(extrait de Lavigne Delville P., 2018. Comprendre la production des politiques foncières au Bénin : de la participation observante à l’observation engagée. In : Au coeur des mondes de l’aide internationale. Regards et postures ethnographiques (Fresia M., Lavigne Delville P., eds), APAD/Karthala/IRD, Paris, 245-270).
L’anthropologie des institutions et des pratiques de l’aide et l’anthropologie de l’action publique, posent des problèmes spécifiques d’accès au terrain. On ne s’invite pas dans un ministère, un bureau de l’AFD, une mission de consultants ou un atelier de validation, comme dans un village. On doit y être autorisé, au minimum toléré. La littérature grise est plus ou moins facile d’accès et les rapports les plus intéressants sont souvent confidentiels. Obtenir des entretiens n’est pas forcément difficile, mais ils se déroulent souvent dans un cadre formel, sur une durée limitée. Les interlocuteurs ont une maîtrise du discours, qu’il faut pouvoir dépasser. Les entretiens répétés ne sont pas toujours faciles à obtenir. Mais surtout, l’extériorité enferme souvent dans un mode de production des données fondées sur l’écrit et l’entretien, loin du partage du quotidien, des interactions informelles, de l’observation, qui sont des éléments essentiels de la démarche ethnographique. Si l’on est accepté dans certaines réunions ou ateliers, d’autres arènes sont closes. L’intérêt d’une implication est qu’elle permet au chercheur d’accéder à certaines parts de l’arène. Elle est légitime pour obtenir rapidement des rendez-vous, et l’accès à la documentation (une partie en tous cas…) est plus facilement acquis. Parce qu’il doit produire une analyse à partir de points de vue hétérogènes, parce qu’il doit élaborer des propositions qui reflèteront diversement les points de vue et intérêts de ses interlocuteurs, ceux-ci seront amenés à lui dévoiler des pans de réalité, des enjeux voilés. Les discours seront toujours stratégiques et contrôlés mais, plus explicitement construits autour des enjeux de l’expertise, parfois plus décodables. Du fait de ces enjeux, la facilité ou la difficulté à accéder aux rapports ou à avoir un rendez-vous, les discours des acteurs publics, prennent une autre signification que lorsqu’on est un chercheur externe. Les réunions de briefing ou d’étape, les ateliers, sont des opportunités d’observer les interactions entre acteurs. Les trajets en voiture, les petits débriefings du soir, sont l’occasion de discussions informelles avec ses interlocuteurs principaux. Une expertise collective permet de plus de mobiliser la connaissance préalable et les contacts de l’équipe, élargissant le champ de vision.
Des expertises comme celles que j’ai eu l’occasion de mener donnent accès à des interlocuteurs variés. Elle permet d’identifier des divergences et des controverses, des doutes et des conflits, que le consultant a besoin de prendre en compte dans son travail. Un bon expert est en effet par force un sociologue et un analyste des institutions (Jacob, 2000) : il sait, ou il découvre à la pratique, que ses propositions ne valent pas tant par leur pertinence intrinsèque que par leur recevabilité dans un paysage institutionnel complexe[1]. Il apprend, parfois à ses dépens s’il n’y est pas suffisamment sensible dès le départ, à identifier les parties prenantes et leurs logiques, les conflits et les controverses qui structurent le champ de son intervention, et à se faire une représentation de ce paysage institutionnel et des enjeux sous-jacents, représentation certes grossière au début mais qui s’affine avec le temps.
Ainsi, dès le premier entretien de notre équipe d’experts, lors de la mission de lancement, le directeur de la Législation et de la promotion rurale du ministère de l’agriculture, censé porter politiquement le projet, nous a demandé si nous pensions vraiment que les députés allaient voter une loi qui allait contre leurs intérêts. Nous avons vite découvert que « l’urgence » à préparer le schéma d’action d’une loi dont personne ne pouvait dire quand elle serait votée ne tenait pas qu’au souci louable d’anticiper et de permettre une mise en route rapide dès le vote de la loi, mais aussi au besoin (lui aussi légitime) d’assurer la continuité de l’équipe du Projet après la fin du financement en leur trouvant une position institutionnelle où ils pourraient poursuivre leur engagement dans cette politique. Des entretiens au ministère de l’urbanisme, mais aussi des contacts personnels de notre collègue juriste (établis lors d’expertises antérieures en milieu urbain), nous ont montré que la volonté des promoteurs de l’avant-projet de loi foncière rurale d’inclure une réforme de la domanialité publique, pertinente sur le fond, allait susciter un blocage de la part du ministère de l’urbanisme et risquait d’entrainer un abandon du texte, ce qui nous amené à suggérer de retirer cette partie, litigieuse institutionnellement malgré sa pertinence sur le fond. Plus tard, en 2005, lors de notre premier entretien avec l’équipe du MCA, les divergences internes sont rapidement apparues, de même que les incertitudes sur le positionnement du MCC. Comme je présentais les objections au schéma standard concevant le titre foncier comme la condition du développement économique, un des interlocuteurs réagit en me remerciant et en ajoutant que les experts du MCC eux-mêmes leur conseillaient d’y aller prudemment.
Hauts et bas dans la trajectoire de l’avant-projet de loi, conceptions de l’action publique et prégnance d’un cadre conceptuel de type « projet » chez ses promoteurs, ambigüités des conceptions de droits fonciers et de leur sécurisation, contradictions entre l’expérience accumulée par les équipes de terrain et les questionnements de l’équipe de coordination du projet, questions sur le soutien politique du Ministère de l’Agriculture pourtant officiellement promoteur du projet de loi, enjeux juridiques, rivalités institutionnelles, économie politique du foncier : sur tous ces points, une expertise, s’appuyant sur les compétences et les réseaux d’une équipe, offre de multiples opportunités d’observer, d’écouter, d’identifier des enjeux, des positionnements, des cadres cognitifs, des stratégies, des conflits. L’observation de bouts de quotidien des acteurs et les entretiens informels rendent visibles certaines facettes du fonctionnement quotidien des institutions ou des rapports entre agents des bailleurs, agents des ministères et équipes des projets qui sont négligées par la littérature académique, plus focalisée sur les grands enjeux de pouvoir, et qu’une démarche de recherche par entretiens ne mettrait probablement pas à jour, faute de les identifier comme objet de questionnement. Dans ce type de configurations, l’implication (sous une forme ou une autre) est souvent une condition de production de données socio-anthropologiques, et est en tous cas incontestablement une opportunité de production de donnés originales, permettant d’accéder à une compréhension des logiques, représentations, pratiques des développeurs de même nature que celle que l’anthropologie revendique à juste titre pour les « développés »[2].
Mais en même temps que cela donne accès à certains acteurs, à certaines arènes, à certains enjeux, être impliqué dans l’action, à une position donnée dans des jeux d’acteurs complexes, tend à restreindre et biaiser le regard. Le champ du questionnement est cadré par la commande, le consultant peut certes le mettre en contexte ou le reformuler pour lui-même, mais il le fera de façon plus ou moins radicale selon qu’il est plutôt engagé dans la pratique, « au service de la programmation » comme je l’étais à l’époque ou plutôt « observateur critique ». Et surtout, la charge de travail et les contraintes de calendrier lui interdisent en pratique d’approfondir des questions qui seraient trop en marge ; sans y être totalement limité, le champ des interlocuteurs est globalement restreint à ceux qui sont considérés comme pertinents pour le sujet. De plus, la commande met en relation privilégiée avec certains acteurs, au risque de l’enclicage dans leurs points de vue, leurs cadrages, leurs réseaux. On peut certes organiser son temps et ses rendez-vous en intégrant des interlocuteurs plus en marge, mobiliser d’autres réseaux relationnels et profiter des rencontres du soir dans un bar pour sortir de l’enclicage ou se faire donner des clés d’analyse. Mais le type de données que l’on est en mesure du produire est largement conditionné par le déroulement de l’expertise. Les objets que l’on peut traiter de façon rigoureuse sont restreints, et assez étroitement liés au sujet de l’expertise et aux pratiques autour de l’intervention. Sur le reste, on produit plus d’hypothèses que de données triangulées.
C’est ainsi que mon questionnement initial, trop impliqué dans l’idée de la reconnaissance des droits fonciers locaux comme sortie du legs colonial, était focalisé sur la faisabilité de la formalisation des droits locaux et, dans son combat pour mettre en avant des alternatives à la privatisation, avait sous-estimé tant les enjeux pratiques de la transformation des droits coutumiers au cours du processus de transcription[3] que les enjeux politiques de la formalisation. Tout en ayant lu Thomas Bassett (1995) et Jean-Pierre Chauveau (Bosc et al, 1996 ; Chauveau, 2003), qui avaient souligné les effets des programmes de formalisation en Côte d’Ivoire, je ne les avais sans doute pas assez intégrés à l’époque, d’autant que l’approche au Bénin semblait initialement plus ouverte à une prise en compte sérieuse des droits locaux et que, tout en pointant des limites au domaine de validité des PFR, l’étude d’Honorat Edja et de Pierre-Yves Le Meur (Edja et Le Meur 2003) n’avait pas montré de problème rédhibitoire mais plutôt une demande pour des certificats fonciers ruraux[4]. Par contre, l’attention aux pratiques et aux procédures m’a permis d’affiner l’analyse de la façon dont l’instrument PFR était utilisé dans différentes visions politiques et de montrer les enjeux politiques de ce qui, de loin, pouvait paraître des nuances de méthodes et de démarche (Lavigne Delville, 2009), mettant en évidence les enjeux de l’instrumentation, finalement peu traités en tant que tels par la socio-anthropologie du développement apadienne : comme l’argumentent P. Lascoumes et P. Le Galès (2005: 12) « l’action publique est un espace socio-politique construit autant par des techniques et des instruments que par des finalités, des contenus, des projets d’acteur » et « le choix de la voie d’action, qui peut d’ailleurs faire l’objet de conflits politiques, va structurer en partie le processus et ses résultats » (idem : 28).
Par ailleurs, comme je l’ai dit plus haut, j’avais une lecture essentiellement ruraliste et marquée par le conflit entre réseau de la sécurisation foncière rurale et réseau de la privatisation, ce qui m’avait empêché de prendre la mesure des enjeux fonciers urbains et des accaparements fonciers urbains en milieu rural, et donc d’une part importante du moteur de la réforme portée par le MCA. Sur ces aspects, c’est la distanciation progressive avec l’implication et avec le réseau opérationnel de la sécurisation foncière, qui m’a permis de déplacer le regard et de reproblématiser de façon plus rigoureuse mon questionnement. C’est aussi une fois passé dans une logique de recherche externe que j’ai réalisé un investissement bibliographique que je n’avais pu faire avant, et découvert des choses que j’aurais dû avoir vues longtemps avant, comme cette étude sur « les problèmes fonciers de la palmeraie du Dahomey » (Clerc, Adam, Tardits et al., 1956) qui, en 1956, anticipait de façon sidérante les PFR, m’obligeant à historiciser davantage la question des politiques de formalisation des droits fonciers locaux[5].
Il n’en reste pas moins que, même limitée en termes d’objets et de production de données triangulées, l’expertise joue un rôle important à double titre. D’une part, elle permet de prendre la mesure de ce qu’est en pratique une politique publique, objet ambigu au carrefour d’idées, d’intérêts, d’institutions (Palier et Surel, 2005) et de problèmes de mise en œuvre (Pressman et Wildavsky, 1984 (1973)); elle oblige à se confronter à l’inévitable simplification des récits de politique publique[6], à l’ambigüité des dispositifs, à la contingence et au jeu des possibles, ce que l’analyse des politiques publique connait bien, mais que la socio-anthropologie du développement tend à ignorer faute de le prendre pour objet, ou à ne pas accepter, au nom de la complexité du réel, de la défense des populations et/ou d’une critique systématique de l’aide. Ensuite, elle permet une certaine « immersion » dans le milieu social des institutions de l’aide, des projets de développement et une découverte progressive de bouts de quotidien des institutions. Elle permet en particulier d’observer des morceaux d’interactions entre acteurs nationaux et bailleurs de fonds, et d’aller au-delà des discours très contrôlés tenus par les uns et les autres (et aussi de certains clichés académiques). Cette immersion et cette découverte sont nécessairement limitées dans le cadre d’une expertise unique, et c’est seulement le cumul de missions successives sur le même champ qui permet de consolider l’analyse : au fur et à mesure, la somme d’observations et de données s‘élargit, les hypothèses se confirment ou sont invalidées au profit de nouvelles, la compréhension du paysage institutionnel et des enjeux de la politique se précise et se consolide. Le consultant n’est plus un inconnu pour ceux avec qui il travaille à nouveau ou qu’il revient voir. La relation de confiance qui s’instaure avec certains, la maîtrise du sujet en tous cas, rendent les entretiens plus approfondis. Tout en ne permettant à chaque fois qu’un coup de projecteur sur une petite tranche de la dynamique des institutions et des acteurs, la succession de missions permet de cumuler les observations et les interactions sur cette tranche tout en éclairant partiellement et progressivement des à-côtés variés. Cet effet cumulatif est plus productif encore si l’on peut diversifier les postures au fil de ces interactions, par exemple en revenant à l’occasion d‘un projet de recherche discuter avec des interlocuteurs rencontrés lors d’une expertise antérieure. La somme de ces observations, hypothèses, éclairages partiels, combinée à la somme des contacts et relations établies, constitue ensuite une base très riche pour engager un travail de recherche, sur des questionnements académiques et des objets qui sont à la fois nouveaux, mais déjà pour partie débroussaillés, et dans des relations d’enquête pour partie déjà construites.
Bassett T., 1995, « L’introduction de la propriété de la terre : la cartographie et la Banque mondiale en Côte d’Ivoire », in Blanc-Pamard C. et Cambrézy L., ed., Terre, terroir, territoire, les tensions foncières, Paris Orstom, pp. 395-420.
Bosc P.-M., Chauveau J.-P., Yapi-Affou A., et al, 1996, Évaluation de l’opération pilote de plan foncier rural, Abidjan- Montpellier, Ministère de l’Agriculture et des ressources animales-CIRAD/SAR, 401 p.
Chauveau J.-P., 2003, « Les plans fonciers ruraux, conditions de pertinence des systèmes d’identification et d’enregistrement des droits », in Lavigne Delville P., Ouedraogo H., Toulmin C., et al, ed., Pour une sécurisation foncière des producteurs ruraux. Actes du séminaire international d’échanges entre chercheurs et développeurs, Ouagadougou/Paris/Londres, GRAF/GRET/IIED, pp. 35-48.
Chauveau J.-P., 2016, « Les politiques de formalisation des droits coutumiers en Afrique rurale subsaharienne et les recherches de terrain en sciences sociales. Une mise en perspective historique », in Lafay M., Le Guennec-Coppens F. et Coulibaly E., ed., Regards scientifiques sur l’Afrique depuis les indépendances, Paris, Karthala/Société des africanistes, pp. 439-471.
Clerc J., Adam P., Tardits C., et al, 1956, Société paysanne et problèmes fonciers de la palmeraie dahoméenne: étude sociologique et cadastrale, Coll. L’Homme d’outre-mer, Paris, ORSTOM.
d’Aquino P., 1998, « Le traitement et la gestion de l’information foncière », in Lavigne Delville P., ed., Quelles politiques foncières pour l’Afrique rurale ? Réconcilier pratiques, légitimité et légalité, Paris, Karthala/Ministère de la Coopération, pp. 479-488.
Edja H., Le Meur P.-Y., Lavigne Delville P., 2003. Les enquêtes socio-foncières dans la perspective de la future loi foncière rurale au Bénin, Schéma d’Actions pour la mise en œuvre de la nouvelle politique foncière rurale en République du Bénin. Second rapport d’étape. GRET/PGTRN/AFD/GTZ, 111.
Edja H. et Le Meur P.-Y., 2004, Le Plan foncier rural au Bénin. Production de savoir, gouvernance et participation, Document de travail de l’Unité de Recherche REFO, Montpellier, IRD/GRET, 37 p.
Edja H. et Le Meur P.-Y., 2009, « Le plan foncier rural au Bénin : connaissance, reconnaissance et participation », in Colin J.-P., Le Meur P.-Y. et Léonard E., ed., Les politiques d’enregistrement des droits fonciers, Paris, Karthala, pp. 195-236.
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Lascoumes P. et Le Galès P. ed., 2005, Gouverner par les instruments, Coll. Gouvernances, Paris, Presses de Sciences Po.
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Pressman J. L. et Wildavsky A. B., 1984 (1973), Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland: or, why it’s amazing that federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes, Berkeley, University of California Press.
Sabatier P. A., 1988, « An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein », Policy Sciences, vol 21 n° 2-3, pp. 129-168.
Zahariadis N., 2007, « The Multiple Streams Framework. Structure, Limitations, Prospects », in Sabatier P. A., ed., Theories of the policy process (vol 2), Boulder, Westview Press, pp. 65-92.
[1] Ce que l’analyse des politiques publique explicite en s’interrogeant sur ce qui permet la rencontre entre problèmes, solutions et décideurs (Zahariadis, 2007), sur les liens complexes entre idées, intérêts et institutions (Palier et Surel, 2005), sur les enjeux de la construction de coalitions de cause (Sabatier, 1988).
[2] Sur l’importance d’une réelle anthropologie symétrique en anthropologie du développement, cf. Lavigne Delville (2011a).
[3] Bien illustrés par Moalic (2014). Voir aussi d’Aquino (1998) et, pour une analyse en termes de sociologie de la traduction, Le Meur (2011).
[4] Sur ces mêmes PFR, leurs publications académiques (Edja et Le Meur, 2004; Le Meur, 2006; Edja et Le Meur, 2009) mettaient en avant des analyses plus distanciées.
[5] Pour une perspective historique, voir Chauveau (2016).
[6] Toute politique publique repose sur une représentation simplifiée du réel, couplant un décodage qui « diminue l’opacité du monde en définissant de nouveaux points d’appui pour agir » et un recodage, à travers « un ensemble de normes prescriptives qui donnent sens à un programme politique. […] C’est en référence à cette image cognitive que les acteurs vont organiser leur perception du système, confronter leurs solutions et définir leurs propositions d’action » (Muller, 1990 : 42-44).
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Anthropologie impliquée 