niger

Le Projet d’appui à la société civile (PASOC) du Niger a financé par appel à proposition des projets portés par de petites organisations, dans les régions de Maradi et Zinder (Lavigne Delville, 2015). Les organisations devaient présenter un document projet (ce qui pose un autre problème, celui de la capacité à formuler son « projet » – ce qu’on veut faire – dans les standards d’un « document de projet » – Laurent, 1993). Une fois le projet retenu et le contrat signé, les OSC ont eu une courte formation à la comptabilité, de façon à pouvoir réaliser les rapports financiers (intermédiaires et finaux) exigés.

Malgré les nombreux appels à l’adaptation des procédures tout au long de la formulation du projet, les règles de l’Union européennes ont été transférées intégralement ou presque à ces OSC : paiement par chèque au dessus de 25 000 FCFA (38 €), voire 5000 FCFA pour les remboursements aux membres, présentation de trois devis pour toute dépense, obligation de facture acquittée sur papier à en-tête du fournisseur mentionnant son NIF (numéro d’identification), etc. Autant de règles assez surréalistes en milieu rural nigérien… Mais le bureau d’études chargé de la mise en œuvre du projet est responsable en cas de justificatifs rejetés, et reporte donc les contraintes qu’il subit sur les OSC bénéficiaires des subventions du projet.

Pour de nombreuses OSC, ce financement était le premier dont elles bénéficiaient. Évidemment, malgré la formation reçue, leur capacité à intégrer ces multiples règles, à avoir des justificatifs pour toute dépense – et qui plus est des justificatifs recevables aux yeux de l’UE – a été variable, et souvent faible. Le pourcentage de dépenses non éligibles (c’est-à-dire que l’UE devait normalement refuser d‘accepter) était très élevé, ce qui a un temps bloqué l’avancement du projet. Les équipes du projet ont fait pression sur les OSC pour qu’elles revoient leurs rapports financiers, aillent récupérer les justificatifs là où elles n’en avaient pas demandé, mais il n’a pas été possible de tout justifier. Il a fallu que l’équipe projet négocie un compromis avec l’UE pour faire accepter des dépenses formellement « non éligibles ». Pour le second round de l’appel à projet, un comptable a été recruté dans les équipes locales du projet pour appuyer les OSC dans leurs rapports (celles-ci, 2 personnes pour toute une région, étaient en pratique incapables d’apporter un accompagnement aux organisations sur leurs actions).

Mais ce n’est pas à la rigueur comptable et à la transparence financière interne que les OSC ont été formées. Comme le disent explicitement les rapports du projet, c’est à la « comptabilité de gestion de projet sur fonds extérieurs », c’est-à-dire à des formes comptables répondant aux exigences d’éligibilités de l’UE, ce qui est bien autre chose : « la formation était exclusivement destinée à vérifier l’appropriation des bases d’une comptabilité de gestion de projet sur fonds extérieurs, et de permettre une compréhension commune des exigences en termes de procédures et règles, d’éligibilité des pièces et de leurs documents de preuves » (rapport final du projet).

En pratique, les trois jours de formation à la comptabilité ne suffisent évidemment pas à maîtriser ces procédures complexes. « En dépit du fait que toutes ces OCB ont reçu une formation comptable avant de signer leurs contrats de subvention, elles disposent d’un niveau de compétence initiale très bas qui leur fait multiplier les erreurs arithmétiques et les négligences. Beaucoup d’entre elles n’ont pas encore bien assimilé les principes comptables et le rôle des différentes pièces justificatives : devis, pro forma, bons de commande, contrats, bons de livraison, feuilles de présences, etc. ainsi que des états financiers » dit encore le rapport final.

Cela ne surprendra pas ceux qui ont fréquenté les organisations locales… mais les effets pervers de cette logique sont évidents : la majeure partie des relations que les OSC ont avec le dispositif PASOC porte sur la contractualisation, le suivi comptable, laissant voir que c’est cela la priorité et non pas le fond, le sens de l’action, sa pertinence sur le terrain, la réflexion sur les stratégies d’action. Le sens est évacué au profit de la gestion bureaucratique de la relation au financeur. En termes comptables, l’accent est mis sur le respect formel de procédures et la capacité à présenter des justificatifs formellement propres, pas sur l’apprentissage d’une redevabilité collective au sein de l’organisation.

Conclusion

L’exigence de rigueur dans la gestion comptable est légitime. Pour une organisation, mettre en œuvre un projet financé par l’extérieur peut être une opportunité pour apprendre comment gérer des ressources communes, comment prendre des décisions sur les dépenses, comment organiser la redevabilité interne. La formation à la comptabilité est évidemment un outil pour cela. Mais les besoins et capacités des organisations en la matière dépendent de leur expérience et respecter tous les canons de la comptabilité suppose des apprentissages progressifs. En France, on ne demande pas la même chose à l’association de joueurs de boules du quartier et à l’association professionnelle employant 200 personnes ! Comme me disait un assistant technique travaillant en appui aux organisations paysannes : « quand je raconte à mes amis paysans en France les règles de gestion de projet que doivent respecter les organisations paysannes africaines, ils me disent ‘ on n’aurait jamais pu faire ce qu’on a fait dans nos organisations si on avait dû appliquer de telles règles ! ‘ ».

Au-delà de la formation à la comptabilité, la question est donc celle des outils adaptés, que les acteurs sont capables de s’approprier et de maîtriser, à un moment donné (Vincent, 1987 a et b). Et de l’accompagnement dont ils peuvent bénéficier pour apprendre, et faire évoluer leurs pratiques. L’imposition sans nuance de normes externes, relevant plus des besoins propres du projet ou du bailleur que des enjeux internes de l’organisation, et privilégiant la redevabilité externe sur la redevabilité interne, peut avoir des effets contreproductifs. Dans les dispositifs projets bureaucratiques, la confusion entre transparence comptable interne et « comptabilité de gestion de projet sur fonds extérieurs » d’une part, et une relation essentiellement bureaucratique et comptable entre organisations locales et dispositif projet, d’autre part, risquent d’aboutir à l’effet inverse, d’autant plus que l’accent mis les pièces comptables satisfaisant le bailleur va de pair avec un renforcement du rôle de l’écrit (et donc une marginalisation des membres insuffisamment alphabétisés). Dès lors, cela a toutes les chances de renforcer le monopole de quelques responsables de l’association sur les comptes, l’apprentissage par eux des techniques permettant de montrer un respect formel des règles comptables sans lien avec les pratiques (on trouve de jolis justificatifs, ce que Courtin (2011) appelle « une industrie de la fausse facture »), et la déconnexion entre les membres et les responsables.

Références

Blundo G., 2012, « Le roi n’est pas un parent. Les multiples redevabilités de l’Etat postcolonial en Afrique », in Haag P. et Lemieux C., ed., Faire des sciences sociales. T.1 Critiquer, Paris, Editions de l’EHESS

Courtin C., 2011, « Les programmes de l’Union européenne vers les sociétés civiles africaines. Idéologie de la transparence et hyperprocéduralité », Revue Tiers-Monde, vol 205 n° 1, pp. 117-134.

Laurent P.-J., 1993, « Un “mâle” nécessaire pour le programme de la Fédération Wend-Yam (Burkina Faso) », Bulletin de l’APAD, vol 6, pp. 19-24.

Lavigne Delville P., 1991, La rizière et la valise; irrigation, migration et stratégies paysannes dans la vallée du fleuve Sénégal, Coll. Ateliers du développement, Paris, Syros.

Lavigne Delville P., 2015, Aide internationale et sociétés civiles au Niger, Paris/Montpellier/Marseille, Karthala/APAD/IRD.

Olivier de Sardan J.-P., 2008, Pouvoirs locaux et modes de gouvernance dans les campagnes nigériennes. Un espace public est-il possible ?, Coopérer aujourd’hui n° 61, Nogent-sur-Marne, GRET, 47 p.

Olivier de Sardan J.-P., 2009, « Gouvernance chefferiale et gouvernance associative dans les campagnes nigériennes « , in Olivier de Sardan J.-P. et Tidjani Alou M., ed., Les pouvoirs locaux au Niger. Tome 1. A la veille de la décentralisation, Dakar/Paris, Codesria/Karthala, pp. 15-36.

Vincent F., 1987, Manuel de gestion pratique des associations de développement rural du Tiers-Monde. Tome 1 : Organisation, administration, communication, Genève/Paris, IRED/L’Harmattan.

Vincent F., 1987, Manuel de gestion pratique des associations de développement rural du Tiers-monde. Tome 2: Gestion financière, Genève/Paris, IRED/L’Harmattan.

[1] Façon paysanne de compter, en base cinq. 5 FCFA = 1 doromé. 100.000 FCFA = 20.000 doromé.

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