Août 2019 – Territoires coutumiers, territoires administratifs au Bénin : des trames enchevêtrées

La notion de « village » est problématique. En Afrique de l’ouest, et au Bénin en particulier, le village n’est pas toujours une unité territoriale. Dans une logique de frontière interne (Chauveau, Jacob et Le Meur, 2004), l’histoire du peuplement est faite de migrations et d’installations, et produit des territoires politiques de taille variée, organisés dans une logique topocentrique autour d’espaces de fondation dont dépendent, dans des rapports variés, une série de lieux de peuplement, de hameaux. À ces « trames territoriales »[1] coutumières, souvent emboîtées, voire enchevêtrées, se superposent des trames administratives, liées aux découpages administratifs. Les limites administratives ne sont elles-mêmes pas toujours définies précisément et c’est le rattachement d’une série de lieux d’implantation humaine à un même village administratif qui définit le territoire du village. De même, c’est la liste des villages relevant de la commune qui définit le territoire communal. En fonction des stratégies politiques de l’État vis-à-vis des pouvoirs locaux, et des normes d’accès au statut de village administratif, ces trames territoriales coutumières et administratives se superposent, se croisent ou se contredisent. Chaque lieu d’habitation est ainsi inséré dans un double rapport d’autonomie et de dépendance, en fonction de son statut dans l’histoire du peuplement et de son statut administratif.

Des territoires coutumiers composites

L’histoire du peuplement dessine un ensemble de chefferies, de taille variables, constituées d’un village centre, politiquement autonome même s’il garde des liens historiques avec les autres branches du lignage, et d’une série de hameaux, de peuplement varié, et dont les relations au village centre et à la chefferie sont à la fois très variables selon le statut social des groupes qui les constituent et leurs rapports à la chefferie. Ces relations sont également évolutives. Les communautés villageoises ont été fondées autour de la suprématie d’un lignage fondateur et parfois d’alliés privilégiés, à la base d’une structure villageoise qui peut être mono- ou poly-lignagère (Le Meur, 2006). Les autres groupes sociaux, migrants récents ou de longue date, sont dans des degrés variés d’intégration politique (Hochet, 2011), en fonction du pacte d’installation et de l’évolution des rapports avec les pouvoirs coutumier. On peut empiriquement distinguer entre les hameaux anciens, fondés par des groupes originaires de la région, et qui ont consolidé dans le temps leur ancrage social et foncier dans le village, et des hameaux plus récents, dont les fondateurs vivent encore et dont les droits sont plus réduits. Dans tous les cas, leur appartenance au village n’élimine pas leurs liens familiaux et politiques avec leurs villages d’origine, dessinant une double appartenance, villageoise et territoriale, d’une part, lignagère et parfois déterritorialisée, d’autre part.

Le territoire du village (le village centre et ses hameaux) n’est que partiellement délimité, il se définit avant tout en creux par les terres exploitées par l’ensemble du village et de ses hameaux. Les limites ne sont pas définies sur les réserves foncières, et sont souvent indéfinissables là où, à la rencontre de deux fronts pionniers, les champs voisins sont cultivés par des habitants de villages ou de hameaux différents. C’est finalement le village centre et la liste des hameaux qui en dépendent qui définit le territoire politique coutumier, dans une logique topocentrique, structurée autour d’un lieu de pouvoir et non géométrique, définie par des frontières. De la même façon qu’il est préférable de parler de maîtrises foncières pour décrire les différentes formes d’appropriation des terres et des ressources naturelles, et éviter les biais inhérents au terme de propriété (Le Roy, 1996), on peut ici parler de maîtrise territoriale sur un espace dont les frontières ne sont pas toujours définies, ni même parfois définissables.

Les limites coutumières villageoises sont transmises de manière orale. Néanmoins, dans de rares localités, l’oral a pu être retranscrit à l’écrit par les autorités coutumières. Plus fréquemment, des éléments physiques (lieux rituels, arbres, hameaux de migrants) ont été introduits par les habitants au cours de l’histoire villageoise afin de matérialiser un contrôle foncier sur des espaces stratégiques.

Villages administratifs et communes : les territoires administratifs 

À cette structuration politique coutumière de l’espace, produit de l’histoire du peuplement, se superpose une autre organisation politique, liée à l’État, à son organisation administrative, et aux découpages administratifs auxquels il a recouru.

Le Bénin reconnaît différentes échelles d’organisation territoriale, le village, l’arrondissement, la commune, le département. Le village est l’unité de base. Pour être reconnu en tant que village « administratif », une implantation humaine doit avoir une population suffisante. Les autres lieux d’implantation humaine sont considérés comme des hameaux, rattachés à un village administratif. Mises en place dans le cadre de la politique de décentralisation adoptée en 1999, les communes sont les anciennes sous-préfectures. Contrairement au Mali, qui a laissé aux acteurs locaux le choix de définir les limites des communes, pour leur assurer une légitimité politique, le Bénin a fait le choix de conserver les unités préexistantes, qui descendent elles-mêmes des unités de commandement militaire des débuts de la période coloniale. 77 communes ont été mises en place (chacune composée de quelques arrondissements). Enfin, les 6 anciens départements ont été coupés en deux et le pays compte aujourd’hui 12 départements.

Ni les communes ni les villages ne disposent de limites territoriales clairement définies et délimitées sur le terrain. Les communes ont été définies par leur chef-lieu et la liste des villages qui en font partie. La cartographie des communes n’existe qu’à petite échelle, sans que les limites dessinées aient valeur juridique. Leurs frontières extérieures sont constituées de la somme des frontières extérieures des villages de leur périphérie. Mais les villages administratifs ont encore moins de limites définies. Pour eux aussi, ce sont leurs hameaux périphériques qui dessinent des frontières mal définies. Loin de reposer sur une logique géométrique, avec des territoires définis par leurs limites spatiales, identifiées sur le terrain, les territoires administratifs sont eux-mêmes de nature topocentrique : ils sont définis à partir des lieux de peuplement qui sont rattachés à un même centre de pouvoir.

Le découpage administratif est issu de logiques à la fois techniques et politiques. Selon les cas, il suit ou s’oppose à l’organisation spatiale coutumière : un village centre politique coutumier peut, selon sa démographie et son poids politique, être village administratif ou simple hameau administratif, rattaché à un village administratif, dont le statut coutumier est variable. Historiquement, les relations avec le pouvoir politique national ont été déterminantes dans la possibilité pour un village coutumier de se faire reconnaître administrativement. Elles le restent aujourd’hui, du fait des enjeux électoraux : le découpage administratif est aussi celui du corps électoral, les voix des hameaux s’ajoutent à celles de leur chef-lieu.

Bien plus, ce découpage est évolutif. Parce qu’ils ont grossi et atteint la taille nécessaire, pour s’autonomiser davantage, pour pouvoir bénéficier directement d’infrastructures et non plus seulement au bon vouloir du village administratif dont ils dépendent, de nombreux hameaux administratifs demandent à être érigés en villages. L’Assemblée Nationale enregistre ainsi périodiquement de nouveaux villages administratifs. Peut devenir autonome administrativement un chef-lieu d’une chefferie ou royaume, un hameau d’autochtones mais également un hameau de migrants sous tutelle coutumière, qui aurait pris de l’ampleur démographiquement. Dans ce dernier cas, il s’agit généralement des regroupements d’habitations qui se sont démographiquement développés pendant plusieurs générations. Il y a une dynamique continue des territoires, scandée par les redécoupages administratifs : des hameaux de migrants peuvent prendre leur autonomie politique en étant érigés en village administratif, redéfinissant ainsi l’organisation administrative du territoire et amenant fréquemment à renégocier les rapports politico-fonciers avec le village qui les a installés.

Le territoire d’un village administratif comporte le groupe d’habitations qui en a fait la demande et qui deviendra le chef-lieu de village, mais également des hameaux de migrants et d’autochtones qui ne répondent pas aux critères démographiques de l’autonomie administrative ou n’ont pas le désir d’autonomisation. Ces hameaux possèdent un représentant administratif mais n’ont pas d’autorité politico-administrative et doivent se référer à celle du chef-lieu de village représenté par un chef de village. Ces hameaux (au sens administratif) n’ont pas forcément été installés coutumièrement par le chef-lieu de village auxquels ils sont rattachés.

Représenter les trames territoriales : un modèle conceptuel

La notion de « village » est donc doublement problématique : elle n’a pas le même sens dans les logiques coutumières et dans les logiques administratives ; elle ne constitue une entité homogène dans aucun des deux systèmes de sens. Les lieux de pouvoir, les hiérarchies entre lieux d’implantation humaine peuvent se renforcer ou s’opposer, dans des configurations variables, dont les implications sont fortes en termes de développement et d’action publique : l’autonomie ou la dépendance, la capacité de décision d’un groupement humain donné dépendent de sa situation dans les deux référentiels, avec des implications fortes en termes d’accès aux infrastructures et aux projets de développement.

Pour schématiser et représenter ces configurations, nous nous appuyons sur la notion de trame territoriale (Lavigne Delville, Bouju et Le Roy, 2000 : 17-24), développée à l’occasion d’une recherche sur les enjeux fonciers des aménagements de bas-fonds au Sahel en s’inspirant de la notion de trame foncière, mises au point par J. Bouju une dizaine d’année auparavant (Bouju, 1991; Bouju et Brandt, 1989) tout en intégrant plus explicitement une dimension territoriale. La notion de trame met en avant l’imbrication des logiques, la superposition et le recouvrement de maîtrises d’ordre différentes, comme le tissu est constitué d’un croisement de fils. Elle prend acte de la logique topocentrique du rapport à l’espace et du problème de la représentation cartographique, du fait de l’absence de limites définies. Elle permet de caractériser les lieux d’implantation humaine selon leur position dans cette double logique, coutumière et administrative, de structuration territoriale et de décrire les territoires non pas par des limites, mais par les liens qui les relient entre eux. La schématisation permet ainsi de caractériser chaque lieu (et les espaces avoisinants) dans cette double trame, d’identifier les conjonctions et les disjonctions entre ces deux logiques (la superposition ou au contraire les contradictions entre rapports de dépendance coutumiers et administratifs) et de situer ainsi les enjeux d’une intervention de développement dans sa double configuration politique.

Figure 1. Les composantes des trames territoriales
Figure 2. Les trames territoriales dans le département des Collines : schéma conceptuel

Élaboré à partir de différentes études, le schéma conceptuel ci-dessus identifie les principales configurations territoriales possibles. Un « village centre » coutumier (A, triangle noir) contrôle un espace, en partie seulement délimité par des limites naturelles (rivières, collines) et à certains endroits par des limites artificielle (au sud-est). Il a installé une série de hameaux, autochtones (fondé par des habitants du village centre : B et G, qui a lui-même installé H), ou allochtones, anciens et de peuplement voisin (C et F) ou récents et peuplés de migrants originaires de régions plus lointaines (D, E). Situé dans des zones de réserves en cours de défrichement, la tutelle de E est contestée avec le village centre I.

Les découpages administratifs dessinent eux-aussi des relations hiérarchiques, représentées par des flèches en tirets, entre chef-lieu de commun et village administratif, puis entre village administratif et hameaux qui en dépendent. A a été érigé en village administratif, et ses hameaux y ont été intégrés, sauf G, qui a été aussi érigé en village administratif, et F qui a été rattaché à G et est donc sous une double tutelle. Ces réseaux peuvent se superposer, la tutelle administrative redoublant la tutelle foncière (flèches pleines épaisses), ou être disjoints (cas des hameaux H et F)[2]. Là, les pouvoirs sont hétérogènes, les légitimités coutumières et administratives sont disjointes. Les acteurs peuvent jouer de ces disjonctions dans leurs stratégies politiques, et plus encore si les rattachements aux communes diffèrent : un hameau foncier, érigé en village administratif et rattaché à une autre commune a doubles raisons de chercher à s’appuyer sur la légitimité administrative pour contester sa dépendance foncière. Cela ne veut pas dire que ses autorités vont choisir cette voie, plutôt que la négociation ; simplement que cela rend plus facile, pour les élites de ce village, de contester ou remettre en cause cette dépendance.

Pour rendre compte de ces configurations, il est essentiel de raisonner à une échelle micro-régionale, qui prenne en compte l’ensemble des localités présentant des liens de tutelles administrative ou coutumière. Dans un souci pratique, nous avons représenté sur le schéma des villages administratifs et pouvoirs coutumiers assez proches et limitrophes. Or, des villages peuvent avoir des liens de tutelle administrative ou coutumière alors qu’ils sont lointains et que d’autres villages administratifs, voire d’autres arrondissements, les séparent…

Ce schéma conceptuel peut servir de repère pour caractériser des situations concrètes. Il permet de dépasser l’illusion du « village » pour replacer les différentes entités humaines dans les rapports politiques qu’ils entretiennent, et de poser des hypothèses sur les enjeux possibles d’une intervention de développement qui a une dimension territoriale ou foncière.

Comme la socio-anthropologie l’a montré depuis longtemps, toute intervention de développement est en effet porteuse d’enjeux politiques importants. La localisation d’une infrastructure ou d’un équipement n’est pas neutre, elle prend place dans un espace à la fois socialisé et approprié. Dans le cas des aménagements de bas-fonds, Lavigne Delville et al (op. cit) ont montré que les risques de conflits étaient nettement liés aux configurations territoriales, et qu’un hameau foncier devenu village administratif tentait fréquemment de négocier l’aménagement de bas-fond directement avec le projet, sans négociation préalable avec le pouvoir foncier dont il dépend, au risque de provoquer un conflit. Le détail des rapports entre les différents lieux d’implantation humaine est complexe, le degré d’autonomie pratique par rapport aux tutelles est variable, négociable, contesté. Il n’en demeure pas moins que se donner une perspective micro-régionale, situer les différents villages et hameaux les uns par rapport aux autres dans cette double trame coutumière et administrative permet de mettre en contexte les situations locales et de mieux comprendre les enjeux politiques et territoriaux qui se nouent autour d’une configuration donnée.

Références

Bouju J., 1991, « Pouvoirs et légitimité sur le contrôle de l’espace rural. L’exemple du Ganzourgou (Burkina Faso) », in Olivier de Sardan J.-P. et Paquot E., ed., D’un savoir à l’autre, les agents de développement comme médiateurs, Paris, GRET/Ministère de la Coopération, pp. 60-70.

Bouju J. et Brandt R., 1989, Analyse socio-anthropologique des trames foncières dans la province du Ganzourgou, Ouagadougou, AVV Projet UP1-Zorgho.

Chauveau J.-P., Jacob J.-P. et Le Meur P.-Y. ed., 2004, Gouverner les hommes et les ressources : dynamiques de la frontière interne, Coll. Autrepart Vol. 30, Paris, Armand Colin.

Hochet P., 2011, « La terre, l’étranger et le citoyen. Des situations de citoyenneté associées à la terre », in Jul-Larsen E.,  Laurent P.-J.,  Le Meur P.-Y., et al, ed., Une anthropologie entre pouvoirs et histoire. Conversations autour de l’oeuvre de Jean-Pierre Chauveau, Paris, APAD-IRD-Karthala, pp. 405-422.

Lavigne Delville P., Bouju J. et Le Roy E., 2000, Prendre en compte les enjeux fonciers dans une démarche d’aménagement : stratégies foncières et bas-fonds au Sahel, Coll. Etudes et travaux, Paris, GRET.

Le Meur P.-Y., 2006, « State Making and the Politics of the Frontier in Central Benin », Development and Change, vol 37 n° 4, pp. 871-900, http://dx.doi.org/10.1111/j.1467-7660.2006.00505.x.

Le Roy E., 1996, « La théorie des maîtrises foncières », in Le Roy E.,  Karsenty A. et Bertrand A., ed., La sécurisation foncière en Afrique: pour une gestion viable des ressources renouvelables, Paris, Karthala, pp. 59-76.


[1] Ce concept sera développé plus loin.

[2] La tutelle peut même être inversée si le village centre coutumier, faiblement peuplé, est rattaché en tant que hameau administratif à un de ses hameaux coutumiers érigé en village administratif.

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