Mai 2019 – Domanialité, informalités, dispositifs semi-formels et « gestion de la confusion » : une brève analyse du secteur foncier au Bénin au début des années 2000

Extrait (en fr.) de Lavigne Delville P., 2019, History and political economy of land administration reform in Benin, Research project of Economic Development and Institutions (EDI), Namur, Oxford Policy Management/Paris School of Economics/ Université de Namur/ ADE, 74 p.

Depuis l’Indépendance jusqu’à la loi foncière rurale de 2007, le foncier au Bénin est régi par un cadre légal issu des premières années de l’Indépendance (Gbaguidi, 1997) : loi n°65-25 du 14 août 1965 portant régime de la propriété foncière au Dahomey (qui reprend largement les procédures coloniales de l’immatriculation définies par le décret de 1932). Les terrains non immatriculés au nom de personnes privées relèvent du domaine public ou privé de l’Etat. La loi n°60-20 du 13 juillet 1960 fixant le régime des permis d’habiter au Dahomey permet d’octroyer des droits « essentiellement personnels, précaires et révocables » à des acteurs urbains installés sur le domaine privé de l’Etat.

Comme dans la plupart des pays d’Afrique francophone, les décrets de 1955 et 1956 sur la constatation des droits coutumiers – qui permettaient aux « indigènes » d’obtenir une reconnaissance légale de leurs droits fonciers mais n’avaient guère ou pas été mis en application dans un contexte de pré-indépendance – ont été mis de côté par les nouvelles autorités. Ils n’ont cependant jamais été formellement abrogés avant le Code de 2013, et ont été des sources d’inspiration de la réforme foncière rurale de 2007 (Lavigne Delville, Gbaguidi, soumis).

a.      Carences institutionnelles et dispositifs semi-formels

Bien que représentant la seule forme légale d’accès à la propriété, l’immatriculation est demeurée ultra-minoritaire : sur l’ensemble du territoire béninois, seulement 1980 titres ont été émis entre 1906 et 1967 (Comby, 1998 : 11-12) et on recensait en 2004 14 606 titres fonciers seulement (Muhrflec, 2009)[1], pour une population de 6 769 914 habitants en 2002[2]. La demande de titres a fortement augmenté depuis les années 1990, mais l’essentiel du territoire national relève en pratique d’un statut « informel » ou en tous cas « semi-formel ». En 2007, seulement 5% des urbains et 0,8 % des ruraux disposaient d’un titre foncier (Insae, 2009 : 166), avec de fortes inégalités par niveau de richesse : 4,4 % des « plus riches » en ont, contre 1,1% des « plus pauvres » (idem : 167).

Figure 1. Evolution du nombre de titres fonciers (d’après Plançon, 2017)[3]

La responsabilité de la gestion du domaine de l’Etat et des titres fonciers est confiée à la Direction des Domaines, de l’Enregistrement et du Timbre (DDET), au sein du Ministère des finances. Centralisée (il n’existe que deux bureaux, à Cotonou et Porto Novo). Mais le secteur du foncier est en pratique éclaté entre différents ministères et institutions, peu ou mal coordonnées. Sous-équipée, l’administration foncière délivre peu de titres. De nombreux dossiers sont incomplets. Les plans de parcelle réalisés par les géomètres ne sont pas raccordés à un système général de repères topographiques, et la localisation des parcelles titrées est peu évidente à retrouver. Certains lotissements se retrouvent dans la mer du fait des problèmes de système de référence ![4] Faute de pouvoir vérifier le statut juridique du terrain, des titres peuvent être émis en superposition partielle sur des titres existants.

Le diagnostic du PGRU (projet de gestion urbaine, Banque mondiale) (Comby, 1998)
« Beaucoup de titres anciens sont pratiquement illisibles, compte tenu de leurs conditions de conservation (chaleur et humidité) ; certains sont même détruits ou manquants. A Cotonou, seulement 3.379 titres ont pu être référencés sur une base de donné informatisée pour en permettre l’indexation par nom de propriétaire. (…) Le système de conservation des titres fonciers ne permet pas de savoir si, sur tel ou tel terrain, existe ou n’existe pas un titre foncier. La Conservation foncière assure aussi bien qu’elle le peut, compte tenu des moyens dont elle dispose, l’archivage de l’ensemble du dossier de la procédure d’attribution de chaque titre, avec un plan précis du terrain correspondant. Mais, en pratique, ce plan est rarement localisable. Le dossier permet seulement d’identifier le nom du quartier et l’identité des voisins, or, avec le temps, les voisins ne sont plus les mêmes. Seul le propriétaire du terrain sait où il se trouve. En l’absence d’un plan cadastral, l’existence d’un titre foncier ne peut alors être connue que par une enquête de voisinage et, en cas d’absentéisme prolongé du propriétaire, rien n’empêche qu’un nouveau titre soit délivré sur un terrain ayant déjà fait l’objet en tout ou partie d’un ancien titre qui, juridiquement, est toujours valable. Plusieurs exemples récents l’attestent ».

Censé garantir la fiabilité de la procédure et justifier le caractère définitif et inattaquable du titre produit, le nombre des étapes accroît les coûts, la durée, voire le risque d’enlisement du dossier, et donc les opportunités de traitement personnalisé et clientéliste, sinon corruptif, des dossiers. La centralisation de la procédure fait exploser les coûts de déplacement des géomètres comme des demandeurs. Mais surtout les mesures censées assurer une légitimité des droits revendiqués (bornage contradictoire en particulier) le permettent pas toujours en pratique : les avis de bornage doivent être publiés au Journal officiel, et affichés au tribunal de première instance et à la sous-préfecture ou à la mairie, là où ils sont peu accessibles aux acteurs concernés, et normalement (mais pas toujours en pratique) sur la parcelle même (loi 1965, art 94 et 95). Mais les avis de bornage sont souvent incomplets. L’information locale est fragmentaire ou pas réalisée. Bref, de nombreux titres sont délivrés à des demandeurs à l’insu des détenteurs coutumiers du terrain, avec des dossiers incomplets, voire parfois de façon illégale (sur des titres existants).

Les demandeurs de titres sont essentiellement des acteurs urbains aisés, connaissant les rouages de l’administration foncière, et qui veulent sécuriser leurs droits sur des parcelles qu’ils ont achetées. De nombreux cadres – et même des juristes ! – reconnaissent qu’ils ne vont pas jusqu’au bout de la procédure : ils l’engagent pour avoir un dossier ouvert, font faire le bornage par un géomètre, de façon à matérialiser sur place le fait que le terrain a changé de main et décourager les possibles revendications, et s’arrêtent là. Les carences institutionnelles ne s’arrêtent pas là. L’Etat lui-même ne fait que rarement les procédures d’immatriculation sur les terrains qu’il contrôle, la consistance du domaine de l’Etat est peu précise. Le texte définissant les barèmes de vente des terrains de l’Etat n’a jamais été actualisé depuis les années 1960, permettant aux acteurs connaissant les rouages d’acheter à vil prix des portions du domaine privé de l’Etat, largement bradé au fil des années (Lassissi, 2006).

L’intervention de l’Etat sur le territoire se traduit par des opérations d’urbanisme et de lotissement, aujourd’hui largement prises en charge par les communes, et en milieu rural par des aménagements hydro-agricoles, principalement dans la vallée de l’Ouémé. Les uns comme les autres sont des opportunités de manipulation des listes d’ayants droit, où géomètres, élus, notables locaux, se partagent des parcelles illégalement obtenues.

A l’Indépendance, puis sous le régime révolutionnaire, l’Etat a voulu développer la palmeraie en créant des coopératives de production[5] largement contrôlées par les services techniques, spoliant les détenteurs fonciers de la zone (Mensah, 1966), offrant des opportunités d’accès aux parcelles à des agents de l’Etat. Au-delà de leurs difficultés financières, ces coopératives de production demeurent aujourd’hui encore des zones conflictuelles entre coopérateurs et anciens détenteurs coutumiers (Hadonou, 2015). Notons aussi que le régime révolutionnaire (1974-1990) n’a pas nationalisé les terres : la Loi fondamentale de 1977 reconnait et protège la propriété privée[6]. Cependant, cette période voit la création de plusieurs fermes d’Etat et l’affectation de terres « incultes » aux sociétés d’Etat et aux services administratifs», et en même temps, « la consécration du transfert des terres incultes à l’Etat par la Constitution » (Crinot, 1998) plutôt que par application des textes appropriés. De plus, l’interdiction officielle de posséder plus d’une parcelle urbaine a multiplié les stratégies de contournement, en mettant les autres parcelles au nom de fils au risque de conflits ultérieurs lors de la succession (Andreetta, 2019 : 118).

Pendant toute cette période, l’informalité généralisée n’est pas forcément perçue comme un problème en milieu rural, là où les régulations coutumières continuent à organiser l’accès à la terre et l’arbitrage des conflits. Elle l’est davantage là où l’Etat intervient dans des opérations d‘aménagement ou des projets de développement, et où le marché foncier se développe, principalement en milieu urbain ou péri-urbain. En marge de la loi ou en la réinterprétant, différentes innovations, datant pour la plupart de la période coloniale, ont progressivement constitué un « dispositif semi-formel » (André, 1999; Mathieu, 1996) de régulation foncière, c’est-à-dire un ensemble de procédures et de documents, non explicitement intégrés au cadre légal, mais néanmoins mis en œuvre de façon relativement stabilisée, par des autorités officielles[7]. En particulier, différentes procédures, faisant partie de la « coutume administrative », « de ces institutions créées par la pratique administrative et populaire et qui se sont imposées dans la pratique juridique » (Clerc et al., 1956 43) sont mobilisées : les certificats administratifs par lesquels l’autorité locale (auparavant les chefs d’arrondissement, aujourd’hui les maires) attestent de la propriété d’une parcelle ; les conventions de vente, « affirmées » par l’autorité locale en référence au décret de 1906 sur les conventions entre indigènes. Les autorités locales ont aussi largement distribué des permis d’habiter, y compris en dehors des terrains immatriculés au nom de l’Etat, et donc de façon illégale.

L’ensemble de ces procédures et ces documents constituent en pratique la seule façon pour les citoyens intéressés – essentiellement urbains ou péri-urbains – d’obtenir des documents officiels attestant de leurs possessions foncières. Là où, dans d’autres pays, les petits papiers, manuscrits ou tapés à la machine, peuvent être formalisés avec la signature d’une autorité administrative ou communale, l’affirmation des Conventions de vente est très institutionnalisée au Bénin. Malgré quelques variantes dans les procédures, il est partout mis en œuvre, sur la base d’imprimés officiels faits par les communes. Cette forte institutionnalisation de la formalisation des transactions au niveau communal n’empêche en effet pas de fréquents conflits sur les ventes, qui découlent largement de faiblesses du dispositif qui, faute d’être structuré et encadré par l’Etat rend « techniquement » possibles des ventes sans l’accord des ayants droit, des doubles ventes, voire des ventes frauduleuses, par des gens n’ayant aucun droit sur les parcelles. Ces biais, fraudes, manipulations, sont d’autant plus fréquents que les terres sont un enjeu économique fort, en périurbain, dans les zones attirant les acheteurs externes[8].

Les communes sont en pratique chargées de multiples responsabilités en matière de foncer et d’aménagement, sans disposer des outils et du personnel qui serait nécessaire. Ainsi, en 2014, le Service des affaires domaniales de la commune d’Abomey-Calavi, qui est la commune à plus forte croissance démographique, comptait «  13 agents dont 4 permanents et 9 collaborateurs. On y dénombre 3 ordinateurs, des machines à dactylographier et l’on constate un non archivage électronique des données foncières » (Kakai, 2014 : 12).

Les acheteurs urbains, qui ne peuvent s’appuyer sur l’interconnaissance pour savoir si la personne qui prétend vendre une parcelle en est bien le possesseur et si la parcelle est familiale ou non, et qui ne sont pas sur place pour garantir leurs droits, sont particulièrement soumis au risque de conflit, et d’insécurité sur les parcelles qu’ils ont achetées. Les plantations de palmiers dans la vallée de l’Ouémé, et plus largement tous les terrains achetés en péri-urbain, sont ainsi dotés de bornes en ciment, de panneaux indiquant le nom et le numéro de téléphone du propriétaire, dans l’espoir d’éviter de voir son terrain repris par d’autres.

Ces pratiques administratives, largement ignorées des diagnostics et critiquées par l’administration foncière, relèvent en pratique de « solutions palliatives » qui tentent d’apporter des réponses pratiques aux problèmes rencontrés, face aux carences des services publics (Olivier de Sardan, 2014) : « ces comportements sont « non officiels », « décalés par rapport à ce que prévoient les textes », « à la limite de la légalité » (et parfois même illégaux), mais ils apportent des solutions informelles à des goulots d’étranglement des services publics ». Par contre, faute d’être reconnues et encadrées, ces pratiques prennent des formes variables, et ne garantissent que partiellement la sécurité des transactions. En les entérinant, et plus encore en laissant sans réponse politique et institutionnelle les besoins des citoyens en termes de sécurisation des terrains non immatriculés, l’Etat est en pratique complice de ces pratiques, illégales ou semi-légales, mais qui résultent de l’absence de prise en charge publique des situations réelles.

b.     La gouvernance foncière, entre régulations néocoutumières, marché et dispositifs semi-formels

D’un point de vue socio-anthropologique, non normatif, la gouvernance est la résultante des interactions répétées entre acteurs (Blundo, Le Meur, 2009). La gouvernance foncière au Bénin repose en grande partie sur des logiques informelles ou semi-formelles, avec des formes très différentes en milieu rural et en ville. En ville, une part importante du territoire a été lotie, les habitants détiennent un ou des documents, permis d’habiter, convention de vente, certificat administratif. Même s’il y a des cas de superposition de droits, de revendications multiples, les droits sont relativement stabilisés par l’occupation. Le cas d’immeubles devant être détruits par décision de justice, du fait d’une remise en cause tardive d’une vente est régulièrement cité, sans que l’on sache l’ampleur réelle de ce phénomène. Par contre, les maisons marquées « litigieuse, à ne pas vendre » sont relativement nombreuses en ville. L’absence de fiabilité des procédures de vente, et surtout de garantie de leur légitimité (droit de vendre du cédant, accord des ayants droit familiaux), rend possible de tels cas de contestation, renforcés par une justice qui tend à entériner le principe de non prescription sur les terrains coutumiers ou d’origine coutumière. Les conflits portent d’abord sur des contestations de ventes passées, ou sur des conflits d’héritage. La fréquente polygamie – officialisée ou non – complique la transmission des biens. La ou les maisons familiales sont occupées par différents membres de la famille et le fils aîné en prend souvent la responsabilité lors du décès du père, reportant à plus tard la répartition entre les héritiers, gérant à son profit les revenus des biens loués. Les cadets et plus encore les femmes revendiquent de façon croissante leur part d’héritage, s’appuyant sur le récent Code de la famille (2004) et hésitent moins à aller au tribunal, ce qui a suscité un accroissement du nombre de dossiers (Andreetta, 2019).

Dans le monde rural, la gouvernance des terres relève très largement de normes coutumières ou néo-coutumières et des autorités « traditionnelles », dont le pouvoir varie fortement d’une zone à l’autre. La gestion foncière se fait plutôt au niveau des villages ou de grappes de villages et de hameaux relevant d’une même entité politique locale, avec intervention d’agents de l’Etat, de l’administration territoriale ou des élus communaux (depuis 2003) en cas de conflits. L’intervention de l’Etat dans le foncier est plus marquée dans certains espaces (forêts classées, aménagements, etc.), mais les forêts classées sont régulièrement occupées par des agriculteurs voisins ou des migrants agricoles. Selon les régions, les densités de population, les modes d’exploitation du milieu, les rapports fonciers sont plus ou moins individualisés, il existe ou non un marché foncier, en location ou en achat-vente : le contraste est frappant entre les régions sud (Floquet, Mongbo, 1998), densément peuplées, fortement individualisées, où un marché foncier intra-paysan de l’achat-vente existe de longue date, et le reste du pays, où il est inexistant ou quasi-inexistant (Lavigne Delville, 2018). L’offre des acheteurs urbains, aux moyens financiers sans commune mesure avec ceux des familles rurales, est un des facteurs majeurs de la marchandisation des terres, en péri-urbain parfois lointain, le long des axes routiers et dans les fronts pionniers (idem), dans des contrats qui reposent parfois sur une volonté commune, mais peuvent aussi recourir à la force (Kapgen, 2012).

Des migrants s’installent dans les fronts pionniers (aujourd’hui essentiellement dans le centre, ancienne zone tampon entre les royaumes côtiers et le royaume du Borgou, soumise aux razzias d’esclaves), dans des rapports de tutorat (Chauveau, 2006; Le Meur, 2006) entre autochtones et migrants. Dans la logique coutumière, les migrants installés dans un contexte d’abondance de terres consolident progressivement leurs droits, tant par l’usage permanent et la transmission des droits d’usage à leurs descendants, que parfois par des alliances matrimoniales, voire par le fait d’installer eux-mêmes d’autres migrants. Même si les droits des fondateurs sont en théorie imprescriptibles, ceux-ci se réduisent progressivement jusqu’à disparaître quasiment en pratique, l’expulsion du migrant ou de ses descendants n’étant plus possible qu’en cas extrême. De tels cas de produisent cependant, de façon violente, lorsque les autochtones veulent récupérer leurs terres (Bierschenk et al., 1999).

Dans les fronts pionniers en voie de fermeture, les membres des grandes familles détentrices de terre installés en ville poussent leurs aînés à renforcer le contrôle sur les terres et les migrants installés. Ainsi, dans la région de Savé, des chefs de lignage ont mis en place un « cadastre lignager » recensant les terres octroyées à des migrants (Edja, 1997). Ailleurs, comme dans la région de Djidja, où les lignages autochtones disposent de grands domaines issus de la défriche pour la culture de l’igname, des surfaces importantes sont vendues, parallèlement à l’installation de migrants (Avohouémé, 2016).

Investir dans la terre est en effet une des stratégies privilégiée des élites urbaines et des classes moyennes. Chacun veut avoir son terrain et sa maison en propriété, mais surtout, l’investissement dans le foncier, en particulier en urbain et péri-urbain, est un placement rentable, vu la flambée des prix, qui peuvent être multipliés par 50 ou 80 en quelques décennies (Grisoni-Niaki, 2000). Ce rush sur la terre alimente une spéculation foncière aigue, qui se fait sentir loin à l’intérieur des terres, et où tous les coups sont permis. « La situation foncière à Cotonou et dans les villes voisines fait figure d’un inextricable imbroglio juridique, administratif et social où les parties sont prêtes à tout pour obtenir gain de cause » (Andreetta, 2019 : 73). Tous ceux qui en ont les moyens achètent des parcelles en périphérie ou en péri-urbain lointain selon les opportunités et leurs moyens. Des « mafias foncières » se développent autour des grandes villes, qui réunissent aussi bien lignages détenteurs de terre, que « démarcheurs », géomètres, agents des municipalités ou de l’Etat. Les ventes multiples d’une même parcelle, les remises en cause de ventes passées par des ayants droit (qu’ils découvrent peu après une vente réalisée à leur insu ou s’aperçoivent une dizaine d’années ou même une génération plus tard qu’ils avaient bradé leur terre ou que sa valeur a beaucoup augmenté) sont fréquentes, causant une insécurité au niveau des acheteurs, qui eux-mêmes se précipitent sur toutes les opportunités, en espérant en sécuriser une partie au moins.

Dans ce contexte, l’insécurité juridique (le fait de ne pas avoir de droits reconnus légalement) est largement généralisée. Elle ne se traduit pas nécessairement par de l’insécurité réelle, par un risque avéré[9]. L’insécurité foncière réelle se concentre dans certaines zones, certaines configurations, et pour les acteurs les moins puissants. Elle est particulièrement forte pour les acheteurs qui ne sont pas de la localité. Face à cette insécurité, ceux-ci mobilisent des stratégies de sécurisation (Lavigne Delville, 2007) variées : pose de panneaux et de bornes non légales, emploi d’un gardien, « pratiques mystiques », etc.

Bien que la forte prévalence des conflits fonciers soit mise en avant, les chiffres solides sont rares. « La proportion de parcelles ayant fait l’objet de conflits domaniaux est de 1,4% en milieu urbain et de 1,1% en milieu rural en 2007 contre respectivement 2,1% et de 2,4% en 2006 » (Insae, 2009 : 170). Le pourcentage de conflits est le plus fort dans les départements urbains et péri-urbains du sud du pays (autour de 4%), très faible ailleurs (moins de 1%). Les parcelles disposant d’un document écrit sont moins sujettes aux conflits, mais le titre n’en protège pas beaucoup plus que les autres documents[10]. « Tous les conflits domaniaux des 12 derniers mois ayant précédé l’enquête sont en majorité réglés par les institutions traditionnelles, quelle que soit la nature du conflit. Ainsi, 17,1% des contestations de droit de propriété ont été réglées par les institutions modernes et 82,9% par les institutions traditionnelles ; 21,0% des conflits relatifs aux limites de parcelles par les institutions modernes et 79,0% par les institutions traditionnelles ; 4,5% des conflits relatifs au partage d’héritage par les institutions modernes et 95,5% par les institutions traditionnelles ; 12,3% des conflits relatifs à la conquête de nouvelles terres en jachère ou les querelles entre paysans par les institutions modernes et 87,7% par les institutions traditionnelles » (Insae, 2012 : 130). Seuls les conflits portant sur des parcelles titrées sont majoritairement (à 78%) portés devant les tribunaux. La durée et le coût des litiges varie significativement : « le règlement des litiges portant sur les parcelles disposant de convention de vente non formelle dure en moyenne 33,1 mois pour un coût de 193 900 FCFA, 29,2 mois et 569 000 FCFA pour celles ayant un titre foncier ou un bail de location et 8,8 mois et 180 200 FCFA pour celles disposant d’une convention de vente obtenue dans une mairie » (idem : 132).

Une enquête, non systématique, menée dans le cadre de la préparation de la réforme dit que « plus de la moitié des magistrats et auxiliaires de justice enquêtés affirment que les conflits fonciers représentent près de 25% des affaires soumises à leur juridiction ou cabinet » et même entre 25 et 50 % pour un tiers d’entre eux (Steward Intl, 2009 : 9). En 2005, il y a eu 1158 nouveaux cas de conflits fonciers portés devant les tribunaux en 2005, dont 600 à Cotonou seulement (idem : 12, source Ministère de la Justice). Mais les données sur les sources des conflits sont peu précises. 25 % de conflits portés à la justice seraient liés à la succession (idem : 14), et 42 % des conflits portés devant l’administration porteraient sur des problèmes de limites. Pour l’étude EMICov, « au niveau national, la nature de conflit la plus récurrente est la contestation du droit de propriété (33,9 %) » (qui peut avoir des sources variées : vente ou délivrance d’un titre à plusieurs personnes, contestation d’un vente, revendication par les descendants d’un ancien propriétaire, etc.), puis « le partage d’héritage (16,4 %)[11], les limites des parcelles (16,1 %), les conquêtes de nouvelles terres en jachère et les querelles entre paysans et éleveurs (11,4 %). Enfin, les autres conflits non classés ailleurs représentent 22,2 % des conflits cités » (Insae, 2012 : 122).

c.      Une « gestion de la confusion »

Pour Piermay (1986; 1992), qui étudiait les pratiques foncières urbaines en Afrique centrale, comme pour Mathieu (1996), qui s’intéressait aux situations rurales d’Afrique sahélienne, la situation d’informalité, de flou sur les règles, ne découle pas du hasard, mais d’une politique de « gestion de la confusion » dont les acteurs bien insérés dans les réseaux politiques et administratifs savent tirer parti[12]. Le Bénin confirme cette analyse. Le caractère obsolète des textes, le flou sur les règles, les carences institutionnelles, les procédures complexes, le manque de ressources des administrations ont une responsabilité forte dans la situation actuelle. Ces carences institutionnelles sont pour une part le produit d’un désintérêt de la part de l’Etat et des contraintes objectives de ressources humaines et financières de l’Etat, aggravées par l’ajustement structurel[13], mais leur maintien dans la durée ne peut être seulement imputée à la négligence : par exemple, l’absence de tenue à jour du tableau des biens de l’Etat, l’absence d’actualisation du tarif de vente des terres de l’Etat, favorisent clairement l’accaparement du domaine de l’Etat par les acteurs maîtrisant les règles. Ces carences et manques de moyens ouvrent de multiples espaces de négociation, de privatisation et d’informalisation, voire de manipulation ou de corruption, qui sont indispensables mais pervers, et dont différents acteurs tirent profit.

La gestion de la confusion s’est accentuée avec les politiques de décentralisation, qui ont multiplié les lotissements et introduit les élus locaux dans le jeu, et le fait que le marché foncier qui se développe à grande vitesse dans les zones intéressant les élites urbaines est pour elles un moyen privilégié d’accumulation foncière, à côté ou en substitution aux manipulations du domaine privé de l’Etat et des projets d’aménagement.

Au niveau de l’administration foncière, les dossiers traînent pour encourager les cadeaux, « les livres fonciers ne sont pas toujours tenus avec une totale rigueur. Il arrive qu’on laisse pour telle ou telle raison une page blanche sur le registre portant au crayon la mention « réservé » où il sera possible par la suite d’intercaler un nouveau titre qui passera alors pour antérieur à d’autres titres existants » (Conseil Économique Et Social, 2005 : 13). Les lotissements sont un lieu privilégié de la corruption foncière (Kakai, 2014 : 16-18). Géomètres et élus locaux se partagent les parcelles créés illégalement dans les lotissements en appliquant un « coefficient de réduction » exagéré, les premiers arguent du fait qu’ils n’ont pas été payés totalement par les communes pour conserver les plans de lotissement et se placer en intermédiaires indispensables pour toute transaction. Les responsables des services fonciers communaux et les élus s’engagent dans la spéculation foncière. « Certains démarcheurs fonciers entretiennent une mafia foncière qui aboutit parfois à la contrefaçon des actes domaniaux avec la complicité des services des affaires domaniales des mairies » (Muhrflec, 2011 : 58). La justice a la réputation d’être elle-même peu fiable et sensible à la corruption.

Comme l’expliquait Bayart (1989 : 113-114) il y a déjà 30 ans, en Afrique, la propriété foncière et immobilière « constitue peut-être la richesse par excellence (…) elle s’offre, pour ainsi dire, en priorité aux agents de l’Etat qui sont les mieux à même de connaître les procédures administratives en vigueur, d’anticiper les projets d’urbanisme, de profiter des influences nécessaires et de surmonter la « longue course d’obstacles » – l’expression revient sur toutes les lèvres – à laquelle s’apparente une acquisition. (…) Ils sont aujourd’hui concurrencés par les hauts fonctionnaires et les hommes politiques dont ils dépendent. Si « au Bénin, l’Etat a péché par une démission coupable dans le secteur de la législation foncière » (Mongbo, 2000 : 185), cette démission n’est pas sans explications et ne fait pas que des perdants.

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[1] Le projet MCA (annexe 1, note 1) dit quant à lui : « les titres fonciers couvrent moins de 20.000 ha sur 11.260.000 ha soit 0,17% de la superficie du territoire national. Ils concernent moins de 15.000 ménages (1,23%) sur un total de 1210 463 ménages ».

[2] https://benin.un.org/fr/306-les-resultats-definitifs-du-4eme-recensement-general-de-la-population-et-de-lhabitation.

[3] Au 3 avril 2019, le nombre de titre est de 47 544 (https://www.andf.bj/, consulté le 24 avril 2019).

[4] Rencontre avec l’équipe chargée de la numérisation des titres.

[5] En s’appuyant sur les lois 61-26 et 61-27 sur les périmètres d’aménagement rural et la coopération agricole.

[6] Il y a cependant eu une suspension des ventes de terrain d’habitat puisqu’une « décision administrative du conseil des ministres » du 27 janvier 1977 les autorise à nouveau sous réserve de l’accord d’un comité provincial (Serhau, 1999 : 405). Par contre, la vente des terrains de culture demeure interdite (idem), ce qui ne les a pas empêchées.

[7] Voir aussi Lavigne Delville, Colin, Ka et al (2017 : 146-150).

[8] Cf. Sotindjo (1996) sur la spéculation foncière à Cotonou, Adjahouhoué (2013), sur les transactions foncières en périphérie urbaine à Abomey Calavi, Magnon (2013) sur la spéculation en anticipation du projet de nouvel aéroport à Glo-Djigbé, Kapgen (2012) et Avohouémé (2016) sur la région de Djidja.

[9] Pour cette distinction, voir Lavigne Delville (2006).

[10] « D’après les résultats de l’EMICoV 2011, les parcelles qui ne disposent d’aucun document administratif sont les plus concernées par les conflits fonciers (3,4 %). En deuxième position, on retrouve les parcelles disposant d’une convention de vente non formelle (2,7 %) ; viennent ensuite les parcelles disposant d’une convention de vente établie par une mairie (2,4 %) et d’un permis d’habiter (2,3 %). Les parcelles disposant d’un titre foncier et qui sont concernés par des conflits domaniaux représentent néanmoins 2,0 % des parcelles sujettes aux conflits » (Insae, 2012 : 121).

[11] En 2014, Andreetta (2019 : 20) note 1104 nouveaux conflits de succession portés devant l’ensemble des chambres civiles du tribunal de première instance de Cotonou, sur 8313 dossiers nouveaux.

[12] Voir aussi Berry (1993), et Platteau (1992 : 177-183).

[13] Voir Bierschenk (2008) sur la justice et sa comparaison édifiante sur le taux de personnel judiciaire par rapport à l’Europe.

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