2020 – Regards sur les instruments d’action publique en Afrique

(extraits de LAVIGNE DELVILLE P., SCHLIMMER S., 2020 – Saisir l’action publique en Afrique à travers les instruments. Introduction au dossier. Revue internationale de politique comparée, 27 (2/3): 9-32)

L’instrumentation de l’action publique recouvre « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils (des techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs) qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale » (Lascoumes et Le Galès, 2004 : 14). Définissant l’instrument comme « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes et Le Galès, 2004 : 15), cette approche se situe dans ce que Margetts et Hood (op. cit. :140) qualifient « d’approches mixtes », centrées ni sur le choix par les gouvernements entre des instruments prédéfinis, ni sur la recherche d’une liste ou de typologies universelles d’instruments. Elle propose un questionnement de sociologie politique, et interroge les rapports complexes entre les instruments et la politique publique qu’ils sont censés servir, mettant en avant l’autonomie partielle des instruments ainsi que leurs effets propres, non prévus et parfois non souhaités (voir aussi Howlett, 1991; Howlett et Ramesh, 1993).

Interroger le concept d’IAP au regard des expériences africaines

L’entrée par les IAP permet de s’intéresser – à travers des dispositifs législatifs et réglementaires, économiques et fiscaux ou encore informatifs et communicationnels – à des « forme[s] condensée[s] de savoir sur le pouvoir social et les façons de l’exercer » (Lascoumes et Le Galès, 2014 : 327). Comme d’ailleurs la sociologie de l’action publique elle-même jusqu’à récemment, cette grille a été développée sur des terrains essentiellement européens et nord-américains. Peu de travaux ont cherché à questionner ces résultats en les confrontant aux situations dites du Sud et notamment africaines. Pourtant, là comme ailleurs, les gouvernements utilisent de longue date « des intermédiaires, des dispositifs mêlant des composantes techniques (mesure, calcul, règle de droit, procédure) et sociales (représentation, symbole) » comme « moyen d‘orienter les relations entre la société politique et la société civile » (Lascoumes et Le Galès, 2004 : 21). Sans même remonter aux techniques de gouvernement des formations sociales pré-coloniales, les chiffres, les cartes et les registres sont aussi anciens que l’administration coloniale et ont joué un rôle important dans la consolidation et le déploiement de cette dernière. Depuis l’époque coloniale, une part significative de l’action publique est mise en œuvre par « projet », un instrument spécifique et particulièrement présent dans les pays colonisés puis « sous régime d’aide » et qui façonne les processus, jeux de pouvoirs et les temporalités de l’action publique dans ces contextes. Cette approche par projet a connu différentes phases et recompositions (Lavigne Delville, 2016), depuis les grands projets coloniaux d’aménagement à la multiplication des projets d’Organisations Non-Gouvernementales (ONG)[1]. Depuis les années 1980 et 1990, l’adoption de la doctrine néolibérale comme condition d’accès aux programmes d’aide internationaux, a entraîné dans les Etats africains, une multiplication des techniques de gouvernement basées sur les objectifs de performance économique, de standardisation, de mesurabilité et de mise en chiffres.  

Ce sont ces instruments relativement nouveaux, issus de la logique du New Public Management, qui ont fait l’objet de recherches, notamment en anthropologie et en science politique. Des travaux récents se sont par exemple intéressés à l’instrumentation des projets de développement (Lavigne Delville, 2015), à la planification budgétaire (Samuel, 2011) et aux outils de financiarisation (Ducastel, 2016), aux instruments de mesure (Cabane et Tantchou, 2016), à la fabrique des statistiques scolaires (Fichtner, 2016), mais aussi aux instruments de lutte contre le sida (Soriat, 2018), aux documents d’identité (Awenengo Dalberto et Banégas, 2018; Perrot et Owachi, 2018) ou encore à des instruments de politique transnationale de santé comme le Fonds mondial contre le sida (Eboko, Hane, Demange et al., 2015). Ces recherches étudient des dispositifs institutionnels au sens sociologique du terme (idem) qui créent, orientent et transforment les rapports entre gouvernants et gouvernés. Elles apportent des éclairages importants sur la question de l’instrumentation de l’action publique, en insistant sur le caractère politique et social des instruments et sur leurs liens avec les recompositions du politique en Afrique. En particulier, le dossier thématique coordonné par L. Cabane et J. Tantchou (2016) pose explicitement la question des instruments comme techniques de gouvernement et la façon dont les instruments chiffrés permettent aux institutions internationales de « s’infiltrer » profondément dans les structures tant étatiques que non-étatiques, tout en suscitant des stratégies de détournements et de réappropriation de la part des acteurs nationaux.

L’instrumentation, pont entre la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques 

L’un des intérêts de cette entrée par les instruments est de réintégrer la question des techniques de gouvernement et de leur matérialité dans la question des politiques publiques et de l’Etat en action, et de déplacer le regard par rapport à une approche exclusivement centrée en termes d’acteurs, d’idées, et d’institutions (Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014 : 15) ou de jeux d’acteurs : en effet, « l’action publique est un espace sociopolitique construit autant par des techniques et des instruments que par des finalités, des contenus, des projets d’acteurs » (Lascoumes et Le Galès, 2004 : 12). Les IAP sont à l’interface entre les grandes options des politiques et les espaces locaux de leur mise en œuvre et en représentent des intermédiaires nécessaires. En tant qu’outils censés opérationnaliser les choix politiques, ils ont une autonomie partielle et des effets propres ; ils sont porteurs d’histoire et reflètent des « carrières » et trajectoires qu’il s’agit de retracer. La fabrique, le choix et la sélection des instruments, partie intégrante du processus des politiques, est un enjeu à part entière, et non pas seulement une déclinaison neutre des options politiques : les acteurs à cette étape ne sont pas les mêmes et sont porteurs de savoirs, de visions ou d’intérêts qui peuvent différer. Les logiques ou contraintes de l’instrumentation occasionnent des reformulations ou des dérives par rapport aux priorités politiques affichées, quand elles ne se substituent pas aux choix politiques eux-mêmes. Par ailleurs, les instruments ont une effectivité propre : ils sont certes appropriés, réinterprétés ou mis à distance par différents acteurs, publics ou privés, à l’échelle nationale ou locale, mais ils déterminent aussi « en partie la manière dont les acteurs se comportent, créent des incertitudes sur les effets des rapports de force, conduisent à privilégier certains acteurs et intérêts et à en écarter d’autres, contraignent les acteurs et leur offrent des ressources, et véhiculent une représentation de problèmes » (Lascoumes et Le Galès, 2004 : 15-16). A travers la façon dont ils sont promus, combattus, imposés, neutralisés, ils façonnent les politiques publiques en actes et leurs effets.

L’instrumentation, clé d’entrée pour comprendre les rapports entre policies et politics

En permettant d’étudier la trajectoire historique des politiques sectorielles, de saisir la réappropriation et la renégociation des enjeux et d’appréhender les décalages entre la fabrique et la mise en œuvre des politiques publiques, l’approche par l’instrumentation représente une focale heuristique afin de s’intéresser à la (trans)formation étatique. Cette réflexion sur l’interface entre instrumentation d’action publique et formation de l’Etat contribue également aux débats en cours sur l’indissociabilité entre sociologie de l’Etat et sociologie de l’action publique.

Si « les débats sur l’Etat et le pouvoir africains ont été posés en premier lieu par les anthropologues » (Gazibo et Thiriot, 2009 : 22) étudiant le fonctionnement quotidien de l’Etat local ou décentralisé, les approches de science politique et de l’anthropologie convergent pour poser l’action publique comme un objet de recherche permettant de renouveler le regard sur l’Etat en Afrique. En étudiant la production multi-acteurs et multi-niveaux de l’action publique en Afrique, en prenant acte du fait qu’elle met en jeu – à des degrés et dans des configurations variées – acteurs étatiques et non étatiques, nationaux et internationaux, dans des processus souvent fortement internationalisés et extravertis, la sociologie et la socio-anthropologie de l’action publique étendent considérablement le regard sur les processus de production du et des politiques. Elles montrent qu’il existe bien des politiques publiques, organisées en secteurs, qui ont leur historicité propre (Lavigne Delville, 2018), quand bien même elles sont internationalisées et soumises aux stratégies des bailleurs de fonds. Tout en interrogeant la place centrale des institutions étatiques dans ces processus, les recherches menées dans ces perspectives nuancent fortement les thèses dominantes sur la faiblesse, l’inefficacité et l’absence présupposées de l’Etat africain. Elles permettent de se focaliser non pas seulement sur ce que l’Etat ne réussit pas à faire mais aussi sur ce qu’il fait ou fait faire, sur ce que produisent concrètement les acteurs publics et privés à différents moments de politique publique (mise en problème, formalisation, mise en œuvre, évaluation, etc.) des politiques publiques (Enguéléguélé, 2002; Darbon, 2004; Provini, 2017). Elles mettent à jour les différentes stratégies et tactiques par lesquelles les institutions étatiques conservent ou regagnent des marges d’autonomie par rapport aux institutions internationales et poursuivent leurs projets politiques dans le jeu d‘opportunités et de contraintes constitué par l’aide.

Ces recherches sur les politiques publiques au Sud révèlent ainsi des formes originales de construction de l’Etat dans l’Afrique post-ajustement structurel. Elles permettent de lire les enjeux de pouvoir derrière les stratégies des différents acteurs et la façon dont ils influent et orientent les catégorisations, les dispositifs et les pratiques. En orientant l’aide sur certains territoires et en en récupérant le bénéfice politique (Lavigne Delville et Abdelkader, 2010), en freinant ou bloquant la mise en œuvre d’actions qui vont contre leurs intérêts (Hirschy, 2020), en contrôlant la mise en œuvre à l’insu des bailleurs de fonds (Labzaé, 2018), ces acteurs gardent ou retrouvent un contrôle sur les politiques en action. La capacité à gérer le temps long, au-delà des modes et de la faible durée des projets, est une ressource cruciale à cet égard. Des interventions d’ONGs peuvent contribuer à diffuser des modèles ou des normes étatiques et le recours aux dispositifs et services étatiques, et ainsi contribuer à renforcer l’ancrage de l’Etat et de ses dispositifs sur le territoire. Ces travaux permettent aussi de mieux comprendre si et dans quelles mesures « les nouvelles modalités de l’aide » (Bergamaschi, Diabaté et Paul, 2007) rééquilibrent les rapports entre Etats et bailleurs de fonds (Whitfield, 2009), et d’interroger la réalité et les effets concrets de la « réhabilitation » de l’Etat (Grégoire, Kobiané et Lange, 2018) dans les discours contemporains de l’aide.

Sur ce plan également, s’intéresser aux instruments d’action publique apporte des éclairages originaux. Ils sont en effet à l’interface entre trajectoires des Etats et dispositifs promus de l’extérieur, entre internationalisation et processus endogènes d’action publique. Prendre acte de l’autonomie relative des instruments invite à interroger sur les sphères où s’élaborent et se mettent en œuvre les politiques et les projets, sur les dispositifs, les acteurs qui les conçoivent ou les mettent en œuvre et les configurations institutionnelles au sein desquelles ils s’inscrivent. Suivre l’historicité, l’évolution et les recompositions d’un instrument d’action publique, non seulement au cours des différentes phases du processus de politique publique, mais aussi à travers une perspective socio-historique (Baudot, 2014) permet de contribuer à une meilleure compréhension des transformations des Etats en Afrique.

Références

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Bergamaschi I., Diabaté A. et Paul É., 2007, « L’agenda de Paris pour l’efficacité de l’aide. Défis de l’« appropriation » et nouvelles modalités de l’aide au Mali », Afrique contemporaine, 223-224 (3-4): 219-249.

Cabane L. et Tantchou J., 2016, « Instruments et politiques des mesures en Afrique », Revue d’anthropologie des connaissances, 10 (2): 127-145.

Darbon D., 2004, « Peut-on relire le politique en Afrique via les politiques publiques?  ou « Policies make politics » : Does it make sense in African Countries ? », in Triulzi A. et Ercolessi C., ed., State, power, and new political actors in postcolonial Africa, Milano, Fondazione Giangiacomo Feltrinelli: 175-199.

Ducastel A., 2016, « Le capital-investissement comme instrument de l’action publique ou la financiarisation du développement en Afrique subsaharienne », Politique africaine,  (144): 135-155.

Eboko F., Hane F., Demange É., et al, 2015, « Gouvernance et sida en Afrique: instruments de l’action publique internationale, l’exemple du Fonds mondial », Mondes en développement,  (170): 59-74.

Enguéléguélé M., 2002, « L’analyse des politiques publiques dans les pays d’Afrique subsaharienne: les apports de la notion de’référentiel’et du concept de’médiation' », L’Afrique politique: 233-253.

Fichtner S., 2016, « La fabrique locale des statistiques scolaires. Acteurs, pratiques et enjeux dans une école primaire au Bénin », Revue d’anthropologie des connaissances, 10, 2 (2): 261-278.

Gazibo M. et Thiriot C. ed., 2009, Le politique en Afrique. Etat des débats et pistes de recherche, Paris, Karthala.

Grégoire E., Kobiané J.-F. et Lange M.-F. ed., 2018, L’Etat réhabilité en Afrique. Réinventer les politiques publiques à l’ère néolibérale, Paris, Karthala.

Halpern C., Lascoumes P. et Le Galès P., 2014, « L’instrumentation et ses effets. Débats et mises en perspective théorique », in Halpern C.,  Lascoumes P. et Le Galès P., ed., L’instrumentation de l’action publique: controverses, résistances, effets, Paris, Presses de Sciences Po: 15-59.

Hirschy J., 2020, « Influencer, détourner, bloquer la « bonne gouvernance » au Burundi. Analyse sociologique de l’action publique sous « régime d’aide »« , Anthropologie & développement, 48-49 : 193-217.

Howlett M., 1991, « Policy instruments, policy styles, and policy implementation », Policy Studies Journal, 19 (2): 1-21.

Howlett M. et Ramesh M., 1993, « Patterns of policy instrument choice: Policy styles, policy learning and the privatization experience », Policy Studies Review, 12 (1): 3-24.

Labzaé M., 2018, « Ethnographier un autoritarisme depuis un projet de développement. Logiques bureaucratiques croisées, productions et usages de l’incompréhension réciproque en Ethiopie », in Fresia M. et Lavigne Delville P., ed., Au coeur des mondes de l’aide internationale. Regards et postures ethnographiques, Paris/Marseille/Montpellier, Karthala/IRD/APAD: 185-214.

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Lavigne Delville P. et Abdelkader A., 2010, « A cheval donné, on ne regarde pas les dents ». Les mécanismes et les impacts de l’aide vus par des acteurs nigériens, Etudes et Travaux n° 83, Niamey, LASDEL, 113 p.

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Whitfield L. ed., 2009, The Politics of Aid. African Strategies for Dealing with Donors, Oxford/New York, Oxford University Press.


[1] L’histoire coloniale et post-coloniale du « projet » dans les pays du Sud précède son succès contemporain dans divers secteurs d’action publique au Nord (Pinson, 2004; Panico et Poulle, 2005), et une analyse comparée de la trajectoire des projets comme forme d’action publique serait intéressante.

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