2022 – A la recherche de conditions foncières équitables et socialement acceptables de développement de l’agrobusiness

Extraits de Lavigne Delville, P., Ndione, E., Ndour, M., et al, 2022, Développer l’agrobusiness sans déposséder les paysans. Problèmes, expériences et pistes de réflexions à partir du cas du QFS à Mont-Rolland, rapport de recherche, Dakar, ENDA GRAF SAHEL/IRD/Mairie de Mont-Rolland, 21 p.

Il existe au Sénégal de nombreux cas d’installation réussie d’entreprises agricoles, qui n’ont pas suscité de conflits fonciers. Comment ont-elles fait ? Comment ont-elles traité la question foncière ? L’analyse approfondie des cas concrets d’installation demeure rare, alors même que c’est à partir des pratiques réussies, non conflictuelles, que l’on peut réfléchir les règles souhaitables. La réflexion sur le sujet est étonnamment peu avancée. Les multiples débats sur l’agrobusiness ont finalement plus porté sur des positions de principe que sur les modalités concrètes.

La législation actuelle permet-elle l’installation d’agrobusiness sans conflit ?

Mobiliser des capitaux est nécessaire pour pouvoir développer l’irrigation. L’agriculture familiale investit, diversifie ses productions, dans un environnement institutionnel difficile, en particulier en termes d’accès au crédit. C’est globalement la forme d’agriculture la plus à même de concilier efficacité économique et impact socio-économique dans le territoire[1] et les organisations paysannes revendiquent à juste titre qu’une priorité lui soit donnée. Mais les conditions agroclimatiques sont dures au Sénégal, et les besoins en investissement dépassent parfois les capacités paysannes. Depuis la Nouvelle Politique Agricole de 1984, le développement de l’agrobusiness est une des priorités du gouvernement sénégalais et celui-ci a cherché, à maintes reprises, à réformer la loi sur le Domaine national pour favoriser cet agrobusiness.

De nombreux projets d’entreprises agricoles sont freinés ou bloqués par des conflits avec les populations. Ces conflits portent essentiellement sur la terre, et émergent en particulier lorsque les terrains accordés à l’entreprise l’ont été « par le haut », directement par l’Etat, sans l’accord des ayants droits locaux. Les cas de Fanaye, Dodel, Ndael, etc. sont exemplaires de grandes surfaces accordées par l’Etat, sur des bases légales ou non, qui ont abouti à des spoliations foncières et suscité des résistances exemplaires. Mais les conflits portent aussi parfois sur des terrains accordés par les communes, sur la base de délibérations, lorsque ces affectations ne sont pas consensuelles, se font sans l’accord des familles qui détiennent les terres concernées, ou reposent sur des vices de procédure (Ndingler). Par contre, d’autres entreprises – celles qui ont de vrais projets productifs, souvent –  négocient localement, puis demandent une affectation de terre à la commune, qui vient entériner ces accords négociés. Elles s’inscrivent ainsi dans le cadre de la Loi sur le Domaine national (LDN).

Celle-ci n’offre pourtant a priori guère de solution idéale pour le développement de l’agrobusiness. Promulguée dans le contexte du socialisme africain, la LDN ne reconnaît que partiellement les droits fonciers locaux, et n’accorde que des droits d’usage aux habitants, droits personnels et non transmissibles automatiquement, théoriquement sous condition de mise en valeur personnelle et permanente. Très peu de paysans ont demandé et reçu une affectation officielle : pourquoi demander un papier sur des terres héritées des parents ? La LDN n’est pas non plus faite pour l’agrobusiness, qui ne correspond pas à ces critères. Bien plus, l’Etat n’a jamais mis en place tous les instruments prévus, indispensables pour que les communes puissent vraiment gérer leur territoire. Face à cette situation, tant l’Etat que les communes ont développé des pratiques, parfois bien éloignées de la lettre de la loi, qui peuvent constituer des arrangements pragmatiques et bienvenus face aux lacunes, mais sont souvent l’occasion d’abus de pouvoir, voire de malversations.

En cohérence avec les Directives volontaires de la FAO[2] qui soulignent la nécessité de « reconnaître et protéger les droits locaux des populations afin de limiter les effets indésirables de la spéculation sur les terres et de la concentration foncière » et de « fournir des garanties propres à protéger les droits fonciers légitimes, les droits de l’homme, les moyens de subsistance, la sécurité alimentaire et l’environnement contre les risques que les transactions à grande échelle portant sur les droits fonciers sont susceptibles de présenter » (art. 12.6), il est important de rechercher des modalités d’installation foncière de l’agrobusiness qui soient négociées, mais aussi qui sécurisent l’investisseur sans spolier les ruraux ou aboutir à la perte de leur seul capital.

Même négociée, la mise à disposition des terres par les paysans signifie le plus souvent pour eux une perte définitive

La voie privilégiée par l’Etat passe par l’immatriculation des terres en son nom, puis la délivrance de baux emphytéotiques aux entreprises agricoles, voire un transfert en pleine propriété. Depuis le Plan d’action sur le foncier de 1995, l’Etat cherche en vain à réformer la LDN dans ce sens. Cela reviendrait à vider le Domaine national au profit du Domaine privé de l’Etat, à faire de l’Etat le propriétaire à titre privé des terres rurales, entérinant une totale dépossession légale des ruraux, déjà fragilisés par la LDN. Ceci est bien évidemment inacceptable pour eux. De plus, le contrôle de l‘installation des entreprises par l’Etat ne garantit pas leur sérieux. De nombreux facteurs, politiques, clientélistes, jouent dans la façon dont le domaine de l’Etat est attribué, dont qui, et à quelle vitesse, obtient un bail ou un titre.

Il est de plus frappant que bon nombre des cas réussis d’installation d’agrobusiness – qui ont investi des sommes considérables dans des réseaux d’irrigation, des serres, des bâtiments, et exploitent des centaines ou des milliers d’hectares de façon intensive, sans avoir suscité de conflits – , n’ont pas suivi cette voie. Ces investisseurs savent qu’il faut négocier à la base, et s’installent sur la base d’accords négociés localement, au niveau des villages, accords qui sont ensuite traduits par une convention ou un accord-cadre avec les communes, et une mise à disposition des terres par les mairies, par simple affectation. Ces cas montrent que le passage prioritaire par l’immatriculation au nom de l’Etat n’est pas la voie privilégiée par les investisseurs –  en tous cas par de nombreux investisseurs ayant un projet productif – , et qu’un consensus social est, pour eux aussi, une meilleure garantie de sécurité foncière qu’un titre foncier illégitime – ce que le cas de Ndingler, parmi d’autres, confirme. Ces nombreux exemples montrent aussi que, contrairement à ce qui est fréquemment avancé, la LDN, malgré ses limites, n’est pas un obstacle à l’installation de l’agrobusiness. Cela questionne le modèle mis en avant par l’Etat, qui affirme qu’un accès facilité au bail ou au titre foncier est une condition nécessaire de développement de l’agrobusiness.

Par contre, ces installations d’agrobusiness fondées sur une affectation de terre par les communes sont problématiques d’un point de vue légal : légalement, les affectations ne peuvent être faites qu’en faveur des membres de la commune, réunis ou non en groupements.

Décret n°72-1288 du 27 octobre 1972 relatif aux conditions d’affectation et de désaffectation des terres du domaine national comprises dans les communautés rurales, modifié par les décrets n°80-1051 du 14 octobre 1980 et 86-445 du 10 avril 1986

Article 3. L’affectation peut être prononcée en faveur, soit d’un membre de la communauté rurale, soit de plusieurs membres groupés en association ou coopérative. Elle est prononcée en fonction de la capacité des bénéficiaires d’assurer, directement ou avec l’aide de leur famille, la mise en valeur de ces terres conformément au programme établi par le Conseil rural.

Une affectation à une entreprise agricole est donc formellement illégale, elle ne respecte ni le principe de membre de la commune, ni celui de l’exploitation personnelle. Elle n’est pas précaire pour autant, au sens où l’exploitation continue sécurise l’investisseur contre un risque de désaffectation arbitraire : dès lors qu’il y a exploitation, la commune ne peut désaffecter qu’à condition d’affecter un terrain équivalent, ou de dédommager les investissements réalisés. C’est donc une solution pragmatique, qui fait partie des nombreuses pratiques administratives largement acceptées, tout en étant en réalité illégales.

La négociation repose sur les contreparties offertes en échange du foncier. Celles-ci intègrent en général des emplois (avec la question de leur nombre, de leur rémunération) pour lesquels les habitants sont prioritaires, et le financement d’équipements publics (écoles, centres de santé, etc.), complétant le budget de la commune et se substituant partiellement à l’Etat. Ces infrastructures sont parfois des infrastructures productives comme dans le cas de West African Farm à Ngith qui, pour 100 ha obtenus, aménage sommairement 100 autres hectares pour les paysans, de l’autre côté du canal d’irrigation, et leur fournit l’eau gratuitement. Ceux-ci bénéficient donc de potentiels de production accrus et pas seulement d’emplois.

La négociation locale assure une certaine légitimité à la mise à disposition des terres. Mais, même négociés, les accords ne sont pas toujours équitables. Les conditions d’un consentement éclairé[3] ne sont pas toujours réunies, des pressions diverses, des biais dans l’information des acteurs concernés, sont fréquents[4]. Lorsque l’initiative est appuyée politiquement, les maires, voire les préfets ou gouverneurs, font pression pour obtenir le consentement des acteurs locaux. Par ailleurs, faute de compétence suffisante de négociation de la part de ces derniers, les engagements de l’entreprises sont fréquemment vagues, et communes comme acteurs locaux n’ont guère de prise pour les faire respecter en cas de manquement.

Mais surtout, le modèle de l’installation par cession négociée des terres et affectation à l’entreprise signifie le renoncement des acteurs locaux à leurs terres et à la possibilité de les utiliser. Parfois, comme dans le delta du Sénégal, les espaces aménagés sont des espaces non cultivés, des parcours. Les éleveurs qui voient leur accès au pâturage se restreindre, parfois leur accès au fleuve se compliquer du fait des aménagements, n’ont guère de compensation. C’est une contrainte pour eux, car les pâturages deviennent plus rares, l’accès à l’eau plus difficile. Mais l’espace concerné peut aussi comprendre, ou porter principalement, sur des terres cultivées.

Lorsque des terres agricoles sont en jeu, la question est différente. Les terres sont appropriées et exploitées, souvent de longue date, par les familles rurales. C’est une dimension de leur identité, un patrimoine, en même temps que le support de leurs activités économiques. Le fait que la LDN ne reconnaisse pas les droits fonciers locaux n’empêche pas qu’ils existent, et sont légitimes. Les familles rurales ne peuvent accepter de s’en faire déposséder. Elles peuvent accepter de les céder, mais cela revient pour elles le plus souvent à y renoncer définitivement.  Lorsque les terres sont cultivées, la perte économique ne correspond pas seulement à la récolte en cours et à la valeur des arbres, à quoi se limitent le plus souvent les indemnisations officielles. Elle correspond à ce qui aurait été gagné sans projet, et donc au bénéfice net cumulé tiré de la parcelle pendant les 20, 30 ou 50 années suivantes. Renoncer à une simple culture pluviale qui rapporte 100 000 FCA/ha, c’est renoncer à un gain de 5 millions sur les 50 prochaines années ! Et largement plus s’il s’agit de maraîchage, qui peut rapporter plusieurs millions de FCFA par an. Si le projet ne se réalise pas, ou s’arrête, une désaffectation peut être décidée par la mairie, mais ne garantit en rien que ceux qui ont cédé leurs terres les récupèrent.

Pour les agriculteurs, accepter de renoncer à leurs terres représente ainsi à la fois une perte de patrimoine et d’éventuelles opportunités futures, et un appauvrissement correspondant à ce bénéfice net cumulé dont ils ne pourront bénéficier. C’est bien ce montant qu’il faut prendre en compte pour estimer le caractère équitable de l’accord, et si les gains compensent réellement plus que les pertes pour les familles concernées. L’emploi est souvent mis en avant comme compensation, mais ceux-ci sont principalement des emplois de manœuvres, voire des emplois saisonniers. Ils ne sont pas toujours réservés en priorité aux familles qui ont mis à disposition leurs terres : si de nombreuses autres familles ont aussi un emploi, celui obtenu par les familles qui ont cédé des terres ne constitue pas une contrepartie spécifique à la cession de la terre. De plus, cet emploi peut poser des problèmes en intrafamilial : là où tous les membres du groupe familial travaillaient la parcelle familiale et où le bénéfice était partagé au niveau du groupe familial, l’emploi dans l’entreprise est individuel et la répartition du salaire au sein de la famille ne va pas toujours de soi.

La perte de terre est d’autant plus définitive et irréversible que certaines de ces entreprises peuvent ne pas se contenter de l’affectation. Elles peuvent ensuite, plus ou moins rapidement, chercher à obtenir un bail ou même un titre foncier, pour avoir un document juridiquement plus solide (même si, comme on l’a vu, cela n’est pas toujours nécessaire), pour servir de garantie à du crédit, pour pouvoir revendre les terres en cas de besoin. La demande de bail amène à ce que l’Etat immatricule au préalable le terrain en son nom, ce qui le fait sortir du Domaine national pour l’intégrer dans le Domaine privé de l’Etat.

Loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national

Article 3. Les terres du domaine national ne peuvent être immatriculées qu’au nom de l’Etat.

Article 13. L’Etat ne peut requérir l’immatriculation des terres du domaine national constituant des terres, ou affectés par décret en vertu de l’article 11, que pour la réalisations d’opérations déclarées d’intérêt public.

Mais cette immatriculation au nom de l’Etat se fait le plus souvent sans respecter la règle de la LDN (art 13) qui suppose que le projet ait été au préalable déclaré d’utilité publique. Ce critère d’utilité publique est lui-même peu défini, et appliqué sans débat à des projets privés. On sait aussi que, en pratique, des demandeurs bien insérés politiquement peuvent obtenir ce bail sans même que la commune – sans parler des acteurs locaux – soit informée.

Les détenteurs d’un bail sur le Domaine privé de l’Etat peuvent ensuite, à certaines conditions, demander une cession du terrain pour en devenir propriétaires privés et avoir un titre à leur nom. Théoriquement, le passage du bail au titre suppose un délai, et que la mise en valeur ait été réalisée. Là encore, ces délais ne sont pas toujours respectés. La vente, par l’Etat, du terrain à l’entrepreneur se fait sur la base de barèmes non actualisés, et donc – en particulier sur les zones attractives – à des prix bien en deçà du prix réel des terres. Ce qui revient à appauvrir l’Etat, qui cède une part de son patrimoine en deçà de sa valeur, au profit de l’investisseur.

L’accès de l’investisseur à un bail, et plus encore un titre, entérine, pour les acteurs locaux, la perte irrémédiable de leurs droits fonciers. Même si l’entreprise disparaît, la terre ne retourne pas dans le patrimoine de la commune pour être de nouveau affectée, comme dans le cas du Domaine national. Elle est et demeure propriété de l’Etat qui peut l’utiliser à son souhait. Si l’entreprise a eu un titre, le propriétaire peut disparaitre pendant des décennies et revenir un jour réclamer les terres, qui auront été occupées et exploitées pendant ce temps, créant de nouveaux conflits comme sur le titre Bertin ou d’autres titres de la période coloniale.

Finalement, qu’elles reposent sur des coups de force, ou des démarches négociées, les pratiques actuelles d’installation de l’agrobusiness ont le même résultat : elles se traduisent par une perte définitive de leurs terres par les agriculteurs et les éleveurs concernés et par des manques à gagner le plus souvent largement sous-estimés. Les acteurs ruraux ne peuvent plus tirer un bénéfice durable de ces terres, n’en récupèrent pas le contrôle si l’entreprise agricole échoue ou se retire. Or, comme le disent de nombreux ruraux, « nous ne sommes pas contre l’agrobusiness, mais nous ne voulons pas perdre nos terres. C’est notre seul bien. Si nous perdons nos terres, nous n’avons plus rien ». La négociation de contreparties à la cession des terres (en termes d’emplois, d’infrastructures) ne règle pas totalement le problème car elles sont souvent largement en deçà de la perte réelle encourue par les ruraux. De plus, indépendamment même de leur caractère équitable ou non, elles concernent le plus souvent collectivement les habitants de la commune (accès à l’emploi, aux équipements) et ne compensent guère spécifiquement et directement les familles affectées.

La recherche des conditions socialement acceptables de développement de l’agrobusiness ne peut donc se limiter à la question du consentement éclairé, mis en avant par les Directives volontaires de la FAO. Celui-ci est évidemment indispensable et devrait être une condition absolue : outre qu’il pose de nombreuses difficultés pratiques, il ne traite pas la question du manque à gagner sur les terres cédées.

Sortir des débats abstraits sur le « blocage foncier » au développement de l’agrobusiness

Le débat sur les freins au développement de l’agrobusiness au Sénégal repose trop souvent sur des bases abstraites. Le foncier est mis en avant comme facteur de blocage, sans toujours d’analyse précise de là où se situent ces « blocages ». L’immatriculation des terres par l’Etat, pour ensuite les attribuer aux investisseurs, est trop souvent mise en avant comme la seule solution, en particulier dans les projets gouvernementaux. Une réforme de la loi sur le domaine national est considérée comme indispensable par tous, sans que soit toujours précisé sur quoi et jusqu’où, sauf dans les projets qui visent à le démanteler et donner à l’Etat un plein contrôle sur l’ensemble des terres. Or ces projets, qui ne peuvent aboutir sans spolier l’ensemble du monde rural suscitent de fortes résistances, légitimes, et ne sont pas politiquement faisables.

Dès lors que le raisonnement juridique abstrait remplace l’analyse des cas, réussis ou non, la situation paraît bloquée. Or, bien loin de ce prétendu « blocage foncier », de nombreuses entreprises agroindustrielles se sont installées, au cours des dernières décennies, sans avoir provoqué les conflits qui défrayent la chronique. L’analyse comparée de cas d’installation réussie et non conflictuelle devrait donc être la priorité, pour mettre en évidence la façon dont des accords ont pu être trouvés, et débattre à partir de là les principes et les clauses qu’il faut promouvoir.

La question des modalités foncières d’installation de l’agrobusiness est cruciale et les entreprises ne peuvent investir et exploiter efficacement les terres dont elles disposent que si elles s’installent de façon négociée, dans une relation équilibrée avec les acteurs locaux, et donc sur des bases consensuelles. Les conditions de mise à disposition des terres sont clés dans cette négociation. Les populations ne refusent pas de céder leurs terres, pour autant qu’elles le fassent de façon volontaire, sur des bases équitables. Ce qu’elles refusent – bien légitimement – ce sont les décisions d’en haut, qui les spolient sans contreparties, ou les paupérisent au nom d’un intérêt général.

Différents arrangements négociés ont été expérimentés au Sénégal. Mais, trop souvent, l’espoir de contreparties suffisantes en termes d’emploi et d’infrastructures amène les acteurs locaux à accepter de céder leurs terres, dans des accords inéquitables qui les privent de leur seul capital et d’opportunités futures d’activités économiques autonomes, et finalement les paupérise.

Parmi d’autres, le cas de Quality Fruit Sénégal, dans la commune de Mont-Rolland, ouvre des pistes dans ce sens : le montage est fondé sur la mise à disposition des terres pour 35 ans par les paysans qui les possèdent.

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[1] Voir la grille d’analyse dans : Cochet, Hubert, « Controverses sur l’efficacité économique des agricultures familiales : indicateurs pour une comparaison rigoureuse avec d’autres agricultures », Revue Tiers Monde, vol. 221, no 1, 2015, p. 9-25.

[2] FAO, 2012, Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale, Rome, FAO/CSA, 42 p.

[3] IPAR, 2020, Respecter le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause au Sénégal. Un outil pour renforcer la gouvernance foncière locale, Rome, FAO, 12 p.

[4] Voir par exemple le témoignage dans : Sow, Abdoul Aziz, 2018, « Odyssée foncière : A la quête d’un modèle d’arrangement juridique pour une sécurisation foncière des exploitations agricoles familiales au sortir d’une expérience récente vécue de négociation foncière dans la vallée du fleuve Sénégal », L’avenir des exploitations agricoles familiales de l’Afrique de l’Ouest dans une économie mondialisée. Hommage à Jacques Faye, Dakar, IPAR.

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