2020 – Comment les organisations de la société civile peuvent-elles influencer la formulation des politiques foncières ?

(tiré de Lavigne Delville P., Diagne D. et Richebourg C., 2021, Influencer collectivement les orientations d’une réforme foncière. Enseignements de la mobilisation des organisations de la société civile au Sénégal, Série Foncier, Investissements et Droits, Londres, IIED, 49 p.)

En Afrique subsaharienne, la question de la contribution de la société civile aux politiques publiques est à l’ordre du jour depuis les années 2000. Cependant, si les débats sur les options de politique sont souvent nombreux et nourris, les stratégies d’action et d’influence font moins l’objet d’une réflexion collective au sein des organisations de la société civile (OSC). Or les intérêts promus par l’État ne correspondent pas toujours à ceux de la majorité des citoyens. « L’offre de participation » (Gourgues, 2012) proposée par l’État et les bailleurs de fonds a parfois des conditions assez étroites. Plus qu’à proposer un débat ouvert sur les principes à partir desquels penser la politique en question, elle vise souvent à légitimer des options prédéfinies, qui seront dès lors présentées comme « consensuelles » puisque résultant d’un « processus participatif » (voir par exemple Cissoko et al., 2005). Les risques d’instrumentalisation sont donc non négligeables. Dès lors, des dilemmes se posent aux organisations de la société civile : faut-il s’engager dans les processus participatifs proposés par l’État ? À quelles conditions ? Comment engager un dialogue constructif tout en étant vigilants sur les risques d’instrumentalisation ? Comment influencer le processus et pousser à la prise en compte des intérêts et points de vue du plus grand nombre ?

Cette note propose une réflexion générale, à partir des conclusions d’une étude de capitalisation demandée par le Cadre de réflexion et d’action sur le foncier au Sénégal (CRAFS) sur sa mobilisation dans le processus de formulation d’un projet de réforme foncière mené par la Commission nationale de réforme foncière (CNRF), commission mise en place par le gouvernement sénégalais en 2012 pour élaborer une réforme foncière, dans une démarche « inclusive et participative ».

Contribuer à ouvrir le débat public et l’alimenter en amont du processus officiel

Au Sénégal, le CRAFS a su investir le champ du débat sur le foncier par les différents fronts. Avant même que l’État ne lance (ou ne relance, en l’occurrence) une démarche d’élaboration d’une réforme, ses membres ont multiplié les études et les notes de cadrage en mettant en avant l’enjeu d’une réforme foncière inclusive et participative. Cela a sans doute contribué à ce que cet objectif soit affiché par la CNRF. De telles actions sont importantes. Elles permettent aux organisations de la société civile d’affiner leurs analyses et leurs priorités. Ce sont des opportunités de tenter de les faire partager, de convaincre un nombre croissant d’acteurs. Les restitutions, les ateliers sont autant d’occasions d’échanges et de rencontres permettant de renforcer et d’élargir le réseau des alliances. Cela permet d’anticiper sur la décision politique d’ouvrir un processus de préparation de réforme et de tenter d’influencer les idées qui le structureront.

Le CRAFS a alors investi la CNRF dans une logique de contribution critique. Il s’est d’abord mobilisé pour en être partie prenante, puis pour questionner les cadrages et les démarches proposées, et faire évoluer ces dernières. Il a aussi utilisé les autres espaces pour continuer à alimenter le débat en analyses et propositions, et tenter de convaincre la CNRF de ses positions. Il a su à un moment — peut-être tard — mobiliser massivement des acteurs du monde rural. Le CRAFS et ses membres ont été sur tous les fronts et ont usé de tous les répertoires d’action.

L’ensemble a été clairement pertinent. La somme des actions menées est impressionnante et la cohérence globale des actions est frappante. Pour autant, en matière d’enseignements, il faut noter que ces différentes actions ne se sont pas inscrites dans une stratégie d’action explicite quant à l’influence sur les politiques publiques, et ont été lancées parfois plus en réaction aux actions de la CNRF qu’en anticipation, ce qui a pu en réduire l’impact. Même si cela n’a pas été possible pour le CRAFS, dans l’absolu, bien préparer les options et les priorités que l’on défend, l’identification des répertoires d’action possibles et l’élaboration de stratégies d’influence et de contribution, rend plus fort une fois que le processus officiel est lancé.

La participation, oui, mais laquelle ?

La participation de la société civile aux processus de formulation de politique foncière est essentielle pour promouvoir au mieux les intérêts du monde rural. Le fait que la « participation » soit devenue — en tous cas sur le papier — une dimension incontournable des processus de formulation des politiques est une opportunité dont la société civile doit se saisir. Le concept de « participation » est néanmoins très large ; il recouvre des modalités très diverses qui vont de l’instrumentalisation pour faire passer des projets prédéfinis en leur donnant la caution de la « participation », à des processus ouverts, visant à élaborer collectivement les principes politiques fondateurs et à négocier les modalités de mise en œuvre. La participation est ainsi une opportunité et un risque.

Face à une « offre publique de participation », la meilleure stratégie peut être un refus de participer, lorsque l’offre paraît vraiment trop manipulatoire. Cependant, la politique de la chaise vide est à double tranchant. Elle peut se retourner contre la société civile si celle-ci n’arrive pas à faire entendre sur la place publique les raisons de son refus de participer, et donc à délégitimer le processus et ses résultats. Si l’État peut mobiliser d’autres organisations moins vigilantes pour dire qu’il a joué le jeu de la participation, les OSC sont aussi perdantes. La meilleure stratégie est le plus souvent une participation active, mais critique, vigilante, qui cherche à saisir les espaces ouverts, à les élargir ou à en créer d’autres, à contrer les pièges, bref à influencer le processus, sa démarche, son déroulement et ses résultats.

Savoir identifier le contenu de « l’offre de participation » qui est faite, discuter et éventuellement contester les modalités proposées permet d’identifier certains risques, de se battre pour tenter de les limiter et d’objectiver la stratégie par rapport à elle. Nature des participants, modalités de sélection, nature des espaces de discussion, clarté des procédures, indépendance de l’animation et de l’élaboration des synthèses, sont autant de points cruciaux. Mieux maîtriser les différences entre consultation, concertation, délibération, donne des outils pour cela. Cela permet de déconstruire une proposition trop instrumentale, de montrer à quel point les espaces de discussions sont en pratique peu ou pas ouverts.

La façon dont l’offre de participation est construite, et le choix des acteurs qui l’animent donnent en effet des indications sur l’orientation du processus et « l’intention participative » sous-jacente. Des discussions avec les promoteurs peuvent les éclairer. Une telle analyse permet de réfléchir à la stratégie, au refus, à la contribution critique, etc. Toutefois, ces éléments ne suffisent pas à comprendre les objectifs politiques sous-jacents, les éventuels agendas cachés, qui peuvent l’être aussi pour les promoteurs de la participation qui ne sont le plus souvent pas les décideurs ultimes. Par ailleurs, c’est aussi au cours du processus que l’ouverture à la prise en compte des réalités du monde rural et des intérêts des agriculteurs et des éleveurs se révèle, voire s’impose.

Savoir ce qu’on veut et pourquoi, et pas seulement contre quoi on lutte

On est d’autant plus forts dans une négociation ou un processus participatif que l’on sait où on veut aller, et pourquoi. Plus les organisations de la société civile seront capables d’élaborer leur propre formulation des problèmes, d’expliciter les objectifs politiques qu’elles veulent pour la réforme, et de faire des propositions précises et partagées sur la façon de les concrétiser, plus elles seront équipées pour cerner les opportunités et les risques, pour savoir quels compromis sont possibles et lesquels ne le sont pas, et pour identifier les risques ou les pièges éventuels des propositions qui leur sont faites.

Se mettre d’accord sur les diagnostics, sur les orientations stratégiques, ne va pas de soi. La question foncière est complexe. Elle est l’objet d’analyses contradictoires. Chaque OSC, en fonction de son positionnement, de son histoire, de son expérience, met l’accent sur des facettes différentes. Travailler ensemble sur les diagnostics, analyser ensemble des expériences de terrain pour en tirer les enseignements et mieux connaître leurs apports, leurs limites et leurs conditions de validité est important pour cela. Si l’enjeu à ce stade n’est pas d’aller jusqu’à la traduction juridique des propositions, il faut savoir dépasser les grands principes généraux, trop aisément manipulables. Il faut essayer d’aller au minimum au niveau intermédiaire des grandes lignes des dispositifs souhaités, et des conditions pour qu’ils jouent le rôle attendu.

Il est utile dès ce stade de partager une connaissance approfondie des expériences de terrain, dans le pays et dans les autres pays ayant tenté des expériences voisines. En effet, ce qui est séduisant sur le papier ne l’est pas forcément en pratique. Les comités villageois de gestion foncière — par exemple — ont une effectivité souvent problématique. Les propositions de la société civile seront d’autant plus solides qu’elles s’appuieront sur des expériences de terrain et sur une analyse critique de leurs résultats, qui permet d’identifier leurs conditions de pertinence.

Élaborer de telles positions prend du temps, on l’a vu dans le cas du CRAFS. Les organisations de la société civile ne sont pas maîtres de l’agenda politique, elles doivent être en capacité de s’investir dès qu’une fenêtre s’ouvre. Plus elles auront pu anticiper sur cette élaboration collective, plus elles seront prêtes au moment où un débat sera ouvert par le gouvernement.

Tenter, en amont et à côté, d’imposer un cadrage du débat

Le CRAFS n’a pas attendu le lancement de la CNRF pour rendre publique l’importance d’une réforme foncière inclusive et participative. On peut même penser que le fait d’en avoir martelé la nécessité a pu jouer dans l’option prise par le président de la CNRF. Les multiples initiatives, individuelles et collectives, des membres du CRAFS ont permis de mettre en avant dans l’espace public l’enjeu du foncier, de faire passer dans les médias leurs analyses et leurs revendications, et de pousser les responsables politiques à préciser leurs positions. De telles initiatives ne garantissent pas que ces façons de poser le problème soient prises en compte, mais elles permettent de les diffuser et aident les acteurs moins au fait du sujet de mieux comprendre les enjeux réels qui se posent et de faire évoluer leur position et d’élargir le réseau des alliés, affichés ou potentiels. Les études donnent des arguments à l’appui des prises de position, et montrent le caractère argumenté, ancré dans les réalités du monde rural.

Influer sur le cadrage — la façon de poser les problèmes et de penser les pistes de solutions — est très important, car, s’il n’est pas trop difficile d’ajuster par l’argumentation le détail de propositions, il est compliqué en revanche d’imposer une remise en cause des options de base. L’année de pressions qui a été nécessaire pour que la CNRF abandonne le cadrage de l’immatriculation généralisée aurait pu être mise à profit pour avancer collectivement vers des solutions concrètes.

La façon dont les autorités formulent un problème n’est pas celle dont les acteurs concernés le font. La bataille est aussi une bataille des idées. Lorsque les cadrages proposés par l’État sont irrecevables, il faut aussi pouvoir les contester, montrer qu’ils ne posent pas les problèmes de la bonne façon, que les solutions proposées n’en sont pas — et pourquoi — et qu’elles risquent d’aggraver la situation. Plus la société civile est précise sur l’identification des problèmes qui se posent aux citoyens, plus elle arrive à le médiatiser, plus elle sera armée pour contester des cadrages trop généraux ou problématiques.

En particulier, l’idée qu’un titre foncier (ou un démembrement) est nécessaire pour assurer la sécurité foncière est très forte dans l’imaginaire collectif. De nombreux professionnels en sont convaincus. D’autres utilisent cet argument rhétorique au service de leurs intérêts. Les non-spécialistes peuvent y adhérer de bonne foi, faute de connaître les réalités de terrain. Clairement distinguer la sécurité foncière (le fait que des droits, quels qu’ils soient, ne soient pas menacés par l’État ou par des tiers), le caractère formel de ces droits (on peut être en sécurité avec des droits « informels ») de la propriété privée est indispensable pour éviter le piège (voir Lavigne Delville, 2017). Selon les cas, la formalisation des droits peut sécuriser ou insécuriser. La propriété privée n’est pas une condition d’investissement et de gains de productivité, elle n’est ni nécessaire ni suffisante pour cela.

Un tel travail est essentiel en amont, mais doit se poursuivre tout au long du processus, pour coupler le travail interne de contribution critique à un travail externe d’alimentation de l’espace public.

Construire et élargir les alliances

Il se pose ici un dilemme. Pour peser, les organisations de la société civile ont besoin de montrer un front élargi, de constituer des alliances. Ce qui suppose de prendre en compte des positions et des intérêts variés, voire potentiellement contradictoires. La question se pose au sein même des organisations. Elle se pose encore plus dès lors que ces dernières cherchent à élargir leurs alliances pour renforcer leurs propositions. Quels sont les alliés possibles ? Sur quels points ? Par exemple, sur la question des conditions de cession (temporaires ou définitives) de terres à des entrepreneurs, et celle des modalités de négociation, de contractualisation et de sécurisation juridique de ces transferts, est-il possible de négocier des positions communes avec certains réseaux d’entrepreneurs, ceux qui investissent réellement et s’intéressent au développement de bonnes relations avec les communautés paysannes voisines ? Y a-t-il des alliances à passer avec les associations qui, en ville, luttent contre la spéculation et les dépossessions et revendiquent une plus grande sécurité foncière pour les milieux populaires ? Quels experts peuvent aider à décortiquer les argumentaires avancés par l’État, à clarifier les positions de la société civile, à construire les discours et les propositions ? Quels soutiens internationaux, organisations internationales et bailleurs de fonds ? Quels apports, en termes d’argumentation, d’appui politique, de soutien financier ?

La recherche d’alliés passe aussi par des démarches plus individualisées, auprès d’acteurs des ministères, d’acteurs politiques, qui sont sensibles au problème, partagent les positions de la société civile, et peuvent jouer un rôle de relais ou de pression, là où ils sont.

Construire de telles alliances prend du temps, une fois encore. Contacts bilatéraux, débats publics, prises de position sont autant de façons d’identifier les soutiens potentiels. Élargir les alliances peut demander de faire évoluer les cadrages ou les lignes rouges, avec le dilemme de savoir jusqu’où il est possible d’aller.

Jouer à la fois le plaidoyer et le rapport de force

Le plaidoyer est une forme de mobilisation privilégiée à l’époque actuelle. La maîtrise technique, les capacités d’argumentation rendent en effet les positions de la société civile plus audibles dans des espaces où les professionnels et les techniciens dominent. Il a cependant aussi ses limites, lorsque les intérêts en présence sont trop divergents, lorsque la pertinence et la rationalité des propositions et la recherche de l’intérêt général ne sont pas les moteurs de l’offre de participation. Le plaidoyer peut même être un piège, s’il aboutit à techniciser le débat, à faire oublier ses enjeux politiques, à susciter un clivage au sein de la société civile entre les spécialistes du sujet et la base. S’il mobilise l’essentiel des énergies, des ressources humaines et des moyens financiers au risque de faire oublier les autres répertoires d’action.

Tout en s’investissant sur ce champ du plaidoyer, les organisations de la société civile ne doivent pas négliger les autres formes de pression. Les manifestations, les démonstrations de force font partie intégrante des stratégies de mobilisation et d’action collective. Rassembler des milliers de paysans, dans la rue, dans un stade ou un théâtre, est une façon de montrer l’importance du soutien populaire aux positions de la société civile, et le risque politique (et électoral !) qu’il y aurait pour le pouvoir à tenter de passer en force.

Références citées

Cissoko, K et Toure, R (2005) « Participation des acteurs sociaux et gouvernance d’État. Le cas du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté au Mali ». Politique africaine, n99, pp. 142-154.

Gourgues, G (2012) « Avant-propos : penser la participation publique comme une politique de l’offre, une hypothèse heuristique ». Quaderni, vol. 79, n3, pp. 5-12.

Voir aussi

Beuret, J-E (2013) « Concertation (démarche de) ». In Casillo, I, Barbier, R, Blondiaux, L, Chateauraynaud, F, Fourniau, J-M, Lefebvre, R, Neveu, C et Salles, D. (éd.) Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation. GIS Démocratie et Participation, Paris.

Blatrix, C (2007) « Introduction. Scènes, coulisses et interstices du débat public ». In Revel, M., Blatrix, C, Blondiaux, L, Fourniau, J-M, Hériard Dubreuil, B et Lefebvre, R (éd.) Le débat public : une expérience française de démocratie participative. La Découverte, Paris, pp. 149-154.

Blondiaux, L (2008) Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative. Le Seuil/La république des idées, Paris.

Fung, A (2011) « Démocratiser le processus d’élaboration des politiques ». Télescope, vol. 17, n1, pp. 1-19.

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