2016 – Socio-anthropologie du développement et analyse des politiques publiques

(extrait de Lavigne Delville P. (2016), ‘Pour une socio-anthropologie de l’action publique dans les pays ‘sous régime d’aide’’, Anthropologie & développement, n°45, pp. 33-64)

Introduction[1]

Originellement centrée sur l’analyse des jeux d’acteurs dans les interfaces locales entre espaces sociaux locaux et interventions externes, l’anthropologie du développement a élargi ses questionnements au fil des années. Déplaçant ses objets horizontalement, la socio-anthropologie du développement devient une socio-anthropologie des administrations et des services publics et collectifs africains (Olivier de Sardan, 2007), et verticalement, une anthropologie de l’ingénierie sociale globale (Bierschenk, 2014), contribuant à une anthropologie de la globalisation (Copans, 2016), au risque d’une déconnexion croissante entre ces deux perspectives.

M’appuyant sur une réflexion commencée il y a une dizaine d’années (Lavigne Delville, 2006b; a; 2008), ma thèse dans cet article est que les projets – objets anciens de la socio-anthropologie du développement – et les politiques de développement – objets nouveaux- , peuvent être lus comme en termes d’action publique, et qu’un questionnement dans ces termes est susceptible de contribuer à (ré)articuler ces deux perspectives actuelles de la socio-anthropologie du développement, tout en apportant des regards nouveaux sur les formes originales de gouvernance globalisée qu’ils traduisent, et au delà, à la fois sur l’Etat en Afrique, et sur l’aide et ses pratiques.

L’action publique peut se définir, de façon très large, comme la façon dont des groupes sociaux construisent des problèmes comme problèmes publics, définissent des solutions, poussent les autorités publiques à agir, et/ou s’engagent dans la mise en œuvre des solutions (Thoenig, 1998; Massardier, 2003; Duran, 2010 (1999)). Une telle définition ne présage pas de la centralité de l’État dans ces processus de construction et de traitement des problèmes, mais englobe des processus mobilisant une large gamme d’acteurs, étatiques ou non étatiques, fréquemment à plusieurs échelles. Elle ne sépare pas la mise en œuvre des solutions de la formulation des problèmes et des réponses. Dans les pays « sous régime d’aide »[2], l’action publique prend des formes spécifiques. Elle est, plus qu’ailleurs, « multi-acteurs », internationalisée. Elle est aussi extravertie (Bayart, 1999). Elle rencontre des problèmes spécifiques, en termes de contradictions entre objectifs, de distance entre objectifs et réalités (et donc en termes de dérives liées à la mise en œuvre -(Olivier de Sardan, 2016). Pour autant, elle pose des problèmes similaires.

La socio-anthropologie et les politiques publiques

La question des politiques publiques est encore un champ relativement neuf pour l’anthropologie (Apthorpe, 1997; Shore et Wright, 1997a). Malgré quelques travaux dans les années 1980 (Apthorpe, 1986 ; Grillo et Rew, 1985), c’est au milieu des années 1990 « un champ nouveau pour l’anthropologie » (Shore et Wright, 1997b). En 2005, elle est encore en devenir, une approche vers laquelle il faudrait tendre (Wedel, Shore, Feldman et al., 2005 ; (Wedel et Feldman, 2005). Centrées sur les pays industrialisés ou les anciennes républiques soviétiques, ces recherches se sont intéressées avant tout aux politiques publiques comme forme de pouvoir, aux enjeux de pouvoir liés aux discours et à leurs catégories, à l’expertise (Shore et Wright, 1999), aux politiques comme outils de gouvernance (Shore, Wright et Però, 2011).

Dans le champ de l’anthropologie du développement, Escobar (1995) et Ferguson (1990) ont à cette époque déjà analysé les « discours du développement » (Grillo et Stirrat, 1997) et montré la façon dont les catégories d’analyse promues par les institutions d’aide constituent des cadrages qui légitiment et reproduisent les situations d’inégalité entre pays aidés et pays receveurs, en même temps qu’ils construisent ces derniers de façon négative. Leurs travaux ont été critiqués comme trop peu empiriques, et surestimant les rapports de pouvoir ou en tous cas leur caractère unilatéral. L’autopsie du projet d’appui à l’élevage réalisée par Ferguson (1990), ou l’analyse des pratiques des acteurs de l’aide en Russie et dans les pays d’Europe de l’est (Wedel, 1998) représentent cependant des travaux empiriques approfondis.

De fait, la socio-anthropologie « par l’enchevêtrement des dynamiques sociales » (Olivier de Sardan, 2001), telle que promue par Norman Long et Jean-Pierre Olivier de Sardan, a privilégié l’analyse empirique des confrontations de logiques et des jeux d’acteurs à l’interface entre espace sociaux locaux et interventions externes. Olivier de Sardan (2016) soutient que les recherches en socio-anthropologie du développement peuvent être rétrospectivement considérés comme des implementation studies, des études sur la mise en œuvre des politiques publiques, mettant en avant les contradictions, les écarts entre intentions et pratiques, inhérente à l’intervention. Bierschenk (2014 : 77) fait le même constat : pour lui, les implementation studies (Pressman et Wildavsky, 1984 (1973)) ont alimenté la socio-anthropologie du développement des années 1980 et 1990. Mais à ma connaissance, nulle référence à ces travaux n’a été faite dans les publications apadiennes jusqu’à très récemment[3] et il s’est plus agi d’une histoire parallèle que de réelles hybridations. De plus, la question des dispositifs, des instruments, inhérente à la question de la mise en œuvre a été longtemps peu travaillée.

Après une focalisation initiale sur les projets de développement, cohérente avec le fait que les projets étaient à l’époque le principal instrument de l’aide, l’accent a été mis dans la tradition apadienne sur les services publics et les administrations nationales, faisant de la question de l’aide une toile de fond, plus qu’un objet central. Ces recherches s’intéressent plus aux effets et réappropriations locales des projets et politiques qu’aux dispositifs et aux processus de mise en œuvre eux-mêmes, qui ont cependant été l’objet de quelques travaux (Lavigne Delville, 2006b; Edja et Le Meur, 2009; Le Meur, 2011b). Travaillant sur d’autres aires géographiques (Asie du Sud et du Sud-est en particulier), mais surtout davantage impliqués dans l’aide dans des fonctions d’expertise ou de recherche appliquée, les membres du réseau EIDOS ont davantage questionné les logiques d’intervention (Mosse, 2005), la multiplicité des niveaux de courtage au long des chaines de l’aide (Mosse et Lewis, 2005; Lewis et Mosse, 2006), puis l’anthropologie des institutions d’aide et des praticiens (Mosse, 2007; Hindman et Fechter, 2011; Mosse, 2011). Il est d’ailleurs notable que les travaux les plus novateurs dans ce domaine soient issus de chercheurs ayant eu une pratique d’expertise ou aient travaillé dans ou pour des institutions d’aide. Une exception notable est Tania Li (2007) qui, tout en produisant une critique externe argumentée, prend au sérieux les acteurs du projet, leurs études, leurs pratiques et leur « volonté de progrès ». Mais globalement, entre analyse des pratiques dans les projets et analyse critique des discours des institutions d’aide, la socio-anthropologie du développement s’est finalement jusqu’à récemment peu intéressée à la façon dont les politiques d’aide, les politiques publiques et les projets de développement sont définis et même aux représentations et pratiques des développeurs (Lavigne Delville, 2011a) au-delà des stéréotypes mis en évidence à juste titre par Olivier de Sardan (1995).

Au cours des années 1990, la réforme des Etats et des politiques sectorielles, plus que l’intervention directe dans les espaces locaux, devient l’axe central des politiques d’aide[4]. La question des politiques et de leur production, longtemps demeurée une boite noire, commence à être ouverte par la socio-anthropologie dans la dernière décennie[5], soit « par le bas », à travers une entrée par les réformes des services publics et des administrations (Anders, 2010; Fichtner, 2012; Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014; Olivier de Sardan et Ridde, 2014), soit, indirectement, « par le haut », à travers l’ethnographie des institutions et des professionnels (Hindman et Fechter, 2011; Mosse, 2011). L’ethnographie de l’aide rejoint en effet l’anthropologie des politiques d’aide, lorsqu’elle analyse la production du rapport sur le développement de la Banque mondiale (McNeill et St Clair, 2011) ou l’émergence du concept de gouvernance dans la politique néerlandaise de coopération (van Gastel et Nuijten, 2005), dans une perspective davantage centrée sur les acteurs, mettant en avant les incertitudes, les arbitrages, la relative contingence des processus[6].

Les travaux menés en anglais sur les politiques s’intéressent avant tout aux discours (Apthorpe, 1997), on l’a dit. La critique des limites de l’analyse des discours en eux-mêmes, décontextualisés des pratiques, des jeux d’acteurs et des luttes d’institutions (Gaxie, 1997) au sein desquels ils s’inscrivent, ne doit pas amener à négliger l’enjeu des discours, en tant que « pratiques discursives »[7], et celui des liens entre discours et pratiques. Partant de l’analyse d’un projet de développement, Mosse (2005) montre ainsi la forte disjonction entre « policy » et « practices », du fait de l’autonomie et des logiques propres aux dispositifs opérationnels, et que le « policy discourse » est autant un discours ex post légitimant les pratiques que l’inverse. Il montre aussi que la « réussite » ou « l’échec » d’un projet découle avant tout de la capacité de la « communauté d’interprétation » qui le supporte à imposer une lecture du projet comme réussite, et qu’un changement dans la politique peut mettre en cause un projet, indépendamment du changement des pratiques de terrain. Dès lors qu’il y a des disjonctions structurelles entre projets et politiques, que les premiers sont largement prisonniers des dispositifs et des logiques opérationnelles, que les secondes sont tributaires de lecture des réalités qui peuvent changer, « ‘the things that make for »good policy » – policy that legitimises and mobilises political and practical support – are not those that provide good guides to action » (idem : 230 ; voir aussi Mosse, 2004).

A quelques exceptions dont celle-ci, le clivage demeure finalement encore largement, entre une anthropologie « par le bas », centrée sur le terrain et négligeant l’amont des projets ou des politiques qu’elle étudie, et une anthropologie « par le haut » qui s’intéresse aux institutions d’aide et à leurs discours. Les travaux récents sur les processus de production des politiques publiques en Afrique – sur le foncier (Lavigne Delville, 2010), sur le sida (Eboko, 2005; 2015a), la santé (Olivier de Sardan et Ridde, 2012; Ridde et Jacob, 2013; Olivier de Sardan et Ridde, 2014), construisent les ponts entre ces deux approches.

Pour un dialogue avec la sociologie politique de l’action publique

La socio-anthropologie du développement comme action publique (Lavigne Delville, 2011a) cherche à ouvrir la boite noire des processus de formulation des politiques et des projets, et à apporter un regard nouveau sur les questions de mise en œuvre.

On le voit bien, les objets de recherche ou les questionnements proposés ci-dessus sont largement sécants avec ceux de l’analyse des politiques publiques, de la sociologie politique de l’action publique (Massardier, 2003; Lascoumes et Le Galès, 2007; Hassenteufel, 2009; Duran, 2010 (1999); Zittoun, 2013). Bien sûr, l’anthropologie a ses questionnements et ses approches spécifiques et il est hors de question d’y renoncer. Un socio-anthropologue travaillant sur les politiques publiques ne se posera pas exactement les mêmes questions qu’un politiste. Il n’empêche que, en abordant ces nouveaux objets, la socio-anthropologie du développement ne peut pas faire comme s’il n’existait pas déjà un large champ de connaissances sur eux, à partir de positionnements théoriques qui ne sont pas fondamentalement différents.

Jusqu’à récemment, la plupart des travaux en analyse des politiques publiques ont été menés dans les pays industrialisés[8]. Les résultats ne peuvent être directement transférés aux contextes des pays africains ou « sous régime d’aide », au risque d’écraser la spécificité des contextes. Prendre acte des acquis de la socio-anthropologie du développement et de la science politique africaniste sur l’Etat, les administrations, les services publics, la gouvernance, l’aide et ses effets, est indispensable, au risque sinon de plaquer des concepts et de passer à côté de dimensions essentielles. Mais inversement, aborder les problèmes d’action publique en Afrique, les problèmes de gouvernance liées à la multiplication des acteurs, ou les problèmes de la formulation des politiques publiques, simplement en « remontant » à partir des acquis de la socio-anthropologie du développement, comporte le risque de redécouvrir en partie la roue, et/ou d’en rester à des questionnements en deçà de ce que permet la littérature : les problèmes (par exemple) de publicisation, de mise sur agenda, de luttes interinstitutionnelles, de concurrences entre réseaux de politiques publiques, de rapports policy/politics ont été largement travaillés par l’analyse des politiques publiques, et ces travaux proposent des questionnements, des concepts, des résultats, auxquels il est utile de se confronter. Un travail critique de mise à l’épreuve de ces concepts et de ces résultats est évidemment nécessaire, qu’ont commencé à faire les quelques politistes africanistes travaillant sur les politiques publiques en Afrique (Darbon, 2004; 2009; Diallo, 2012; Soriat, 2013; Darbon, 2015a et b; Eboko, 2015a; Hugon, 2015; Provini, 2016).

Mettre en perspective socio-anthropologie du développement et sociologie politique des politiques publiques a de plus l’avantage de montrer que les ambiguïtés des projets et des politiques liées à l’aide, largement mises en avant par l’anthropologie du développement, sont en partie inhérentes à l’action publique, et donc ne sont pas spécifiques aux situations « de développement » et aux pays sous régime d’aide (Lavigne Delville, 2011b), même si elles y prennent des formes exacerbées. En prendre la mesure est nécessaire pour échapper au risque d’idéalisation du concept de politique publique, qui conduirait à biaiser l’analyse de leur application au Sud à l’aune d’un modèle abstrait idéaliser et d’imputer à l’aide ce qui, pour une part, relève des contradictions structurelles de l’action publique. En ce sens, cela pousse à s’interroger, à partir d’études empiriques, sur la façon dont les « situations de développement » (à la manière dont Balandier parlait de la « situation coloniale »), les rapports complexes entre pays sous régime d’aide, pays donateurs et industrie de l’aide, exacerbent ces contradictions et ambigüités inhérentes à l’action publique et, inversement, à sur la façon dont la prolifération désordonnée d’acteurs, la précarisation de l’action publique sous financement projet et les tentatives d’introduire les principes du New Public Management dans les pays du Sud (McCourt et Minogue, 2001) éclairent, de façon exacerbée, les processus de recomposition de l’action publique dans les pays industrialisés[9].

Ce qu’on appelle « développement » en Afrique et plus largement dans les pays sous régime d’aide est finalement ce qui relève ailleurs des politiques économiques et sociales, de l’action des associations, de l’économie sociale et solidaire. Parler d’action publique et pas ou pas seulement de « développement », c’est décentrer un peu le regard, en posant la question de la façon dont les problèmes publics sont définis et traités en Afrique pas seulement sous l’angle de l’aide, mais comme des questions générales de sociologie politique, des questions se posent partout, dans tous les pays, même si c’est dans des termes qui varient en fonction des trajectoires des pays, du degré de développement des institutions, des histoires politiques et institutionnelles. C’est aussi éclairer les recompositions globales de l’action publique en mobilisant les analyses de travaux qui s’intéressent En s’ interrogeant sur les modalités de l’action publique dans les pays sous régime d’aide, en mobilisant leurs propres terrains et leur sensibilité aux contextes et à la complexité, les socio-anthropologues peuvent contribuer ainsi à la fois à approfondir la compréhension de ce que sont les politiques et l’action publique en Afrique, et à « désexotiser » leurs contributions à la compréhension empirique des modes de gouvernance dans la globalisation.

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Notes

[1] Je remercie Pierre-Yves Le Meur pour ses commentaires avisés.

[2] M’inspirant d’une expression d’Hubert de Milly (2002), économiste travaillant dans l’aide, j’ai proposé de qualifier ces situations de « pays sous régime d’aide » (Lavigne Delville, 2011b : 13), au sens où, du Mali en Haïti en passant par la Mongolie ou le Cambodge, la prégnance de l’aide internationale suscite des dynamiques voisines, quelle que soit par ailleurs l’histoire politique du pays dans la longue durée. Parler de « pays sous régime d’aide », c’est éviter d’imputer ces situations à des aires culturelles. C’est mobiliser un concept descriptif, pour prendre acte de ces situations et se donner les moyens d’en analyser les implications.

[3] NB : Après la parution de ce texte, Thomas Bierschenk m’a fait remarquer qu’il avait mobilisé Pressman et Wildavsky dans la version longue, en allemand, de son étude sur le projet d’élevage au Nord Bénin. Mais la référence n’ayant pas été conservée dans l’article en anglais (Bierschenk, 1988), ce lien est resté inaperçu.

[4] Mosse (2005) décrit ce tournant pour la coopération britannique, et ses conséquences pour le projet auquel il contribuait en tant qu’expert.

[5] Après quelques travaux programmatiques (Le Meur, 1997) ; voir aussi Le Meur, 2011a : 53-82.

[6] Mon ouvrage sur la politique d’appui à la société civile de l’Union européenne au Niger (Lavigne Delville, 2015) s’inscrit dans cette perspective.

[7] Cf. Zittoun, 2016.

[8] La création récente de l’IPPA (International Public Policy Association) témoigne d’une volonté d’internationaliser les travaux sur cet objet.

[9] Pour Dubois (2009), la multiplication de « territoires de projets »  induit un court-circuitage des autorités locales et une précarisation de l’action publique.

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