2016 – Une action publique pluri-acteurs, internationalisée et extravertie. Trois axes de recherche

(extrait de Lavigne Delville P., 2016, « Pour une socio-anthropologie de l’action publique dans les pays ‘sous régime d’aide’« , Anthropologie & développement,  (45): 33-64; photo : https://thieydakar.net/droit-a-lavortement-ces-4-pays-africains-qui-ont-dit-oui/)

Configurations, dispositifs et instruments de l’action publique

Le problème de la cohérence de l’action publique est un problème structurel : « « ingouvernabilité » (Mayntz, 1993), « grave problème de cohérence », dogmes sectoriels et sous-sectoriels fermés à la grammaire des autres « dogmes » (Papadopoulos, 1995): les auteurs qui se penchent sur le couple « complexité sociale et politiques publiques » tirent un constat identique sur la difficulté de « faire tenir ensemble » » (Massardier, 2003 : 140). Souligné dans les pays industrialisés, ce risque d’ingouvernabilité est encore accru dans les pays sous régime d’aide :

  • l’action publique est sectorisée, fragmentée ; chaque secteur, chaque territoire, est objet de multiples interventions, fondées sur des postulats et des méthodes différents, peu ou pas coordonnées ;
  • la répartition des aides et des appuis est très hétérogène à l’échelle du territoire, aboutissant à une multiplication de « territoires de projets » (Dubois, 2009) non articulés et finalement à une action publique en mosaïque, ou en « enclave » (Tidjani Alou, 1994) avec des zones ou des secteurs « sur-aidées » et d’autres abandonnées ;
  • les bailleurs tendent à privilégier les « circuits courts » censés garantir un meilleur contrôle des actions, quitte à court-circuiter les institutions publiques ou les instrumentaliser à leur service (Naudet, 1999) ;
  • chaque acteur de terrain est redevable à ses propres financeurs plus qu’aux destinataires de son action et aux institutions publiques ; ces dernières, souvent faibles en ressources humaines, sont elles-mêmes prises dans les logiques de courtage et de recherche de rente et donc peu à même de jouer un rôle de coordination.

À l’échelle locale, les travaux de l’APAD, du Lasdel, du Laboratoire Citoyennetés consacrés à la gouvernance locale et à la délivrance des biens et services publics (Blundo et Le Meur, 2009; Olivier de Sardan, 2010) ont mis en lumière l’existence, sur un ensemble de secteurs, d’une gamme élargie de « producteurs de service », néocoutumiers, étatiques, associatifs, privés (Olivier de Sardan, Abdelkader, Diarra et al., 2011). Si l’on peut décrire la diversité des modes de délivrance des services de base, selon une approche empirique et non normative de la gouvernance (Olivier de Sardan, 2004; Blundo et Le Meur, 2009), la possibilité de coordination entre acteurs produisant des effets positifs pour les populations (la « gouvernance » au sens de Lascoumes et Le Galès ; cf. ci-dessus) est problématique, et sa réalité et ses conditions d’émergence doivent être analysées. Étudier de façon empirique, sans a priori sur le type de rapports qui se nouent et leurs effets, les rapports entre acteurs hétérogènes intervenant sur un même secteur d’action publique, et les effets de ces rapports en termes d’apprentissage et de coordination, ou au contraire de concurrence, de neutralisation et d’inefficacité, est un des objets d’une socio-anthropologie de l’action publique. Elle peut permettre à la fois de mieux comprendre les causes des contradictions, mais aussi de mettre à jour les arrangements informels, les écarts aux normes, qui sont productifs et permettent de réduire les contradictions ou les effets pervers.

Il faut pour cela prendre au sérieux les dispositifs institutionnels au sein desquels agissent ces différents acteurs, leurs instruments, leurs règles propres, et la façon dont ils orientent les pratiques des acteurs : en quoi les caractéristiques de l’organisation orientent-elles les incitations en son sein et les possibilités de coordination avec les autres ? Quels sont les rapports de pouvoir en jeu entre organisations ? En quoi et jusqu’où les procédures contractuelles et financières contraignent-elles les pratiques ? Comment les instruments (Lascoumes, 2003) sont-ils définis et mis en œuvre ? Quels sont les rapports et les disjonctions entre stratégies et instruments ?[1] Comment les acteurs jouent-ils de ces règles ?

Dans une logique comparative, il est également utile de s’interroger sur le type de configurations rencontrées dans les différents secteurs, dont les enjeux dans les politiques transnationales et nationales ne sont pas les mêmes. Ainsi, si la multiplicité des acteurs nationaux et internationaux constitue bien « une matrice de l’action publique » (Eboko, 2015b), on peut penser que le modèle proposé par Eboko correspond particulièrement au cas des grandes endémies, posées comme problème public global pris directement en charge par des organisations internationales dédiées : on a dans de tels cas davantage des déclinaisons nationales – sur la diversité desquelles Eboko insiste à juste titre – que des politiques nationales partiellement internationalisées, ce que sont à l’inverse les politiques foncières, aux prescriptions internationales controversées, aux enjeux politiques forts, et sur lesquelles les Etats gardent un contrôle plus fort (Lavigne Delville, 2018) et qui de ce fait correspondent mal au modèle proposé.

S’interroger en termes d’action publique internationalisée, c’est aussi prendre acte du caractère international de la production des références et des modèles, et interroger les références, les cadres cognitifs des acteurs de l’action publique, tant nationaux qu’internationaux, les types de savoirs qu’ils mobilisent ou laissent de côté, ainsi que l’espace laissé dans ces cadres cognitifs et dans les dispositifs d’action à la prise en compte des contextes. C’est interroger le positionnement des acteurs nationaux au sein des réseaux transnationaux et leurs stratégies par rapport à ces références, aux logiques de l’aide, aux modèles et aux dispositifs promus, aux stratégies d’instrumentalisation de l’aide qui se sont généralisées au fil des décennies (Lavigne Delville et Abdelkader, 2010; Ridde, 2013). Il est ainsi particulièrement intéressant d’étudier la production et la circulation des « modèles voyageurs » (Behrends, Park et Rottenburg, 2014; Olivier de Sardan, 2018 ; 2021) comme le financement basé sur les résultats, les cash transfers, l’ATPC (assainissement total piloté par les communautés), etc. En questionnant l’agencéité des acteurs nationaux au sein de ces réseaux internationalisés (Diallo, 2012), c’est aussi interroger les stratégies d’extraversion (Bayart, 1999) par lesquelles les acteurs nationaux mobilisent des ressources (financières, mais aussi politiques, intellectuelles – cf. Pommerolle, 2010) dans ces rapports asymétriques et y jouent un rôle actif. C’est finalement interroger de façon empirique les modes de gouvernance globalisée qui se mettent en place, et leur diversité selon les secteurs.

La formulation des politiques et des projets, entre policy, politics et polity

Poser les questions en termes d’action publique, c’est aussi élargir le questionnement à la façon dont les politiques et les interventions sont définies, et suivre les acteurs et les traductions tout au long des chaines de l’aide.

Les écarts et ces problèmes de mise en œuvre résultent de multiples facteurs entremêlés, des objectifs politiques assignés aux politiques, de la diversité des intérêts en jeu, des logiques des institutions et des réseaux d’acteurs chargées de leur formulation et de leur mise en œuvre, qui « internalisent les contradictions » (Lister et Nyamugasira, 2003 ; voir aussi Lavigne Delville, 2015 : 262ss). Trop souvent, faute d’une analyse empirique approfondie, les analyses en restent à des généralités, mettant en avant « la politique imposée par la Banque mondiale » ou « les logiques néopatrimoniales des Etats », sans faire l’effort d’analyser en détail les processus, les jeux d’acteurs, les réseaux, les clivages internes aux organisations d’aide comme aux Etats. L’analyse empirique des processus de formulation des politiques révèle fréquemment des processus plus contingents, où les rapports de force ne sont pas là où on les postule, où les réseaux traversent les frontières entre institutions, entre national et international, où la nécessité qu’ont les uns et les autres de maintenir les relations[2] et les rapports de force aboutissent à des contradictions logiques, des compromis boiteux, des incohérences entre objectifs et instruments.

Prendre la question de la formulation des politiques comme objet, c’est étudier pourquoi et comment certains thèmes structurent à un moment donné la façon de poser les problèmes, et pour cela analyser de façon empirique les jeux complexes d’imposition, de négociations, d’évitements, de rapports de force, de compromis, d’alliances qui président aux rapports entre les multiples acteurs, nationaux et internationaux, qui produisent l’action publique extravertie des pays sous régimes d’aide. C’est interroger les modalités concrètes de cette imbrication entre administrations nationales, bureaucraties de l’aide, experts, entreprises, associations, etc. A travers des recherches empiriques approfondies, c’est se donner les moyens de dénouer les écheveaux d’une action publique à la fois coproduite et asymétrique, et où les rapports entre acteurs sont plus complexes, plus ambigus, que les oppositions simples national/international, ou Etat/experts, peuvent le laisser croire. C’est comprendre le jeu complexe entre idées, intérêts et institutions (Palier et Surel, 2005), et ainsi mettre à jour les imbrications entre enjeux de policy, de politics, de polity que révèlent ces processus. Ainsi, dans le champ des politiques foncières, le cas béninois montre que, loin d’une opposition entre acteurs nationaux et internationaux, les controverses et les luttes opposent deux réseaux de politique foncière, qui réunissent chacun des administrations, des experts, des chercheurs, des acteurs internationaux, des bailleurs de fonds, mais pas les mêmes (Lavigne Delville, 2010). Inversement, en Ouganda, les acteurs de l’aide jouent un rôle finalement très secondaire, dans des processus qui s’organisent autour des enjeux de polity et de politics liés à la consolidation du régime de Museweni et aux négociations avec le royaume du Buganda (Gay, 2016).

Parler d’action publique, c’est donc embrasser l’ensemble des réseaux internationalisés d’acteurs, des conseils d’administration des bailleurs de fonds et des palais présidentiels jusqu’aux populations des zones rurales ou des quartiers urbains périphériques qui en sont partie prenante, à un degré ou un autre, et en particulier remonter vers l’amont la longue chaine des acteurs. En lien avec les travaux récents déjà cités portant sur l’anthropologie des institutions d’aide[3], l’anthropologie des administrations et de l’Etat, c’est porter le regard sur la façon dont ces politiques, ces actions sont conçues, définies, mises en œuvre. Là encore, on est dans du pluriacteurs et du pluri-niveau, entre administrations concurrentes, bailleurs de fonds hétérogènes, experts divers, etc., entre Washington, Bruxelles et Cotonou ou Kinshasa, dans un environnement où les idées, les doctrines, sont largement conçues à l’échelle transnationale mais s’ancrent aussi, en partie, dans les pays. Les lieux de la formulation des politiques, les processus complexes et contingents par lesquels les réformes sont promues, négociées, façonnées, sont aussi des objets pour la recherche empirique. Il y a là une entrée dans la compréhension du fonctionnement réel de l’aide, du fonctionnement réel des Etats, qu’il nous faut investiguer de façon plus systématique, à partir de la même posture empirique, et de la même exigence de terrain approfondi que pour les objets classiques de la socio-anthropologie du développement.

L’émergence, la publicisation et la formulation des problèmes publics

Les analyses de science politique sur la « mise sur agenda » des problèmes (Garraud, 1990; Hassenteufel, 2010), c’est-à-dire sur ce qui fait qu’ils sont pris en charge par des autorités politiques, mettent en avant le rôle des mouvements sociaux, des médias, dans la construction et la publicisation des problèmes publics. La publicisation, c’est le fait que des problèmes, vécus par des individus, soient d’une part perçus comme dépassant le niveau individuel, et relevant d’une logique plus globale, justifiant une intervention d’autorités publiques, et d’autre part médiatisés, mis sur la place publique, d’une telle façon que les pouvoirs publics soient obligés d’agir. Les professionnels engagés dans des luttes entre corporations ou institutions, ou qui constatent des problèmes, des dysfonctionnements qui les choquent, contribuent certes à cette publicisation, mais n’en sont pas les principaux moteurs. Les pouvoirs publics sont submergés de problèmes, de tous ordres, et doivent trier, sélectionner, en fonction de ce qu’ils peuvent traiter (ou pensent pouvoir traiter) et des urgences politiques. Tous les problèmes ne sont pas publicisés, ou pas avec la même force. Des problèmes, même criants, peuvent ne pas trouver de réponse, ou bien être traités d’une façon qui n’y apporte pas de réponse.

Pour des raisons qui relèvent à la fois du rapport à l’Etat, de la faiblesse des mouvements sociaux et des médias, d’une part, et aussi de la prégnance de l’aide, les problèmes publics dans les pays africains sont largement formulés et formatés par des cadres des administrations et des institutions d’aide, des experts nationaux et internationaux, qui sont – comme souvent les professionnels – avant tout dans une logique d’offre de solutions (Naudet, 1999). Le processus complexe et incertain qui fait que, dans certaines configurations particulières, les autorités politiques peuvent avoir intérêt à agir, au confluent de problèmes et de solutions, est particulièrement déséquilibré en défaveur des « poseurs de problèmes », des acteurs sociaux qui tentent de prendre en charge certains problèmes vécus par des groupes sociaux et de se transformer en entrepreneurs de cause, pour porter et faire reconnaître ces problèmes, au profit des « offreurs de solutions ». Ces offres de solutions sont de plus fortement marquées par les référentiels internationaux, qu’elles soient directement promues par des acteurs internationaux, ou que la réflexion des acteurs nationaux soit structurée par le champ des possibles en matière de financement, et donc par ce qui leur semble recevable du point de vue de l’aide. Cet état de fait contribue au fort décalage, structurel dans toute action publique[4], entre les problèmes tels qu’ils sont vécus par les acteurs, et les problèmes tels qu’ils sont posés et pris en charge par les acteurs de l’aide et les Etats.

Poser la question de l’émergence des problèmes publics, c’est d’abord interroger dans une perspective constructiviste (Le Meur, 2007), la façon dont les « problèmes » mis en avant et traités par l’aide, les Etats, les collectivités locales, sont construits, problématisés, diffusés (Fischer, 2003; Zittoun, 2013). L’analyse des politiques publiques l’a largement montré : les problèmes n’existent pas en eux-mêmes. Ils sont toujours construits, par des groupes d’acteurs, qui sélectionnent les problèmes qu’ils mettent en avant, la façon de les poser, les causes identifiées, les solutions possibles. Toute action publique suppose une simplification de la complexité du réel pour identifier des leviers d’action (Muller, 1990), ce qui explique que différents réseaux d’acteurs aient des façons différentes, contradictoires de poser un même problème. Ainsi, ce n’est pas la même chose de parler d’une crise alimentaire en termes de déficit de production, ou de retournement du marché et d’augmentation des prix intenable pour les ménages pauvres (Crombé et Jézéquel, 2007; Olivier de Sardan, 2008) ; d’indexer la malnutrition à un problème structurel lié aux modes d’alimentation, ou d’en faire un révélateur de la pauvreté. L’identification d’une question comme problème et la façon de le formuler sont des objets de lutte en acteurs porteurs de conceptions et d’intérêts divergents, autour des façons de le poser, d’identifier des pistes de réponse, de légitimer ou de disqualifier des acteurs et des institutions pour en parler ou les traiter. Il faut donc déconstruire la formulation des problèmes et des solutions, pour identifier les acteurs, les réseaux, les systèmes d’idées sous-jacents, pour mettre en évidence les luttes entre visions, entre réseaux qui y président, pour comprendre les raisons pour lesquelles une conception s’impose, à un moment donné, et les diverses formes de réappropriation/ détournement/ réinterprétations dont ces formulations sont l’objet, aux différentes échelles.

Mais s’interroger sur la formulation des problèmes publics, c’est aussi, en contre-champ, questionner les raisons pour lesquelles d’autres problèmes, d’autres cadrages, ne parviennent pas à l’agenda. Il peut s’agir de cadrages différents sur un même problème qui n’arrivent pas à s’imposer, sont marginalisés, occultés par des réseaux d’acteurs plus puissants porteurs d’autres cadrages. Il peut aussi s’agir de problèmes qui n’arrivent pas à émerger comme problèmes publics (la sécurité routière, par exemple), parce qu’ils n’ont pas d’entrepreneurs de cause pour s’en emparer, ou parce que les entrepreneurs ne disposent pas des réseaux, des relais, de la légitimité, pour que leur discours arrive à être publicisé. C’est aussi analyser la façon dont de nouveaux problèmes arrivent dans l’espace public. Des recherches très novatrices s’intéressent ainsi à la façon dont l’avortement est à la fois occulté comme problème public, malgré les conséquences dramatiques des avortements clandestins pour les femmes, et traité techniquement à la marge (Ouattara et Storeng, 2014; Yebga, 2014), et comment des médecins, confrontés à cette situation, tentent de trouver des moyens de faire reconnaître le problème malgré la réprobation sociale et la criminalisation de la pratique. On pourrait aussi s’interroger sur la façon dont la question de la santé reproductive des jeunes femmes est, en quelques années, devenue un objet d’interventions, largement appuyé par l’aide. Et inversement, sur les raisons pour lesquelles des associations nationales s’emparent du problème du vieillissement et des personnes âgées, en dehors de toute incitation de l’aide internationale (Briaud, 2015). Bien au-delà d’une seule focalisation sur l’aide et les administrations nationales, c’est donc aussi s’interroger sur la façon dont des acteurs sociaux cherchent, avec plus ou moins de réussite, sous des contraintes politiques et financières fortes  (Pommerolle, 2008; Pommerolle et Siméant, 2008), à porter des problèmes, à peser sur les politiques (Lavigne Delville et Saiah, 2015) et mieux comprendre les raisons de leurs réussites et leurs échecs et la façon dont l’offre internationale (en termes d’objets légitimes, de cadrages, de moyens financiers) limite et contraint les stratégies des entrepreneurs de cause.

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[1] Cf. Lavigne Delville (2015) pour une analyse systématique des disjonctions au cours des étapes de traduction entre orientations stratégiques (policy model) en dispositif projet (project design), et en pratiques des équipes.

[2] Les réactions timides des bailleurs de fonds face aux cas avérés de corruption, la reprise plus ou moins rapide de la coopération une fois le scandale un peu oublié, montrent bien que les bailleurs de fonds ont besoin d’Etats à aider, autant que l’inverse !

[3] Voir aussi Fresia et Lavigne Delville (2018).

[4] Sur la façon dont les institutions de travail social en France, devant sécuriser leur existence, sont davantage redevables à leurs fournisseurs de ressources qu’aux acteurs au service desquels ils sont censés travailler, et la façon dont l’offre structure les publics, voir de Gaulejac, Bonetti et Fraisse (1995).

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